IV SA/Po 845/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 29 lipca 2013 r. H. W. (dalej jako Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Gminy Tarnowo Podgórne, skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 21 marca 2000 r. nr XXX/238/2000 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 23 poz. 261, dalej jako Uchwała). Zaskarżoną Uchwałą przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w Sadach (po północnej stronie drogi krajowej nr 2) . Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, zarzucając naruszenie: przepisów: art. 10 ust. 1 pkt 1-3, art. 10 ust. 1 pkt 5-7, art. 18 ust. 2 pkt 1-2, art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e, art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a-b, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 11, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu, przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej jako u.z.p.). Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając napisała, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonych w skarżonym planie miejscowym symbolami "1AG" oraz "ZI". Uzasadniając zarzuty skarżąca napisała, że:

1. na czas podejmowania skarżonej uchwały w planie miejscowym m.in. należało określić linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach gospodarowania. Na rysunku planu miejscowego brak linii rozgraniczającej teren zabudowy związanej z działalnością gospodarczą (AG) oraz teren Zieleni izolacyjnej (ZI), przez co miejscowy plan pozostawia dowolność w zakresie określania przeznaczenia terenu, co ma bezpośredni wpływ na możliwość korzystania z prawa własności.

2. Przepisem § 9 ust. 2 lit. a Uchwały dopuszczono dowolność w wyznaczeniu dróg gminnych na terenie oznaczonym symbolem "1AG" (tj. na nieruchomościach Skarżącej), bowiem nie wyznaczono, wbrew obowiązkowi określonemu przywołanym przepisem art. 10 ust. 1 pkt 2 linii rozgraniczających drogi publiczne (drogi dojazdowe).

3. Na rysunku planu miejscowego brak stosownych linii rozgraniczających tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych, jednocześnie stanowiących urządzenia infrastruktury technicznej.

4. Dla terenu "1AG" jedynym przywołanym parametrem jest wysokość budynków. W żadnym z pozostałych przypadków nie określono gabarytów powstałych obiektów, a przede wszystkim nie określono maksymalnego lub minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, tym samym uniemożliwiając właścicielom działek nr 27/5, 28/3 oraz 29/3 zagospodarowanie terenu zgodnie z przepisami,

5. Przepisem § 9 ust. 2 lit. c Uchwały określono jedynie warunki na jakich może nastąpić łączenie poszczególnych nieruchomości. Żadnym przepisem nie określono zasad podziału nieruchomości, co uniemożliwia Skarżącej dokonanie podziału rzeczonych nieruchomości.

6. Brak trzech różnych sposobów (na rzecz dwóch) zamieszczenia ogłoszenia po podjęciu uchwały intencyjnej. Nadto czasopismo "Sąsiadka-Czytaj" nie wyczerpuje znamion prasy.

7. Na żadnym z etapów sporządzania projektu zaskarżonego miejscowego planu nie uzyskano stanowiska komendanta właściwego oddziału Straży Granicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, samo to uchybienie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1106/09),

8. W dokumentacji prac planistycznych brak potwierdzenia dostarczenia Skarżącej przez Zarząd Gminy informacji o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu.

9. W dokumentacji prac planistycznych próżno szukać potwierdzenia, że ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu miejscowego i prognozy o której mowa w przepisach o ochronie środowisk, do publicznego wglądu, zostało podane do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Przede wszystkim jednak został naruszony termin. Zgodnie z ogłoszeniami projekt miejscowego planu wyłożony był do publicznego wglądu w dniach "od 08 lutego 2000 r. do 29 lutego 1999 r.". Jak wynika jednak z orzecznictwa sądów administracyjnych, orzekających na gruncie u.z.p., cały 21-dniowy okres ustalony przez Zarząd Gminy musi przypadać na dni "robocze" urzędu, kiedy to możliwy jest publiczny wgląd do wyłożonego dokumentu. Nie mogą zatem w okres 21 dni być wliczone dni wolne od pracy, kiedy wgląd ten nie jest możliwy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1683/98; wyrok WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2693/03).

