I OSK 2730/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. (znak [...]) w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2005 r. Gmina L. zwróciła się do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji stwierdzających nabycie przez Gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonych w L., zajętych pod wymienione we wniosku drogi publiczne, a będących własnością osób fizycznych. W wyniku tego wniosku Wojewoda Śląski wydał m.in. decyzję z [...] lipca 2007 r., którą stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę L. nieruchomości zajętej pod ulicę K., oznaczonej w ewidencji jako działka [...] o pow. 178 m2, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność E. K.. W podstawie prawnej decyzji wskazano przepis art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) [dalej: ustawa – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną].

Jak dalej wskazał sąd meriti, z treści pisma Burmistrza L. z 12 stycznia 2009 r. wynikało, że E. K. pismem z 30 grudnia 2008 r., którego brak jest w aktach niniejszej sprawy, zwrócił się o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę. Kolejnym pismem z 12 lutego 2009 r., określonym jako wniosek i skierowanym do Starosty B., wniósł o wydanie decyzji o wysokości odszkodowania za działkę nr [...]. Wobec informacji organu, że jego roszczenie o odszkodowanie wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r., kolejnym pismem z 3 lutego 2011 r. zawnioskował o ustalenie dla Gminy L. odszkodowania za przedmiotową działkę. Podał, że gmina wszczęła postępowanie dotyczące nabycia działki za odszkodowaniem przed 31 grudnia 2005 r., zanim roszczenie wygasło, wobec czego stał się stroną postępowania. W piśmie z 7 marca 2011 r. wskazał, że skoro gmina wystąpiła z wnioskiem w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, określając w nim wszystkie dane działki i poprzedniego właściciela, to zbędne było składanie ponownego wniosku o odszkodowanie, powielającego te same dane w już rozpoczętym postępowaniu administracyjnym, zainicjowanym przed wygaśnięciem roszczenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta B. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz E. K. za działkę nr [...], nabytą przez Gminę L. na podstawie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W uzasadnieniu podał, że strona zwróciła się o odszkodowanie wnioskiem z 12 lutego 2009 r., zatem po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 tej ustawy, jej roszczenie wobec tego wygasło.

W odwołaniu strona zarzuciła, że decyzja organu I instancji jest niezgodna ze stanem faktycznym i uzasadnieniem wyroku TK z 15 września 2009 r., sygn. P 33/07. Zwróciła uwagę, że na wniosek gminy Wojewoda wszczął postępowanie przed 31 grudnia 2005 r. i wydał decyzję, w której zobowiązał starostę do ustalenia odszkodowania, czego nie uczyniono. Do odwołania dołączono fragment uzasadnienia wyroku TK z 15 września 2009 r., w którym zaznaczono rozważania dotyczące trybu wszczęcia postępowania przed Wojewodą i kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a także terminu do wydania decyzji przez Wojewodę i uprawnień procesowych poprzednich właścicieli dotyczących zwalczania bezczynności organu przy wydaniu decyzji z art. 73 ust. 3 ustawy. W uzupełniającym odwołanie piśmie z 20 września 2011 r. skarżący podał, że na skutek wniosku właściciela działki, czyli Gminy L., z 8 grudnia 2005 r., skierowanego do Wojewody, a dotyczącego nabycia działki za odszkodowaniem, zgodnie z art. 73 ust. 4 powoływanej ustawy Wojewoda wszczął w tej sprawie postępowanie z urzędu.

