II SA/Kr 66/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 10 sierpnia 1989r. nr [...] Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. obj. Lwh 190 KW 259, l. kat [...] o pow. 412 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. F., stanowiącej własność P. ze S., córki S. i A. R. z G. w 1/2 części, nieznanej z miejsca pobytu oraz E. O. w 1/2 części, nieznanego z miejsca pobytu.

Wnioskiem z dnia 24 maja 2012r. A. G., J. F. i H. F., zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a to art. 10 § 1 k.p.a., gdyż właścicielem nieruchomości była w 1/4 P., poprzedniczka prawna wnioskodawców i nie zostało jej zapewnione podstawowe prawo do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. P. nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu mającym na celu przekazanie należącej do niej części nieruchomości na rzecz skarbu Państwa. Nie doręczono jej też decyzji administracyjnej i pozbawiono możliwości jej zaskarżenia. Organ wydający zaskarżoną decyzję nie podjął jakichkolwiek kroków mających na celu ustalenie jej miejsca pobytu, nie zostało również wszczęte postępowanie przed sądem opiekuńczym w celu wyznaczenia reprezentującego ją kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Zdaniem wnioskodawców, okoliczności te wskazują, iż przejęcie należącej do P. części nieruchomości dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa, gdyż strona nie była w nim reprezentowana osobiście, przez pełnomocnika lub kuratora bez swojej winy. Niezależnie od tego podniesiono, iż decyzja dotknięta jest istotną wadą materialno prawną skutkującą jej nieważnością. Podstawą wydania decyzji jest art. 16 ust. 1-4 ustawy o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków z dnia 22 kwietnia 1959 r. Zastosowanie przedmiotowej podstawy prawnej było jedynie pozorne, a sposób ustalenia, iż remont wykonany w budynku przy ul. F. przekraczał 50% wartości technicznej budynku niewiarygodny i nie uwzględniał rynkowej wartości nieruchomości w chwili wydawania decyzji a także zamortyzowania przeprowadzonych remontów oraz pożytków odnoszonych przez zarządcę nieruchomości z których to remont był przeprowadzany. Przyznane właścicielce nieruchomości P. odszkodowanie nigdy nie zostało jej wypłacone, sposób ustalenia jego wysokości budzi wątpliwości natury prawnej a jej ustalona wysokość sprzeczna jest z zasadami współżycia społecznego i względami słuszności.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r. [...], działając na podstawie art. 61 a w zw. z art. 28 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powodem negatywnego rozpatrzenia wniosku było stwierdzenie przez Kolegium, że wniosek nie pochodził od strony postępowania. Kolegium wyjaśniło, iż stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nieobowiązującej już ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków a dotyczącego przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa są: właściciel nieruchomości i jednostka organizacyjna Skarbu Państwa przejmująca nieruchomość. Interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa mają następcy prawni właściciela nieruchomości, których następstwo jest wynikiem sukcesji generalnej. Interes prawny a tym samym status strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będą mieli zatem spadkobiercy zmarłego właściciela. Kolegium zwróciło uwagę, że interes ten powinien być obiektywnie sprawdzalny, a jedynymi dokumentami potwierdzającymi nabycie spadku jest postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony notarialnie akt poświadczenia dziedziczenia, co wynika z art. 1025 §1 i § 2 Kodeksu cywilnego. Osoba żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa, aby wykazać swoją legitymację do wystąpienia z takim żądaniem, powinna zatem przedłożyć jeden z takich dokumentów. Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, iż osoby żądające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 10 sierpnia 1989 r. są spadkobiercami wskazanych w tej decyzji właścicieli nieruchomości, a to: P. ze S., córki S. i A. R. z G. i E. O. P.. Pełnomocnik wnioskodawców nie przedłożył żadnego dokumentu, który pozwoliłby zweryfikować jego twierdzenia o interesie prawnym jego mocodawców w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji a więc o tym, że mogą być oni uznani za strony tegoż postępowania administracyjnego.