10. Rada Gminy uchwała intencyjną z dnia 04 listopada 1997 r., zmienioną później uchwałą z dnia 19 stycznia 1999 r. zobligowała Zarząd Gminy Tarnowo Podgórne do sporządzenia planu miejscowego dla stosownego obszaru, wyznaczonego na załączniku graficznym do uchwały z dnia 19 stycznia 1999 r. Nie ulega wątpliwości, iż załącznik graficzny nie obejmuje działek nr: 27/3, 29/4, 28/6 oraz 29/2 - dla których sporządzono przedmiotowy plan miejscowy. Skarżąca podkreśliła, że w żadnej z ww. uchwał nie dopuszczono możliwości sporządzenia planu miejscowego dla obszaru mniejszego niż wyznaczony w uchwale intencyjnej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wniosła o odrzucenie skargi, jako przedwcześnie wniesionej, względnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi napisała, że skarżąca wezwała Radę Gminy Tarnowo Podgórne do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. Przewodniczący Rady Gminy zawiadomił skarżącą, pismem z dnia 4 lipca 2013 r., że ze względu na harmonogram posiedzeń Rady Gminy, wezwanie do usunięcia naruszenia będzie rozpatrywane w dniu 27 sierpnia 2013 r. Pełnomocnik oceniła, że tak wniesiona skarga jest przedwczesna, i zasługuje na odrzucenie.

Z ostrożności procesowej, ustosunkowując się do zarzutów skargi, pełnomocnik Gminy napisała, że skarżąca wnosząc skargę, skutecznie nie przeprowadziła dowodu naruszenia prawa, mającego bezpośredni wpływ na jej indywidualną sytuację prawną. Podkreśliła, że procedura podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być źródłem interesu prawnego, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak w sytuacji, gdy dojdzie do jego badania po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 23 października 2012r, sygn. akt II OSK 1847/12, LEX nr 1234178). Dalej podkreśliła, że Wojewoda, oceniając zgodność Uchwały z przepisami prawa, nie znalazł podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i opublikował tekst uchwały w dzienniku urzędowym województwa.

Jako istotne w sprawie pełnomocnik oceniła, że przed uchwaleniem miejscowego planu, tereny nim objęte stanowiły grunty rolne. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości, które dzięki uchwaleniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskały prawo zabudowy obiektami o funkcji handlowej, usługowej, magazynowej i produkcyjnej, część nieruchomości przeznaczona została również pod drogę zbiorczą oraz Główny Punkt Zasilania, zapewniając obsługę komunikacyjną oraz zaopatrzenie w energię elektryczną terenów działalności gospodarczej. Problematyczne w tej sytuacji wydaje się stwierdzenie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło ze szkodą dla skarżącej, zwłaszcza, że, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.z.p. tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

W odpowiedzi na wezwanie sądu, pismem z dnia 27 września 2013 r. (k. 44) Wójt przesłał studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Następnie, w odpowiedzi na wezwanie sądu, pismem z dnia 19 lutego (k. 52) Kierownik Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy przekazała oryginalny rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego zaskarżoną Uchwałą. Jednocześnie odniosła się do poszczególnych zarzutów skargi:

Ad. 1. Wskazane na rysunku planu tereny zieleni izolacyjnej wyznaczone zostały w ramach podstawowego przeznaczenia, jakim są tereny działalności gospodarczej (AG) i należy je traktować jako tereny biologicznie czynne w ramach terenów działalności gospodarczej. Z treści uchwały jednoznacznie wynika, że zieleń izolacyjna stanowi pas o szerokości 8 m. Potwierdza to również rysunek planu.

Ad. 2 i 3. Sformułowanie "drogi dojazdowe" użyte w §9 ust. 2 lit. a Uchwały należy rozumieć jako drogi wewnętrzne wyznaczone na potrzeby prowadzonej przez inwestorów działalności gospodarczej; jest to sformułowanie potoczne i nie określa klasy technicznej drogi z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ewentualne powstanie dróg w ramach terenu oznaczonego symbolem AG uwarunkowane jest wyłącznie potrzebami inwestora. Nadto wskazała, że zaskarżony miejscowy plan wyznacza tereny służące realizacji celów publicznych.