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśnił, że odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego ustalane było i wypłacane na wniosek poprzednich właścicieli, który winien być złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., po upływie tego terminu roszczenia te wygasły. Skarżący złożył wniosek o odszkodowanie 12 lutego 2009 r., wobec czego jego roszczenie wygasło i odszkodowanie nie może zostać ustalone.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucił, że stanowisko Wojewody nie jest zasadne, a decyzja jest niezgodna z wyrokiem TK z dnia 19 maja 2011 r. sygn. K 20/09. Podtrzymał twierdzenie, że Gmina L. w ustawowym terminie złożyła wniosek o przejęcie działki za odszkodowaniem. Z tego powodu jest stroną postępowania, które ten wniosek wszczął i może domagać się realizacji obowiązku wypłaty odszkodowania. Mimo wydania decyzji przez Wojewodę o przejęciu działki, starosta nie wydał decyzji o odszkodowaniu, do czego zobowiązywał go pkt 2 decyzji. Na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. skarżący podtrzymał tezę, że wszczęcie postępowania w sprawie winno nastąpić z urzędu i w istocie tak nastąpiło. Starosta otrzymał decyzję Wojewody do wykonania i powinien orzec o odszkodowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 20 lipca 2012 r., oddalił skargę.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd meriti wskazał, że skarga bazuje na wadliwym przekonaniu dotyczącym rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę w art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten reguluje kilka odrębnych kwestii. W art. 73 ust. 1 ustawa przewiduje, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy samego prawa, doszło do wywłaszczenia dotychczasowych właścicieli takich nieruchomości i nabycia ich własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu. Skutek ten nastąpił z mocy samej ustawy, z upływem wskazanego w niej terminu. Decyzja wojewody, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, nie powodowała skutku wywłaszczenia, ale potwierdzała fakt przejścia prawa własności określonej nieruchomości na inny podmiot i była podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej faktu zmiany właściciela. Decyzja ta w żadnym wypadku nie orzekała natomiast o odszkodowaniu. Ustawa w art. 73 ust. 1 ustawy przewiduje, że skutek wywłaszczenia następuje za odszkodowaniem, ale jednocześnie przyjmuje w ust. 4, że odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane wedle zasad i trybu określonych w odrębnych przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. To odesłanie skutkuje stosowaniem w tym zakresie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz właściwością w I instancji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a zatem innego organu niż orzekający decyzją o przejściu prawa własności działki zajętej pod drogę. Oznacza też, że ustalenie odszkodowania następowało w odrębnym postępowaniu administracyjnym, niż wydanie decyzji stwierdzającej skutek wywłaszczenia.

Dalej WSA w Gliwicach wskazał, że przepis art. 73 ust. 4 analizowanej ustawy wprowadza zasadę, że odszkodowanie wypłacane będzie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasło. Ta regulacja wyklucza możliwość prowadzenia postępowania z urzędu lub na wniosek jakiegoś innego podmiotu niż właściciel. Nie mogło wobec tego być tak, jak sugeruje to skarżący, że decyzja Wojewody z [...] lipca 2007 r. orzekająca o nabyciu prawa własności przez gminę, stanowiła jednocześnie podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie odszkodowania przez starostę, lub też że takie postępowanie wprost wszczynała, albo że wręcz orzekała już o odszkodowaniu. Do wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odszkodowania konieczny był wniosek uprawnionego podmiotu.

Sąd meriti nie zgodził się też z twierdzeniami skarżącego, że wniosek o ustalenie odszkodowania winien zostać złożony przez Skarb Państwa lub gminę, albowiem tym podmiotom przysługuje prawo własności. Zdaniem WSA, wykładni takiej nie można zaaprobować. Przyjęcie, że wniosek taki może wyłącznie złożyć podmiot będący właścicielem w dniu 1 stycznia 2001 r., który jednocześnie jest zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, kreuje sytuację grożącą interesom osób, które utraciły własność. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy odnosi się do instytucji odszkodowania, której zadaniem jest rekompensata uszczerbku majątkowego. Jeżeli zatem uwzględnić cel instytucji odszkodowania, wówczas trzeba przyjąć, że "właściciel" w rozumieniu art. 73 ust. 4 to nie "aktualny dysponent prawa własności", lecz dysponent poprzedni, ten, który poniósł szkodę, doznał uszczerbku majątkowego, czyli właściciel poprzedni.

Przy wskazanym rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy skierowany do Wojewody i wszczynający postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności określonych działek zajętych pod drogi, nie mógł i nie zainicjował postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Postępowanie takie nie mogło być również podjęte z urzędu. Podmiotem wyłącznie uprawnionym do złożenia koniecznego wniosku do starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania był poprzedni właściciel działki, czyli skarżący. Wbrew jego przekonaniu, mimo przeprowadzenia postępowania przez Wojewodę, wniosek taki nie był zbędny.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że organy przyjęły, iż wniosek taki skarżący złożył 12 lutego 2009 r. Termin natomiast określony w art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter terminu prawa materialnego i jego upływ skutkuje wygaśnięciem roszczenia o odszkodowanie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu meriti, wobec złożenia wniosku po upływie terminu organy prawidłowo uznały jego bezzasadność i odmówiły ustalenia odszkodowania.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik E. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) Naruszenie art. 73 ust 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna, poprzez:

- przyjęcie, iż postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania nie mogło być wszczęte z urzędu, mimo że przepis ten taką możliwość przewiduje, a przepisy ustawy o trybie zapłaty z tytułu wywłaszczenia nie regulują tej kwestii;

- brak analizy skutków prawnych pisma Gminy L. z dnia 8 grudnia 2005 roku;

- brak analizy konsekwencji nie powiadomienia skarżącego o tym że Gmina L. w dniu 8 grudnia 2005 roku skierowała wniosek o wszczęcie postępowania o wywłaszczenie;

- brak potrzeby zawieszenia wszczętego postępowania w wyniku pisma Gminy L. z dnia 8 grudnia 2005 roku,

2) Naruszenie przepisów k.p.a., a w szczególności:

- art. 7 poprzez nie wszczęcie postępowania z urzędu w niniejszej sprawie oraz nie rozważenie czy to postępowanie będące wynikiem wniosku Gminy L. mogłoby naruszyć słuszny interes obywateli,

- art. 9 poprzez niepoinformowanie skarżącego o piśmie Gminy L. z dnia 8 grudnia 2005 r.;

- art. 61 § 1 i § 2 poprzez nierozważenie czy z uwagi na ważny interes strony winna być wszczęta sprawa z urzędu;

- art. 79 § 1 poprzez brak informacji w zakresie toczącego się postępowania na skutek pisma Gminy L.;

- art. 97 § 1 poprzez nierozważnie potrzeby zawieszenia postępowania w sprawie na wskutek wpłynięcia pisma Gminy L. z uwagi na brak decyzji w przedmiocie przejścia nieruchomości skarżącego na rzecz Skarbu Państwa.

3) Naruszenie przepisów art. 21, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez:

- brak powiadomienia skarżącego o piśmie Gminy L. a tym samym uniemożliwienie skarżącemu możliwości wstąpienia do toczącego się postępowania lub złożenie pisma o wszczęcie takiegoż postępowania;

- nierozważnie skutków prawnych braku synchronizacji pomiędzy przepisami art. 73 ust. 4 ustawy oraz wyżej cytowanymi przepisami k.p.a., a także wpływu terminu ustalonego przez ustawę o gospodarce nieruchomościami na dzień 31 grudnia 2005 r. Przepis art. 73 ustawy nie został zsynchronizowany z przepisami, do których odsyła art. 73 ust. 4 ustawy gdyż termin 31 grudnia 2005 r. nie mógł być zachowany wobec braku informacji o przejęciu z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości a tym samym zostały naruszone zapisy Konstytucji w zakresie ochrony praw majątkowych.

4) Naruszenie przepisów art 405 i art. 415 k.c. gdyż na ich podstawie wobec wątpliwości można by zasądzić odszkodowanie zgodnie z żądaniem skarżącego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik E. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Sąd kasacyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia norm proceduralnych zostały oparte wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów formalnych, których nie stosują sądy administracyjne. Nie zostały one powiązane z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, co więcej takiej operacji w zasadzie nie da się przeprowadzić nawet w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej. Są to istotne wady konstrukcyjne rozpoznawanego środka zaskarżenia. Mimo tego Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uchwałę NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. o sygn. I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010/1/15) nie odrzucił skargi kasacyjnej. Oceniając zatem zarzuty skargi kasacyjnej, jak to wyżej powiedziano, uznano je w całości za nietrafne.

Zarzuty bowiem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9, art. 61 § 1 i § 2, art. 79 § 1 oraz art. 97 § 1 niewątpliwie nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności odnosząc się do treści tych zarzutów wskazać należy, iż z powyższych przepisów nie można wyprowadzić powszechnego obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie, czy też o fakcie wpłynięcia pisma wszczynającego procedurę przejęcia nieruchomości w trybie art. 73 tej ustawy, co zdaje się sugerować autor skargi kasacyjnej. Nie mogą być także zasadne sygnalizowane w tym kontekście zarzuty nierozważenia i niewszczęcia w związku z tym postępowania z urzędu w sprawie o ustalenie odszkodowania. Zauważyć należy, iż powyższe uprawnienie uregulowane zostało w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i to od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależy, czy z tego prawa skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Również kwestia naruszenia przepisów proceduralnych w kontekście nierozważania zasadności zawieszenia postępowania nie może zostać uznana za trafną, o czym szerzej w aspekcie analizowania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc natomiast do omówienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest całkowicie nieuzasadniony. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 73 ust. 1 nie ma bowiem jakiegokolwiek zastosowania w postępowaniu o ustalenie odszkodowania.