Wnioskujący o stwierdzenie nieważności w/w decyzji złożyli do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając wydanemu postanowieniu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 61 a w zw. z art. 28 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy podanie - wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji - zostało wniesione przez osoby będące stronami postępowania. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że interes prawny wnoszących wynika z faktu, iż przed Sądem Rejonowym dla [...] toczy się postępowanie spadkowe w sprawie [...] po P. (P.) ze S., córki S. Wnoszący uprawdopodobnili swój interes prawny poprzez wskazanie w/w sygnatury toczącej się sprawy spadkowej. W ocenie wnioskodawców interes prawny spadkobierców P. ze S. córki S. nie może być kwestionowany, albowiem mieli oni prawo udziału w postępowaniu będącym przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego a nie uczestniczyli w nim. Tym samym maja oni interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej, wydanej bez ich udziału. Niniejsze postępowanie administracyjne ma charakter prejudycjalny w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku, albowiem ze względu na jurysdykcję krajową dla postępowania o stwierdzenie nabycia spadku wnioskodawcy musza wykazać w tym postępowaniu tytuł do nieruchomości położonej w Polsce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 30 września 2013r. znak: [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 a §1 k.p.a. i 157 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że krąg stron postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją determinuje brzmienie przepisów nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. 1968.36.249 j.t).Bezspornie, należy do niego właściciel nieruchomości przejmowanej na własność Skarbu Państwa. Jak wynika wprost z decyzji z dnia 10 sierpnia 1989 r., ostatnimi potwierdzonymi urzędowo właścicielami nieruchomości położonej w K. obj. Lwh 190 KW 259, l.kat [...] o pow. 412 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. F., była P. ze S., córka S. i A. R. z G. w 1/2 części, oraz E. O. P. w 1/2 części. Następstwo prawne A. G., J. F. i H. F. po w/w osobach nie zostało natomiast dotychczas potwierdzone. Wiadomo jedynie, że na dzień orzekania przez Kolegium trwa postępowanie cywilne w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po P. ze S. oraz E. O. P., przed Sądem Rejonowym dla [...] (sygn. [...]). Tym samym, brak na razie jakiegokolwiek dowodu na pozostawanie przez w/w osoby następcami prawnymi P. ze S. oraz E. O. P., a co za tym idzie, że osobom tym przysługiwałby tytuł prawny do opisanej nieruchomości w razie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 sierpnia 1989 r. Twierdzenia pełnomocnika skarżących są w tym zakresie całkowicie gołosłowne. Oczywistym jest, że ustalenie kręgu spadkobierców wymyka się spod kompetencji organów administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1025 § 1 k.c. nabycie spadku stwierdza sąd powszechny, a akt poświadczenia dziedziczenia sporządza notariusz. Stąd, nie może tego dokonać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach prowadzonego przez siebie postępowania. Wobec powyższego, dopóki postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku nie zostanie prawomocnie zakończone, interes prawny wnioskodawców do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest czysto hipotetyczny. Na dzień dzisiejszy może być tu mowa jedynie o interesie faktycznym, co nie czyni wniosku w/w osób w omawianym przedmiocie uprawnionym na gruncie procedury administracyjnej. Nadto jako podstawę żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazano na rażące naruszenie art. 10 §1 k.p.a., co spełnia ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego opisaną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Okoliczności wyczerpujące przesłanki zastosowania trybu nadzwyczajnego zakwestionowania decyzji ostatecznej jakim jest wznowienie postępowania, nie mogą być podnoszone ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nawet powołując się na tak pojemną przesłankę, jaką jest "wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa".

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. G., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 9, 77, 61 a § 1 i 107 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu, że toczy się przed Sądem Rejonowym dla [...] postępowanie spadkowe w przedmiocie spadkobrania po P. ze S. sygn. akt [...] w zakresie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a postanowienie spadkowe, które zostanie wydane w sprawie będzie miało charakter deklaratywny, co skutkowało przedwczesnym i błędnym uznaniem, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania;

Uzasadniając zarzut wskazano dodatkowo, iż wydane w przyszłości postanowienie spadkowe będzie miało charakter deklaratywny skoro nabycie praw do spadku następuje ex legę z chwilą śmierci spadkodawcy tj. z chwilą otwarcia spadku. W toku postępowania zostało wykazane, że spadkobiercy ujawnionej w księdze wieczystej spadkodawczyni P. ze S., nie uczestniczyli w postępowaniu będącym przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, a zatem dochodzi domniemanie, że wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w warunkach nieważności

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" oraz kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ art. 61a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z powyższym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w przedmiotowym wypadku organ uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 sierpnia 1989r. nr [...] Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...], nie zostało wniesione przez strony, tj następców prawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Takie stanowisko organu, związane było z tym, iż osoby które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności, nie wykazały, że są następcami prawnymi, któregoś z byłych właścicieli nieruchomości. Rozstrzygnięcie organu należy uznać za błędne.

Jak wynika z treści zacytowanego powyżej przepisu, organ może odmówić wszczęcia postępowania, jeśli żądanie jego wszczęcia, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. W orzecznictwie wyrażany jest jednoznaczny pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (tak m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1587/12, LEX nr 1326833). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Ponadto należy odróżnić sytuację, w której wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony przez stronę, od sytuacji kiedy wniosek taki składa podmiot powołujący się na okoliczności wskazujące na to, iż przysługuje mu przymiot strony postępowania, a jedynie ma pewne trudności z wykazaniem tych okoliczności. W przedmiotowej sprawie skarżąca przytoczyła okoliczności, z których wynika, że posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10 sierpnia 1989r. nr [...] Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...], gdyż jest następcą prawnym byłej współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości P. ze S.. Wskazała również, że po w/w toczy się przed Sądem Rejonowym dla [...] postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, prowadzone do sygn. akt [...]. W takiej sytuacji brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż przepis ten, nie obejmuje swoją dyspozycją, stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a.