Ad. 4. W art. 10 ust.1 u.z.p. zastrzeżono, w zależności od potrzeb w miejscowym planie ustala się określone parametry i wskaźniki. Cytując § 9 i § 10 miejscowego planu oceniła, że jednoznacznie został wskazany planowany sposób zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami AG oraz GPZ.

Ad. 5. W art. 10 ust.1 u.z.p. zastrzeżono, że w zależności od potrzeb w miejscowym planie ustala się określone parametry i wskaźniki, w tym między innymi zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Z uwagi na charakter przedmiotowego terenu i przeznaczenie go pod aktywizację gospodarczą ustalenie minimalnej powierzchni działki budowlanej nie jest konieczne. Mając na uwadze, że ustalenia zasad i warunków podziału nie jest obligatoryjnym elementem ustaleń planu miejscowego, brak ustalenia parametru minimalnej powierzchni działki budowlanej, nie może stanowić naruszenia przepisów prawa.

Ad. 6. Czasopismo "Sąsiadka-Czytaj" spełnia kryteria definiujące je jako prasę: jest publikacją periodyczną, posiadającą stały tytuł, opatrzoną numerem bieżącym, nazwą i adresem wydawcy, adresem redakcji, miejscem i datą wydania (zamknięcie numeru), nazwą zakładu drukarskiego i międzynarodowym znakiem informacyjnym. Wymienione informacje znajdują się w każdym numerze. Jednocześnie określonym w u.z.p. zwyczajowo przyjętym sposobem przekazania wskazanych informacji do publicznej wiadomości na terenie Gminy była wystawa wymienionych informacji na tablicy ogłoszeń - w siedzibie urzędu gminy.

Ad. 7. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. "zarząd gminy uzgadnia projekt planu stosownie do jego zakresu". Skoro na obszarze planu nie mamy do czynienia z granicą państwową czy strefą nadgraniczną w rozumieniu przepisów odrębnych, nie było potrzeby uzgadniania projektu planu ze Strażą Graniczną.

Ad. 8. O terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz z informacją o możliwości składania protestów i zarzutów do projektu planu został powiadomiony S. W., pismem z dnia 25 stycznia 2000 r. – na dowód czego załączyła kserokopię zawiadomienia oraz i potwierdzenia odbioru przesyłki (k.57-58).

Ad. 9. Określonym w u.z.p. zwyczajowo przyjętym sposobem przekazania wskazanych informacji do publicznej wiadomości na terenie Gminy Tarnowo Podgórne była wystawa wymienionych informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu gminy. Z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. wynika, że przepis ten dotyczy dni kalendarzowych; odmienna wola ustawodawcy byłaby wyraźnie wyartykułowania.

Ad. 10. Uchwała Nr VI/50/99 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 19 stycznia 1999 r. zmieniała Uchwałę Nr XLIX/457/97 Rady Gminy z dnia 04 listopada 1997 r. w sprawie: przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej wsi Sady w ten sposób, że w §2 wskazanej wyżej uchwały wykreślono numery geodezyjne działek "27/1, 28/7, 29/1, 34 oraz zastąpiono nr geodezyjny 26 numerem geodezyjnym 26/3". W związku z powyższym §2 uchwały z dnia 19 stycznia 1999 r. przyjął brzmienie: "Plan obejmuje tereny położone we wsi Sady działki Nr 27/2, 28/3, 29/3, 27/3, 29/4, 28/6, 29/2, 26/3 oraz obszarowo tereny niezbędnych związków funkcjonalno-przestrzennych". Każdorazowo w pismach, obwieszczeniach, ogłoszeniach Zarządu Gminy sporządzanych w procedurze opracowania przedmiotowego planu zagospodarowania bezsprzecznie wskazywano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje działki nr 26/3, 27/2, 28/3, 29/3, 27/3, 29/4, 28/6, 29/2. W związku z powyższym wszyscy zainteresowani posiadali wiedzę, że przedmiotowy plan obejmuje również przywołane przez Skarżącą działki nr [...].