Odnieść się należy natomiast szerzej do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 4 powoływanej ustawy. Odwołując się w tym względzie do ustaleń poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, wskazać należy, iż decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda Śląski stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod ulicę K., oznaczonej w ewidencji jako działka [...] o pow. 178 m2, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność E. K. Powyższa decyzja ostateczna uzyskała tytuł prawomocności, a więc będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Gminy L.

Istota sporu w sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia, czy dopuszczalne było wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania oraz czy złożenie przez skarżącego wniosku po upływie zakreślonego ustawowo terminu może być skuteczne.

W tej kwestii należy zauważyć na wstępie, że do ziszczenia się prawa podmiotowego do odszkodowania za odjęte prawo własności, możliwego do realizacji - nie na zasadach ogólnych prawa cywilnego - ale na drodze postępowania administracyjnego dochodzi tylko wtedy, kiedy istnieje materialna norma prawa administracyjnego stanowiąca podstawę żądania odszkodowania. Prawo do odszkodowania jako rekompensaty za odjęte prawo własności z woli ustawodawcy (art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną) mogło być realizowane w wyznaczonym w ustawie terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W dniu 12 lutego 2009 r., tj. w momencie złożenia przez skarżącego wniosku do organu administracji publicznej o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę, nie istniało już po jego stronie możliwe do zrealizowania na drodze postępowania administracyjnego podmiotowe prawo do odszkodowania. Oznacza to, że złożony do organu administracji po dniu 31 grudnia 2005 r. wniosek o takie odszkodowanie nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez organ, ponieważ zawarte w nim żądanie nie znajdowało oparcia w obowiązującej normie materialnego prawa administracyjnego.

Nie można przy tym przyjąć – jak zdaje się to czynić autor skargi kasacyjnej - że wniosek Gminy L. z dnia 8 grudnia 2005 r. (dotyczący wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę prawa własności spornej nieruchomości) mógłby być potraktowany jako element wszczynający procedurę administracyjną w zakresie dochodzenia prawa odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Zauważyć bowiem należy, co trafnie podkreślił Sąd I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy wprowadza zasadę, że odszkodowanie wypłacane będzie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasło. Ta regulacja zatem sama w sobie wyklucza możliwość prowadzenia postępowania z urzędu lub na wniosek jakiegoś innego podmiotu niż właściciel. Nie mogło wobec tego być tak, jak sugeruje to skarżący, że decyzja Wojewody z [...] lipca 2007 r. orzekająca o nabyciu prawa własności przez Gminę, stanowiła jednocześnie podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie odszkodowania przez starostę, lub też że takie postępowanie wprost wszczynała, albo że wręcz orzekała już o odszkodowaniu. Jednoznacznie podkreślić należy, iż do wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odszkodowania konieczny był wniosek uprawnionego podmiotu i tylko on mógł wszcząć całą procedurę.

