III SA/Gd 278/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 8 stycznia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 20, art. 30 ust. 2 pkt 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1769), ustalił, że kwota 5.712 zł pobrana przez M. J. ( obecnie S.) z tytułu przyznanego zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na dzieci: K. J. i M. J., w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 8 grudnia 2010 r. nr [...] organ przyznał stronie zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania ww. dzieci, na okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r.

W dniu 8 sierpnia 2012 r. strona złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w G. wyrok Sądu Rejonowego G. z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt IV RC 508/10) zasądzający alimenty od drugiego z rodziców na rzecz małoletnich K. J. i M. J. Następnie wpłynęły odpisy zupełne aktów urodzenia dotyczące wskazanych dzieci, z których wynika, że zostały one uznane w Urzędzie Stanu Cywilnego w G. przez ojca w dniu 8 czerwca 2010 r. i noszą nazwisko matki.

Decyzją z dnia 18 września 2012 r. nr [...] uchylono decyzję z dnia 8 grudnia 2010 r. nr [...] przyznającą prawo do świadczeń rodzinnych i odmówiono na okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci, z uwagi na ustalenie wyrokiem sądu ojcostwa ww. małoletnich oraz brakiem zasądzonych alimentów na rzecz dzieci od drugiego z rodziców.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależenie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia przyznane na podstawie decyzji, której, następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

Z uwagi na fakt samotnego wychowywania dzieci oraz brakiem zasądzonych świadczeń alimentacyjnych od drugiego z rodziców dzieci na ich rzecz, wypłacony zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na dzieci w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym.

Powołując się na treść art. 30 ust. 1 ustawy organ stwierdził, że strona jest zobowiązana do zwrotu kwoty 5 712,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Organ wskazał przy tym numer konta bankowego, na który należy dokonać zwrotu, pouczył również o wysokości naliczonych odsetek ( na dzień wydania decyzji).

Strona złożyła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że narusza ona art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie można uchylać prawa do świadczeń już wypłaconych. W szczególności decyzja uchylająca prawo do świadczenia z dnia 18 września 2012 r. nie może być podstawą do wydania decyzji o uznaniu wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. Wskazała również na naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez bezpodstawne uznanie, że ponosi odpowiedzialność za świadome wprowadzenie w błąd organu co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, względnie, że została prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał na treść art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że po wznowieniu i przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzją z dnia 18 września 2012 r. nr [...] uchylono decyzję z dnia 8 grudnia 2010 r. przyznającą stronie przedmiotowe świadczenia i jednocześnie odmówiono przyznania tych świadczeń na okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. Wprawdzie strona wniosła odwołanie od decyzji z dnia 18 września 2012 r., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 lutego 2014 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia tego odwołania. W konsekwencji decyzja Prezydenta Miast z dnia 18 września 2012 r. jest ostateczna.

W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy świadczeniach rodzinnych i decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem.

W odniesieniu do zarzutów odwołania stwierdził, że kwestie dotyczące ustalania prawa do świadczeń rodzinnych mogły mieć znaczenie we wznowionym postępowaniu administracyjnym, jednak granice niniejszego postępowania wyznaczone są treścią art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

M. S. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając, że sprawa nienależnie pobranego świadczenia na kwotę 5.712 zł została rozpoznana mimo nierozpoznania odwołania od decyzji trzech Prezydenta Miasta z dnia 18 września 2012 r. w tym decyzji nr [...]. Organ pierwszej instancji nie przesłał bowiem odwołania od tych decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie z przyczyn w niej podniesionych.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 2013 r., w której ustalono, że kwota 5.712 zł pobrana przez M. J. ( obecnie S.) z tytułu przyznanego zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na dzieci: K. J. i M. J., w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Przeprowadzona sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 2013 r. doprowadziła do stwierdzenia, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem prawa, które skutkuje wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), zwanej dalej ustawą.

Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu.

Zgodnie zaś z ustępem 2 art. 30 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

2) świadczenia rodzinne zostały przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wynika wznowienia postępowania i osobie odmówiono praw do świadczenia rodzinnego.

Przywołany przepis ustawy statuuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 ust. 1), a także zawiera definicję ustawową świadczenia nienależnie pobranego (art. 30 ust. 2 pkt 1 - pkt 4).

Poza sporem było w niniejszej sprawie, że decyzją z dnia 8 grudnia 2010 r. został przyznany stronie zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania na dwoje dzieci K. J. i M. J. na okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r.

Decyzja ta została uchylona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 18 września 2012 r. i jednocześnie odmówiono na okres od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 31 października 2011 r. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci.

Zaskarżoną zaś w niniejszej sprawie decyzją organ ustalił, że kwota 5.712 zł pobrana przez M. J. ( obecnie S.) z tytułu przyznanego zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci, w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Jednocześnie w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że strona zobowiązana jest do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ( podając ich wysokość w dniu wydania decyzji ), wskazując jednocześnie numer konta bankowego na które należy dokonać zwrotu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając o utrzymaniu w mocy ww. decyzji uznało, że jest ona prawidłowa.

Należy podkreślić, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że wydanie w dniu 18 września 2012 r. ostatecznej decyzji przez Prezydenta Miasta w sprawie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dzieci, stanowiło dla organów orzekających pozytywną przesłankę do wydania decyzji o uznaniu pobranego przez skarżącą świadczenia za nienależnie pobrane. Decyzja ta została przywołana przez organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji nakazującej skarżącej zwrot pobranych świadczeń. Do kwestii tej Sąd odniesie się jeszcze w dalszej części uzasadnienia.

Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest - uprzednie ustalenie (przesądzenie), że było to świadczenie pobrane nienależnie. Ponadto, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń obciąża osobę, która przyjmowała świadczenia z świadomością, że jej się one nie należały. Obowiązek zwrotu jest więc determinowany uprzednim ustaleniem, istnienia takiego stanu świadomości u podmiotu pobierającego świadczenie, co pozwala na skuteczne nałożenie obowiązku zwrotu.

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 października 2013 r. w sprawie I OSK 2998/12 i w sprawie I OSK 2297/12 (orzeczenia dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) - "przepis art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia organom administracji wydawanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych pod warunkami określonymi w tym przepisie. Oznacza to, że tylko w wypadku wypełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych organ administracji może wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przepis ten zawiera również definicję ustawową pojęcia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.

Powyższe oznacza, że aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń, to najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane jest możliwe orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Przy czym podkreślić należy, że inny jest zakres obu tych postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 (kwestie terminów). Tym samym stwierdzić należy, że zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest tożsamy i o czym innym rozstrzygają takie decyzje".

Stanowisko to zasługuje w pełni na aprobatę.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy zauważyć należy, że jakkolwiek w sentencji decyzji organu pierwszej instancji nie zawarto rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu ustalonej kwoty, to stwierdzenia dotyczące tej kwestii znalazły się w uzasadnieniu decyzji, przy czym, wynika z nich wprost, że organ nałożył w ten sposób na stronę obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Mając na uwadze treść art. 107 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. W powoływanym wielokrotnie w orzecznictwie wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96 - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (LEX nr 48694).

Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Ma to szczególne znaczenie w decyzjach, których wykonanie może przebiegać z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, tak jak ma to miejsce z niniejszej sprawie.

Z kolei odnosząc się do przedstawionej w uzasadnieniu obu decyzji argumentacji, w tym zwłaszcza argumentacji organu pierwszej instancji to Sąd stwierdza, że jest ona w części błędna. Organ ten stwierdził, że z uwagi na fakt samotnego wychowywania dzieci oraz brakiem zasądzonych świadczeń alimentacyjnych od drugiego z rodziców na ich rzecz, wypłacony zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. jest świadczeniem nienależnym. Sąd nie podziela bowiem stanowiska organu, że za ten okres skarżącej nie przysługiwało prawo do pobierania zasiłku rodzinnego.

W decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 18 września 2012 r. nr [...] organ odmówił przyznania zasiłku rodzinnego powołując się na treść art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ powołał się przy tym na m.in, wyrok Sądu Rejonowego G. w G. z dnia 29 marca 2012r., sygn. akt IV RĆ 508/10 zasądzający alimenty od drugiego z rodziców na rzecz małoletnich K. J. i M. J. Organ wskazał przy tym, że wyrok stał się prawomocny z dniem 20 kwietnia 2012 r. Tenże sam organ nie zwrócił jednak uwagi na mający podstawowe znaczenie w sprawie fakt, że ww. wyrokiem zasądzono alimenty na rzecz dzieci skarżącej począwszy od dnia 13 sierpnia 2010 r.. Jak wynika z treści ww. wyroku skarżąca już w 2010 r. podjęła starania o uzyskanie alimentów od drugiego z rodziców występując z powództwem o alimenty, zaś Sąd Rejonowy uznając powództwo za zasadne zasądził alimenty od daty wniesienia pozwu. W takim stanie rzeczy błędne było stanowisko organu, który orzekając ponownie w sprawie przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego na okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. stwierdził, że prawo takie jej nie przysługuje, bowiem nie zasądzono alimentów od drugiego z rodziców na rzecz dzieci.

Z uwagi na fakt, że skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji z uchybieniem terminu do jego wniesienia ( vide postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt [...]) stała się ona ostateczna i - co istotne - nie została poddana kontroli organu odwoławczego. Nie oznacza to jednak, że brak jest możliwości usunięcia z obrotu prawnego decyzji zawierającej tak istotne wady. Organy mogą to uczynić w ramach postępowań nadzwyczajnych wszczynając postępowanie z urzędu. W sytuacji bowiem, gdy istnieją uzasadnione podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, organ uzyskujący o tym wiedzę, powinien z urzędu wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Z wnioskiem wszczęcie takiego postępowania może wystąpić również sama skarżącą, jako strona postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 18 września 2012 r. nr [...].

Wskazane wyżej wady decyzji organu pierwszej instancji z dnia 8 stycznia 2013 r. mogły zostać naprawione w decyzji organu odwoławczego, tak się jednak nie stało. Tymczasem postępowanie odwoławcze, co wynika z brzmienia przepisu art. 138 kpa, powinno polegać na ponownym, merytorycznym rozpatrzeniu sprawy.

Wobec poczynionych rozważań należy uznać, że decyzje organów obu instancji naruszają przywołane powyżej przepisy prawa, co miało niewątpliwie, wpływ na wynik sprawy. Dlatego nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

W punkcie drugim wyroku Sąd, stosownie do treści art. 152 ww. ustawy - uznał, że wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji, nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę.

Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego organ ponowię rozpatrujący sprawę będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną powyższej cenę prawną i rozważania.