Pismem z dnia 17 lutego 2014 r. (k. 50) pełnomocnik skarżącej, S. W. podniósł brak badania spójności studium z planem miejscowym, ponieważ studium zostało uchwalone w dniu 07 grudnia 1999 r. a plan miejscowy został uchwalony w dniu 21 marca 2000 r.

Pismem z dnia 28 lutego 2014 r. (k. 64) Skarżąca napisała, że w latach 1998-2007 nie była w związku małżeńskim ze S. W. i w tym okresie była wyłączną właścicielką działek [...] położonych w [...]. Zawiadomienie Zarządu Gminy nigdy nie dotarło do skarżącej. Przedstawiona przez Zarząd Gminy kopia zwrotki o doręczenie listu nie została podpisana ani przez skarżącą, ani przez męża skarżącej i skarżąca nie wie, czyj podpis znajduje się na tej zwrotce. Nikomu nie udzielała pełnomocnictwa do odbioru korespondencji. W materiałach archiwalnych przekazanych skarżącej przez Urząd Gminy, nie było rozdzielnika osób powiadamianych jak również nie było zwrotki o której mowa, i w związku z powyższym rodzi się pytanie czy Urząd Gminy jest w posiadaniu oryginału tej zwrotki. Nadto zaznaczyła, że w uchwale mowa jest o obszarze 11,45 ha, natomiast w rzeczywistości, po zliczeniu powierzchni działek, stanowią one obszar 12,0657 ha.

Na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej nie stawił się. Pełnomocnik Gminy wskazała, że skarżąca jest właścicielką tylko działki nr [...], natomiast działki nr [...] i [...] należą do innych osób, na dowód czego przedłożyła aktualne wypisy z rejestru gruntów i odpisy z ksiąg wieczystych. Dodatkowo przedłożyła do akt umowę z dnia 09 lutego 1999 r., zawartą pomiędzy Zarządem Gminy a S. W. i J. S., zwanymi w tej umowie Właścicielami, w której Właściciele zobowiązali się solidarnie do sfinansowania należności z tytułu uczestnictwa w pełnym zakresie w kosztach opracowania pt. "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej we wsi[...]" – działki nr [...], oraz zobowiązali się przekazać nieodpłatnie Gminie drogi powstałe w wyniku projektu planu, mające charakter dróg publicznych. Dalej oświadczyła, że w rozmowach dotyczących planu zawsze pojawiał się S. W. Małżonkowie w trakcie wspólnego pożycia trzykrotnie rozwodzili się, wstępując potem w związek małżeński.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sąd nie podzielił stanowiska organu, co do konieczności odrzucenia skargi. Otóż pismem z dnia 17 czerwca 2013 r., doręczonym do Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne tego samego dnia, skarżąca wezwała Radę Gminy Tarnowo Podgórne do usunięcia stwierdzonych uchybień, rażąco obciążających stosowne przepisy prawa oraz naruszających jej interes prawny; organ udzielił odpowiedzi, że wnioski skarżącej, w tym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dot. zaskarżonej Uchwały będą rozpatrywane na sesji w dniu 27 sierpnia 2013 r. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem przez Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07:

1. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej u.s.g.)

2. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Tym samym skarżąca dostosowała się do powyższego trybu i skarga jest wniesiona w terminie.

Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi.

Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona z zachowaniem terminu do jej wniesienia.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do czy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącej. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W wyroku tym sąd wskazał również, iż na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną jest fakt, że skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniosła właścicielka działki nr [...] (odpis zwykły księgi wieczystej, k. 39-41). Grunty skarżącej mające charakter rolny (klasa 29/3 oraz RIIIB) zostały w planie przeznaczone jako teren pod działalność gospodarczą. Zarazem sąd podkreśla, że rolą gminy nie jest arbitralna ocena tego, czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło ze "szkodą" dla poszczególnych mieszkańców, czy też z "korzyścią" dla nich; w konsekwencji rolą gminy nie jest również wywodzenie braku interesu prawnego z sugestii "polepszenia się" sytuacji skarżącej w wyniku uchwalenia miejscowego planu.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że naruszenie interesu prawnego pozwoliło skarżącej wnieść skargę, jednak nie ma jakiegokolwiek wpływu na działanie sądu, który ocenia zgodność zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r., II SA/Kr 806/10; przywołany wyrok został wprawdzie uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., II OSK 412/11, jednak z innych powodów).

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały sąd wskazuje, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z uwagi na treść art. 27 u.z.p. obowiązującego w dacie uchwalenia uchwały, w myśl którego naruszenia trybu sporządzenia planu powodują nieważność uchwały w całości lub w części, Sąd w pierwszej kolejności ocenia tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy wskazać, że naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 u.z.p., powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 18 u.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały, organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był zarząd gminy. Zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinien kolejno dokonywać czynności wymienione w art. 18 ust. 2 przywołanej ustawy, tzn.:

1) ogłosić w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu,

2) zawiadomić na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu,

2a) zbadać spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

3) wystąpić o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu,

4) uzgodnić projekt planu, stosownie do jego zakresu, z:

a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych,

b) wojewodą, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami rządowymi wpisanymi do wojewódzkiego rejestru (o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.z.p.),

b1) zarządem województwa, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami samorządu województwa wpisanymi do ww. wojewódzkiego rejestru,

c) zarządami gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem planu przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny,

d) zarządem miasta, będącego obowiązkowym związkiem gmin, gdy plan dotyczy gminy położonej na jego obszarze, w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta,

e) właściwymi terytorialnie organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie ich właściwości,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

g) właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

5) zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana jednorazowa opłata (o której mowa w art. 36 ust. 3 u.z.p.),

c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia,

6) wyłożyć projekt planu i prognozę prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, sporządzoną przez biegłego z listy wojewody (o której mowa w art. 10 ust. 2 u.z.p.), do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłosić w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (w sposób określony w pkt 1), co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnić informację o wyłożonym projekcie i umożliwić uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów,

7) przyjąć protesty osób kwestionujących ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (o protestach mowa w art. 23 ust. 1u.z.p.), i zarzuty osób, których interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (o zarzutach mowa w art. 24 ust. 1u.z.p.),

8) po upływie 14 dni od końca okresu wyłożenia projektu (po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2 u.z.p.) rozpatrzyć, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawić radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu,

9) ogłosić w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (w sposób określony w pkt 1) o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych,

10) doręczyć zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

11) przedstawić radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz poinformować o wynikach badań spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

12) ogłosić w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (w sposób określony w pkt 1) o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu,

13) przedstawić wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem,

14) skierować, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Sąd nie dopatrzył się uchybień proceduralnych z urzędu, które musiałby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Odnośnie pozostałych zarzutów skarżącej zawartych w skardze to sąd nie uznał ich za zasadne i podzielił stanowisko organu.

Odnośnie zarzutu pierwszego skargi i braku lini rozgraniczających tereny o różnych funkcjach to skoro zieleń izolacyjna stanowi teren biologicznie czynny (o szerokości 8 metrów), w ramach terenów działalności gospodarczej, to brak postaw do rozgraniczania - na rysunku planu miejscowego,