Dalej wskazać należy, ponownie odwołując się do w pełni trafnych spostrzeżeń WSA w Gliwicach, że z treści art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż wniosek składa właściciel nieruchomości. Fakt, iż mowa jest o okresie składania od 1 stycznia 2001 r. można byłoby powziąć wątpliwość, kto taki wniosek winien złożyć. Od dnia 1 stycznia 2001 r., który otwiera okres do składania wniosków przez właścicieli, z mocy prawa właścicielem działek zajętych pod drogi jest już Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność ta, przy językowym podejściu, sugeruje, że wniosek o ustalenie odszkodowania winien zostać złożony przez Skarb Państwa lub gminę, albowiem tym podmiotom przysługuje prawo własności. Takie też rozumienie przepisu wydaje się przyjmować skarżący kasacyjnie, który domagał się uznania, że de facto wniosek taki złożyła Gmina 8 grudnia 2005 r. Wykładni takiej nie można jednak zaaprobować, prowadzi ona bowiem do systemowo i konstytucyjnie nieakceptowanych konsekwencji. Jak celnie podniósł Sąd I instancji, przyjęcie, że wniosek taki może wyłącznie złożyć podmiot będący właścicielem w dniu 1 stycznia 2001 r., który jednocześnie jest zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, kreuje sytuację grożącą interesom osób, które utraciły własność. Przepis art. 73 ust. 4 analizowanej ustawy odnosi się do instytucji odszkodowania, której zadaniem jest rekompensata uszczerbku majątkowego. Jeżeli zatem uwzględnić cel instytucji odszkodowania, wówczas trzeba przyjąć, że "właściciel" w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy to nie "aktualny dysponent prawa własności", lecz dysponent poprzedni, ten, który poniósł szkodę, doznał uszczerbku majątkowego, czyli właściciel poprzedni. Taka też jest zgodnie w judykaturze przyjęta interpretacja tego przepisu, kontrowersje dotyczą, kogo należy zaliczać do kategorii poprzedniego właściciela, to nie ma jednak znaczenia w niniejszej sprawie.

Przy wskazanym zatem rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje, wniosek Gminy L. z dnia 8 grudnia 2005 r., skierowany do Wojewody i wszczynający postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności określonych działek zajętych pod drogi, nie mógł i nie zainicjował postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Postępowanie takie nie mogło być zatem podjęte z urzędu. Podmiotem wyłącznie uprawnionym do złożenia koniecznego wniosku do starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania był poprzedni właściciel działki, czyli E. K.

Zgodzić należy się w związku z tym również ze stanowiskiem organów administracji i Sądu meriti, że wniosek skarżącego nie został złożony w ustawowym terminie, a zatem nie mógł zostać rozpatrzony w oparciu o przepis art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ustanowiony w tym przepisie termin na złożenie wniosku o odszkodowanie jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że przed rozpoczęciem biegu tego terminu roszczenie nie istnieje, natomiast po jego upływie wygasa. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 394/06, stwierdzając, że "wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło.".

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej powiązanych z naruszeniem norm Konstytucji RP wskazać należy, że ocena prawna analizowanego przepisu była już przedmiotem dwukrotnego zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego. I tak w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 Trybunał uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Każdy bowiem właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powinien we własnym zakresie zadbać o swoje interesy. Trybunał podkreślił, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnych minimalnych wymogach proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Kształtując taki a nie inny sposób dochodzenia roszczenia odszkodowawczego ustawodawca po pierwsze - odsunął w czasie możliwość jego zgłoszenia dając uprawnionym podmiotom dwa lata na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym i przygotowanie niezbędnych dokumentów, a po drugie - wyznaczył stosunkowo długi - bo 5-letni termin na wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie. Konkludując Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność natomiast, że stan prawny zajętej pod drogę nieruchomości nie został jeszcze (w dacie zakończenia biegu terminu do ewentualnego wniesienia wniosku o przyznanie odszkodowania) uregulowany, tj. wojewoda nie wydał decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody, nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Wskazać w tym miejscu należy na uzasadnienie drugiego z zapadłych przed Trybunałem Konstytucyjnym wyroków dotyczących art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Mianowice w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał orzekł, że art. 73 ust. 4 powoływanej wyżej ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

Wobec tego, w ocenie NSA, mając na uwadze takie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że okoliczność, iż w sprawie nie została jeszcze wydana decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 omawianej ustawy nie ma wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. W tym miejscu należy odnotować, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku zauważył, że "Art. 73 przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę. Nie wprowadza też obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających przesądza bowiem, że odszkodowanie przysługuje tylko na żądanie uprawnionej osoby. Po drugie wniosek stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne uprzednie uzyskanie decyzji wojewody." Dalej zaś Trybunał wywiódł, że "decyzja wojewody konkretyzuje przedmiot wywłaszczenia dokonanego na mocy art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających - tj. obszar nieruchomości przejętej na własność podmiotu publicznego, która może stanowić ewidencyjną działkę gruntu lub jej część. Bez uzyskania ostatecznej decyzji wojewody nie będzie więc możliwe ustalenie wysokości odszkodowania. To znaczy, że decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających, stanowi dla sprawy odszkodowawczej zagadnienie wstępne wymagające rozpatrzenia przez inny organ administracji publicznej - wojewodę. Jeżeli w konkretnej sprawie przed złożeniem wniosku odszkodowawczego nie została wydana decyzja wojewody, to postępowanie administracyjne w sprawie określenia i wypłaty odszkodowania powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.".