Odnośnie zarzutu drugiego skargi to rację ma organ ,że z obu przepisów § 9 ust. 2 lit. a-b Uchwały wynika jednoznaczny cel uchwałodawcy, jakim było (i jest) przeznaczenie minimum 20% powierzchni działki pod trawniki, zieleń niską i wysoką. W tym kontekście zostały wymienione drogi dojazdowe, chodniki, place manewrowe itd., które razem z budynkami muszą "zmieścić się" na maksymalnie 80% powierzchni działki. Sąd w pełni podziela pogląd zawarty w ww. piśmie, że sformułowanie "drogi dojazdowe" użyte w §9 ust. 2 lit. a Uchwały należy rozumieć jako drogi wewnętrzne wyznaczone na potrzeby prowadzonej przez inwestorów działalności gospodarczej. Użycie potocznego sformułowania w przepisie prawa nie jest zabiegiem roztropnym, bowiem naraża uchwałodawcę na rozmaite interpretacje tego przepisu (tak jak w przedmiotowej skardze), jednak łączna lektura przepisów § 9 ust. 2 lit. a-b Uchwały nie pozostawia cienia wątpliwości co do zamiarów uchwałodawcy. Nieporozumieniem jest zarzut zawarty w punkcie 3 skargi, że zaskarżony miejscowy plan dopuszcza wydzielanie dróg publicznych przepisem § 9 ust. 2 lit. a. Marginalnie sąd wskazuje, że przedmiotem ustaleń planu są – również, tereny urządzeń komunikacji: K-Z, co wynika z § 4 pkt 1 Uchwały. Sąd podziela pogląd, że ustawodawca zastrzegł w art. 10 ust. 1 u.z.p., iż w zależności od potrzeb w miejscowym planie ustala się określone parametry i wskaźniki. Przepisy § 9-10 jednoznacznie wskazują planowany sposób zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami AG oraz GPZ.

Odnośnie zarzutu piątego skargi Sąd podziela pogląd, iż ustawodawca zastrzegł w art. 10 ust. 1pkt 7 u.z.p., że w zależności od potrzeb w miejscowym planie ustala się określone parametry i wskaźniki, w tym między innymi zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Skoro teren objęty ustaleniami planu został przeznaczony pod aktywizację gospodarczą, to ustalenie minimalnej powierzchni działki budowlanej nie jest konieczne. W konsekwencji brak takiego ustalenia nie jest naruszeniem przepisów prawa.

Jeżeli chodzi o nieprawidłowe dokonanie obwieszczeń na obszarze Gminy Tarnowo Podgórne w toku procedury planistycznej to Sąd wyraża pogląd (tak jak w uzasadnieniach wyroków w sprawach IV SA/Po 823/13, IV SA/Po 841/13) że czasopismo "Sąsiadka-Czytaj" spełnia kryteria definiujące je jako prasę: jest publikacją periodyczną, posiadającą stały tytuł, opatrzoną numerem bieżącym, nazwą i adresem wydawcy, adresem redakcji, miejscem i datą wydania (zamknięcie numeru), nazwą zakładu drukarskiego i międzynarodowym znakiem informacyjnym. Wymienione informacje znajdują się w każdym numerze. Odnosząc się do zarzutu braku zachowania wymogu ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, skład orzekający w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że zwrot "a także" pełnić ma niewątpliwie funkcję spójnika koniunkcji i należy dokonywać też ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednak sądowi z urzędu wiadomo ze sprawy o sygn. akt 832/13, że Wójt Gminy Tarnowo Podgórne zwyczajowo dokonuje obwieszczeń tylko na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy.

Odnośnie zarzutu braku uzgodnienia projektu miejscowego planu z komendantem właściwego oddziału Straży Granicznej. Wskazać bowiem należy, że na terenie objętym planem nie można mówić o granicy państwa, pasie drogi granicznej oraz strefie nadgranicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. Nr 78, poz. 461 ze zm.). W ocenie Sądu organ sporządzający projekt planu nie musiał więc występować do właściwego komendanta Straży Granicznej o zaopiniowanie projektu planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony granicy lądowej i morskiej. Marginalnie zatem sąd wskazuje, że z treści art. 18 ust. 2 u.z.p. wynika wprost, że uzgadnia się projekt planu, stosownie do jego zakresu.

Odnośnie zarzutu ósmego skargi braku wiedzy właściciela ,jak podała skarżąca o brzmieniu projektowanych rozwiązań planu, a w konsekwencji upływ krótkiego, bo 14-dniowego terminu na wniesienie uwag (protestów czy zarzutów) to Sąd nie uznał aby organ uchybił przepisom o doręczeniu w sposób dający podstawę do unieważnienia planu. Sąd ma tutaj na uwadze umowę z dnia [...] lutego 1999 r., zawartą pomiędzy Zarządem Gminy a S. W. i J. S., zwanymi w tej umowie Właścicielami, a przedłożoną do akt sprawy przez pełnomocnika Gminy. We wskazanej umowie Właściciele zobowiązali się solidarnie do sfinansowania należności z tytułu uczestnictwa w pełnym zakresie w kosztach opracowania pt. "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej we wsi [...]" – działki nr [...], oraz zobowiązali się przekazać nieodpłatnie Gminie drogi powstałe w wyniku projektu planu, mające charakter dróg publicznych. S. W. występował przy zawieraniu umowy jako właściciel działki [...]. Dalej sąd wskazuje na oświadczenie pełnomocnika Gminy, wygłoszone na rozprawie, że w rozmowach dotyczących planu zawsze pojawiał się S. W.; a więc podpisanie ww. umowy przez S. W. uprawdopodobnia oświadczenie pełnomocnika. Zaadresowanie zawiadomienia o wyłożeniu projektu miejscowego planu, wraz z prognozą skutków ustaleń planu na środowisko przyrodnicze do S. W., który zdawał się reprezentować Skarżącą przed Gminą, koresponduje z zawarciem ww. umowy właśnie przez S. W. Skarżąca argumentowała (k. 64), że nie była w związku małżeńskim ze S. W. w latach 1998-2007, a więc w dacie zawierania ww. umowy oraz prowadzenia procedury planistycznej. Sąd nie mógł ustalić ówczesnych relacji pomiędzy Skarżącą i S. W. , który jest również pełnomocnikiem Skarżącej w niniejszej sprawie, bowiem żadna z tych osób nie stawiła się na rozprawie.

Przy czym zauważyć należy, że skarżąca H. W. z pełnomocnikiem S. W. rozwodziła się i wstępowała w związek małżeński trzykrotnie. Reprezentują siebie wzajemnie w wielu toczących się w tutejszym wydziale sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] ( dane z systemu OSO na dzień 22 maja 2014 roku to 115). Nie można wykluczyć zatem tego, że S. W. , pomimo ustania związku małżeńskiego ze skarżącą, reprezentował skarżącą w kwestii projektu miejscowego planu. Tym bardziej ,że Sądowi wiadomo ze sprawy dotyczącej skargi na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne toczącej się przed Tutejszym Sądem (IV SA/Po 844/13 akta sądowe oraz uzasadnienie wyroku), którą to uchwałą przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w Sadach (po południowej stronie drogi krajowej nr 2) ,że zostało odnalezione pełnomocnictwo dla S. W. od H. W. sporządzone u notariusza, które pochodzi z 2001 r. a dotyczy reprezentowania jej przed organami gminy. Wnioskować więc należy ,że mimo tego ,że skarżąca nie była przez jakiś czas formalnie małżonką S. W. ( od 1998 roku do 2007 roku) udzielała jemu pełnomocnictw. Mając na względzie udokumentowane realia powstawania projektu miejscowego planu sąd ocenia zarzut braku zawiadomienia skarżącej i braku jej wiedzy za mało wiarygodny i nie mający wpływu na wynik sprawy.

Za bezzasadny sąd uznaje zarzut dziewiąty skargi dotyczący naruszenia terminu 21 dni (według skarżącej musi to być 21 dni "roboczych" urzędu), który to termin jest określony w art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. Zgodnie z przywołanym przepisem organ właściwy wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem. Z przytoczonych przepisów nie wynika jednoznacznie czy mają to być dni robocze czy kalendarzowe, w związku z tym zarzut skarżącej jest bezzasadny. Na marginesie sąd wskazuje, że orzeczenia wskazane w skardze stanowią pogląd odosobniony.