Jak widać z powyższego Trybunał wprost skonstatował, że zawieszenie postepowania jest możliwe jednakże odnosi się ono do sytuacji, gdy zostało wszczęte postępowanie o odszkodowanie za przejęcie nieruchomości pod drogę, a jeszcze nie zapadła decyzja Wojewody o przejęciu drogi na rzecz Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego. W analizowanej sytuacji mamy natomiast do czynienia z sytuacją odwrotną, albowiem "postępowanie odszkodowawcze" zainicjowano już po decyzji Wojewody. Przede wszystkim jednak, na co wskazywano już uprzednio, wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej został złożony po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, co automatycznie dyskwalifikowało go.

Końcowo należy, jeszcze zauważyć, że w dalszych rozważaniach Trybunał uznał, że "Wywłaszczenie na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających obejmuje jedynie te sytuacje, gdy droga została wybudowana do końca 1998 r. na przejętej wcześniej nieruchomości. Dlatego trudno zakładać, że właściciele nie mieli świadomości utraty swoich nieruchomości przed wydaniem decyzji wojewody, która tylko potwierdza wywłaszczenie. Każdy z byłych właścicieli znajdował się w porównywalnej sytuacji prawnej, ponieważ był uprawniony w ustawowo określonym okresie do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W zależności od okoliczności indywidualnej sprawy różny może być czas rozstrzygnięcia wniosku i wypłaty odszkodowania, co jest między innymi uzależnione od tego, w jakim czasie wywłaszczenie zostało potwierdzone ostateczną decyzją wojewody. (...) Złożenie w określonym przez art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających okresie wniosku było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. W konsekwencji to, kiedy wojewoda wydał decyzję, nie stanowiło przeszkody do skorzystania przez każdego z byłych właścicieli z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego.

Także jako całkowicie chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 405 i art. 415 kodeksu cywilnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nieporozumienie znać należy eksponowanie jako naruszony przepis art. 405 k.c. Reguluje on zagadnienie odpowiedzialności z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, a więc instytucję prawa cywilnego. Nawet gdyby przenieść ją na grunt administracyjnoprawny, co jest zabiegiem co najmniej ryzykownym, to niepodobna zarzucić Sądowi meriti jego naruszenia, gdyż go nie stosował. Podstawy prawnej interesu prawnego w sprawie nie może stanowić także wskazany przez skarżącego kasacyjnie art. 415 k.c. Przepis ten określa ogólną regułę dla odpowiedzialności za szkodę, do której doszło wskutek zdarzeń nazywanych czynami niedozwolonymi (odpowiedzialność deliktowa). Jest to przepis prawa prywatnego dotyczący odpowiedzialności odszkodowawczej opartej na zasadzie winy. Nie ma on zastosowania do czynności i działań podejmowanych przez organy administracji publicznej wywołujących szkodę, które zostały uregulowane w art. 417 k.c., lecz do stosunków między podmiotami prywatnymi. Także i w tym przypadku przepis ten nie był podstawą prawnomaterialną zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji organu odwoławczego.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko WSA w Gliwicach, że przesłanką konieczną do orzeczenia odszkodowania, którego obowiązek ustalenia musi wynikać z przepisów prawa materialnego, jest konieczność przedłożenia wniosku w ustawowo zakreślonym terminie, a jego przekroczenie wyklucza ustalenie odszkodowania. Zgodzić się także należy, iż postępowanie w tym przedmiocie mogło być wszczęte jedynie przez E. K., nie było natomiast prawnych podstaw do przyjęcia, że może to nastąpić z urzędu. Nie ma także znaczenia fakt, że w dacie 31 grudnia 2005 r. (okres końcowy składania wniosków o odszkodowanie) nie zapadła jeszcze decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie z mocy prawa spornej nieruchomości przez Gminę L. Jedynie na marginesie podkreślić należy, że ewentualne roszczenia odszkodowawcze skarżący kasacyjnie może dochodzić na drodze postępowania cywilnego.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.