Odnośnie zarzutu dziesiątego skargi , to oczywistym jest ,że obszar wyznaczony w uchwale intencyjnej musi być tożsamy z obszarem objętym planem. Organy ten wymóg zachowały. Zgodnie z art. 18 u.z.p. r. w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały, organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójt, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinien kolejno dokonywać czynności wymienione w art. 18 ust. 2 przywołanej ustawy.

Oceniając tryb uchwalenia zaskarżonej uchwały przede wszystkim Sąd w pełni podziela argument organu, że uchwała Nr VI/50/99 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 19 stycznia 1999 r. zmieniała Uchwałę Nr XLIX/457/97 Rady Gminy z dnia 04 listopada 1997 r. w sprawie: przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej wsi Sady w ten sposób, że w §2 wskazanej wyżej uchwały wykreślono numery geodezyjne działek "27/1, 28/7, 29/1, 34 oraz zastąpiono nr geodezyjny 26 numerem geodezyjnym 26/3". W związku z powyższym §2 uchwały z dnia 19 stycznia 1999 r. przyjął nowe brzmienie i wszyscy zainteresowani posiadali wiedzę, że przedmiotowy plan obejmuje również przywołane przez Skarżącą działki nr 27/3, 29/4, 28/6, 29/2. wszystkie obwieszczenia dotyczące uchwalania planu wskazywały jednoznacznie na wszystkie oznaczone geodezyjnie a objęte w całości tym planem działki. Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 203/07 (Lex nr 424633), zgodnie z którym rada gminy mogła, w ramach przyznanej jej swobody planistycznej, dokonywać w toku prac planistycznych zmian co do obszaru objętego planem, jednakże zmian takich można dokonać jedynie na podstawie uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Z takiej możliwości rada gminy w niniejszej procedurze skorzystała. Obszar objęty planem wskazany na 11,45 ha a różniący się od faktycznej powierzchni jak podają skarżący w tym wypadku (12,0657 ha) może świadczyć jedynie o pomyłce w obmiarach. Treść planu wskazuje jednoznacznie numerycznie wszystkie działki oznaczone geodezyjnie co pokrywa się z uchwałami intencyjnymi. A więc nie można mieć w tej sytuacji wątpliwości co do tożsamości obszarów.

Analizując kolejny zarzut dotyczący trybu uchwalania zaskarżonej Uchwały (brak przedłożenia radzie gminy, przez wójta, oceny spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium)(pismo S. W. K.50 akt sądowych) podnieść należy, że zadaniem Sądu przy rozpoznawaniu skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego jest kontrola legalności przedmiotowego planu, a więc jego zgodności z prawem oraz aktami planistycznymi wiążącymi gminę sporządzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności w zakresie spójności planu z polityką przestrzenną określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że co prawda badanie tej spójności jest etapem procedury planistycznej, której gmina winna dotrzymać i należycie udokumentować, to nawet brak dokumentacji nie zwalnia Sądu od dokonania w tej mierze samodzielnych ustaleń, tak jak czyni to Sąd badając zgodność planu z prawem. Chodzi tu bowiem nie o określoną czynność planistyczną, której Sąd ze zrozumiałych względów nie mógłby podjąć, a o ocenę spójności jednego aktu z drugim aktem planistycznym do czego Sąd jest już uprawniony (zobacz Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r. II OSK 1359/06). W związku z tym sąd stwierdza, że zarzutowi nie towarzyszy uzasadnienie – skarżąca odstąpiła od wykazania braku spójności rozwiązań projektu planu ze studium. Sąd takiego braku spójności również nie dostrzega. Sąd po przeanalizowaniu uchwały z dnia 7 grudnia 1999 roku w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne stwierdza ,że z całą pewnością skarżony plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów działalności gospodarczej dla Sadów w gminie Tarnowo Podgórne ( po północnej stronie drogi krajowej nr 2) oznaczony został kolorem fioletowym i symbolem P jako tereny strategiczne ,dużego biznesu,§ 73 studium stanowi, że działalność gospodarcza będzie rozwijać się intensywnie w Tarnowie Podgórnym, Rumianku, Jankowicach i Sadach, na terenach oznaczonych symbolem P.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę