II OSK 3104/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 93/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. i W. M. na bezczynność Wójta Gminy Łęczyca w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego rowu odwadniającego, w pkt 1. zobowiązał Wójta Gminy Łęczyca do zakończenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego decyzji z dnia 4 lutego 2003 r. wydanej przez Wójta Gminy Łęczyca znak: OS.6215/5/03 w terminie 60 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt 2 stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy Łęczyca miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 wymierzył Wójtowi Gminy Łęczyca grzywnę w wysokości 1000 złotych; a w pkt 4 zasądził od Wójta Gminy Łęczyca solidarnie na rzecz skarżących J. M. i W. M. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W motywach wyroku Sąd powołała się na następujący stan sprawy:

W dniu 11 czerwca 2013 r. J. i W. małżonkowie M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy Łęczyca w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego rowu odwadniającego.

W motywach skargi wskazali, że w 1999 r. doszło do likwidacji rowu na działkach nr ... i ... we wsi Ch., gmina Ł., województwo łódzkie, będącego końcowym odcinkiem rowu odprowadzającego wody opadowe z działek, dużej części wsi oraz przydrożnych domostw. Dokonali tego właściciele działek: S. E. (działka nr ...0) oraz jego wuj J. E. (działka ...), bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego. Na terenie działki nr ..., należącej do skarżących, znajduje się poprzedzający odcinek wyżej wymienionego urządzenia wodnego.

W wyniku działań sąsiadów część rowu skarżących pełni, z konieczności, funkcję zbieracza wód opadowych dla sąsiednich działek oraz wód odprowadzanych z odcinka drogi gminnej.

Skarżący podnieśli, że zwracali się bezskutecznie z prośbą o rozwiązanie problemu do Urzędu Gminy, a także do Ministerstwa Rolnictwa. W wyniku interwencji zorganizowano wizję lokalną, w której uczestniczyli przedstawiciele Urzędu Gminy, Wojewódzkiego Zarządu Melioracji oraz mieszkańcy wsi.

W rezultacie Wójt Gminy Łęczyca decyzją z dnia 4 lutego 2003 r. nr OS. 6215/5/03 nakazał S. E. przywrócenie stanu poprzedniego rowu odwadniającego na działce nr ... i ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy tę decyzję. Do chwili obecnej nakaz nie został jednak wykonany ani wyegzekwowany.

Następnie skarżący wspomnieli, że w 2009 r. na drodze gminnej został położony asfalt, pogłębiono rowy przydrożne oraz odnowiono przepust, znajdujący się przy ich posesji i działce, który łączy przedmiotowy rów z systemem odwadniającym drogę. Pomimo braku rozwiązania tej sprawy (brak ciągłości rowu na działkach nr ... i ...) Urząd Gminy, poprzez wykonawcę nawierzchni asfaltowej, odprowadził wody opadowe i odwodnienia drogi wprost na działkę skarżących poprzez ten rów bez dalszego odpływu, naruszając przepisy Prawa Wodnego. W związku z tym regularnie zalewane są uprawy, a także podtapiane budynki skarżących. Brak działań ze strony Urzędu Gminy oraz właścicieli powyższych działek było powodem wystosowania prośby o interwencję do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Inspekcja dotycząca przedmiotowego rowu odwadniającego wykazała liczne uchybienia i nieścisłości. Protokół z interwencji na podstawie art. 192 ust. 1 ustawy - Prawo wodne stwierdza, że właściciele działek S. E. i J. E. bezprawnie zmienili stan wody na gruncie i kierunek wód opadowych. Konsekwencją powyższego raportu było skierowanie przez RZGW pisma do Komendy Powiatowej Policji w Łęczycy, w celu ukarania właścicieli tych działek. Sprawa nie została jednak nadal rozstrzygnięta.

Po kolejnych dwóch latach, konsultacjach w Biurze Poselskim europosła J. W. i jego mediacjach, zorganizowano spotkanie przedstawicieli Urzędu Gminy, Państwa E., Prezesa Spółki Wodnej, Sołtysa oraz skarżących. Zastępca Wójta Gminy Łęczyca, ciągle nie egzekwując poprzedniej decyzji nakazującej S. E. przywrócenie istniejącego rowu, zaproponował skarżącym rozwiązanie kompromisowe własnego pomysłu, sprzeczne z zasadami melioracji oraz niszczące istniejący układ drenażu pól. Sprawcom likwidacji nie narzuca się żadnych form nakazu, tłumacząc, że Gmina nie ma prawa do dysponowania gruntem, przez co przeczy swoim wcześniejszym decyzjom. Małżonkowie M. zauważyli, że sprawa nieprawidłowego funkcjonowania tego rowu toczy się już od 14 lat, co wiąże się z ponoszonymi dużymi stratami w uprawach rolnych. Pomimo interwencji w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi nadal nie ma żadnej reakcji i pomocy ze strony tutejszego Urzędu Gminy.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Łęczyca wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że bezspornym jest, iż w miejscowości C., gmina Ł. na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi ... i ..., będących własnością S. E., zlikwidowany został rów melioracyjny, co zmieniło stan wody na gruncie działek przyległych.

Wójt Gminy Łęczyca wydał w dniu 4 lutego 2003 r. decyzję administracyjną znak OS.6215/5/03 nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego, tj. odtworzenie rowu melioracyjnego na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi ... i ... Po rozpatrzeniu odwołania S. E. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 24 marca 2003 r. znak K.O.688/03 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Ostateczna decyzja administracyjna nie została wykonana do dnia dzisiejszego. Z tego względu Wójt Gminy Łęczyca wszczął w 2003 r. postępowanie egzekucyjne skutkujące trzykrotnym nałożeniem kary grzywny po 200 zł każda, czego dowodem są upomnienie nr 1/2003 z dnia 10 grudnia 2003 r., postanowienie nr 1/2004 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 10 lutego 2004 r., tytuł wykonawczy z dnia 10 lutego 2004 r., postanowienie nr 1/2004 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 24 marca 2004 r., tytuł wykonawczy z dnia 24 marca 2004 r., postanowienie nr 3/2004 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., tytuł wykonawczy z dnia 14 kwietnia 2004 r., upomnienie nr 1/04 z dnia 10 maja 2004 r.

W dniu 14 maja 2010 r. przeprowadzona została interwencyjna kontrola przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie gospodarowania wodami na działkach nr ... i ... w miejscowości C.. W sporządzonym protokole kontroli gospodarowania wodami z dnia 14 maja 2010 r. kontrolujący stwierdzili, że nieprawidłowości należy usunąć w najbliższym możliwym terminie, który nie powinien być dłuższy niż do 30 kwietnia 2011 r. (dowód - protokół z dnia 14 maja 2010 r.). Do treści protokołu wniesione zostały przez Wójta Gminy Łęczyca zastrzeżenia określone w piśmie z dnia 26 maja 2010 r. Ponadto Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie pismem z dnia 20 maja 2010 r. powiadomił Wójta Gminy Łęczyca o złożeniu wniosku o ukaranie.

Również Poseł do Parlamentu Europejskiego J. W. interweniował

w sprawie, sugerując nałożenie odpowiednio wysokiej grzywny, która mogłaby przyczynić się do ostatecznego rozwiązania sprawy. Odpowiedź na jego wystąpienie została zawarta w piśmie z dnia 29 listopada 2011 r. Kolejne pismo Posła do Parlamentu Europejskiego z dnia 24 września 2012 r. skutkowało zorganizowaniem przez Wójta Gminy Łęczyca w dniu 19 października 2012 r. spotkania Państwa M. i Państwa E., które nie doprowadziło do załatwienia konfliktu pomiędzy stronami (dowód - pisma z dnia 24 września 2012 r. i 1 października 2012 r., notatka służbowa z dnia 19 października 2012 r.). Kolejne spotkanie w dniu 26 października 2012r. z udziałem stron oraz sołtysa sołectwa C.i Prezesa Spółki Wodnej "..." również nie doprowadziło do pozytywnego załatwienia sprawy (dowód - notatka służbowa z dnia 26 października 2012 r.).

W dniu 11 stycznia 2013 r. J. i W. M. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy Łęczyca.

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2013 r. nr SKO.4100.13.2013 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uwzględniło skargę, wskazując w treści uzasadnienia, że wierzyciel Wójt Gminy Łęczyca powinien przesłać zobowiązanemu pisemne upomnienie, skoro zobowiązany w oznaczonym terminie nie wykonał obowiązku. Wbrew temu, co stwierdziło SKO w uzasadnieniu postanowienia o nieprzesłaniu zobowiązanemu upomnienia, czynności te były podjęte przez wierzyciela. Uwzględniając zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku podjęcia czynności egzekucyjnych, wierzyciel wystawił w dniu 29 maja 2013 r. upomnienie nr 1/2013 wskazując termin wykonania nałożonego obowiązku.

Na marginesie Wójt Gminy Łęczyca wskazał na dodatkowy problem natury wyznaniowej wobec twierdzenia, że na działce nr ... podczas mszy świętej zakopane zostały święte ewangelie, chroniące od gradobicia, powodzi i innych nieszczęść, których nie można naruszać.

Na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. skarżąca J.. M. poparła skargę i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczyła, że nic jej nie wiadomo na temat tego, by po przesłaniu upomnienia do S. E., organ podejmował jakiekolwiek dalsze czynności egzekucyjne w celu wykonania decyzji z lutego 2003 r.

Sąd Wojewódzki skargę J. M. i W. M. uwzględnił, której przedmiotem jest bezczynność Wójta Gminy Łęczyca, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym i wierzycielem w przedmiocie wykonania w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego - nakazu przywrócenia stanu poprzedniego rowu odwadniającego, orzeczonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 4 lutego 2003 r.

Sąd Wojewódzki wskazał, ze warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. W przypadku zaś skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w myśl art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), zw. dalej u.p.e.a., podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku służy skarga. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.

W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego art. 6 § 1a u.p.e.a. jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do art. 37 § 2 k.p.a., zatem wyczerpanie trybu przewidzianego w tym przepisie warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania obowiązku.

Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o wyczerpaniu przez skarżących J. i W. małżonków M. trybu przewidzianego w art. 6 § 1a u.p.e.a., a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność Wójta Gminy Łęczyca w sprawie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego rowu odwadniającego.

Niewątpliwie skarżący pismem z dnia 11 stycznia 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 15 stycznia 2013 r. wnieśli skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na bezczynność Wójta Gminy Łęczyca w sprawie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego rowu odwadniającego, który postanowieniem z dnia 27 lutego 2013 r. uwzględnił skargę J. i W. M., argumentując, że zasadny jest zarzut bezczynności wierzyciela Wójta Gminy Łęczyca w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, wskazując na konieczność skierowania do zobowiązanego pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 11 czerwca 2013 r. J. i W. M. wnieśli do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu I instancji.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd `wyjaśnił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

W rozumieniu art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd odnosząc się do zarzutu bezczynności Wójta Gminy Łęczyca, będącego wierzycielem w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego w przedmiocie wykonania ostatecznej decyzji Wójta Gminy Łęczyca z dnia 4 lutego 2003 r. nr OS.6215/5/03, mocą której nałożono na S. E. obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego rowu odwadniającego na działce nr ...i ... w terminie do dnia 15 kwietnia 2003 r. stwierdził, że zarówno w dacie złożenia skargi, jak i w dniu rozprawy – 26 września 2013 r., Wójt Gminy Łęczyca bezspornie pozostawał w bezczynności w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, zmierzających do realizacji obowiązku określonego wspomnianą wyżej ostateczną decyzją z dnia 4 lutego 2003 r.

Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że licząc od momentu bezskutecznego upływu terminu do wykonania przez zobowiązanego nałożonego powyższą decyzją nakazu przywrócenia stanu poprzedniego rowu odwadniającego, do dnia rozprawy, czyli przez okres ponad 10 lat, wierzyciel zaledwie trzykrotnie skierował do zobowiązanego upomnienie (10 grudnia 2003 r., 10 maja 2004 r. i 29 maja 2013 r.) oraz trzykrotnie nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 200 zł (10 lutego 2004 r., 24 marca 2004 r., 14 kwietnia 2004 r.), doręczając jednocześnie tytuły wykonawcze z dnia 10 lutego 2004 r., 24 marca 2004 r. i 14 kwietnia 2004 r. Zastosowane przez Wójta Gminy Łęczyca środki egzekucyjne nie przyniosły oczekiwanego rezultatu w postaci wykonania przez zobowiązanego nałożonego decyzją obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego rowu odwadniającego.

W myśl art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego.

Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.).

Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.).

Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.).

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że nakaz przywrócenia stanu poprzedniego rowu odwadniającego ma charakter obowiązku niepieniężnego, zaś egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym unormowana została w dziale III u.p.e.a. w przepisach art. 117 i następne u.p.e.a. W rozdziale 2 ustawodawca określił zasady stosowania grzywny w celu przymuszenia, zaś w rozdziale 3 zasady dotyczące wykonania zastępczego.

Pierwszy z wymienionych środków egzekucyjnych, czyli grzywnę w celu przymuszenia, nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 u.p.e.a.).

W przypadku biernej postawy podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, organy prowadzące postępowanie egzekucyjne nie zostały pozbawione przez ustawodawcę prawnych możliwości zastosowania środków, których - celem najogólniej rzecz ujmując - jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania nałożonego nań obowiązku. Takimi środkami są niewątpliwie grzywna w celu przymuszenia, której jednorazowa wysokość, co niewątpliwie umknęło Wójtowi Gminy Łęczyca, może sięgnąć nawet 10.000 zł, z tym że ostatecznie suma nałożonych grzywien nie może przekroczyć kwoty 50.000 zł oraz wykonanie zastępcze, którego wdrożenie organ egzekucyjny winien rozważyć wówczas, gdy nakładane grzywny nie prowadzą do wykonania przez zobowiązanego ciążącego nań obowiązku.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że Wójt Gminy Łęczyca, będąc jednocześnie organem egzekucyjnym i wierzycielem, przez okres ponad 10 lat pozostaje bezczynny w podejmowaniu środków egzekucyjnych zmierzających do realizacji przez zobowiązanego S. E. nakazu przywrócenia stanu poprzedniego rowu odwadniającego i bezczynność ta bezspornie ma charakter rażący. Wprawdzie na przestrzeni tych 10 lat Wójt Gminy Łęczyca starał doprowadzić do zawarcia ugody pomiędzy zobowiązanym a skarżącymi, jednakże nie zmienia to postaci rzeczy, że pomimo dysponowania omówionymi wyżej środkami egzekucyjnymi do dnia dzisiejszego ostateczna decyzja z dnia 4 lutego 2003 r. nie została wykonana.

Z tych powodów Sąd Wojewódzki w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę J. M. i W. M. i w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał Wójta Gminy Łęczyca do zakończenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego decyzji z dnia 4 lutego 2003 r. w terminie 60 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Jednocześnie w punkcie drugim sentencji wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu I instancji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i z tego też powodu w punkcie trzecim wyroku z urzędu wymierzył Wójtowi Gminy Łęczyca grzywnę w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 1000 zł, określonej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. na podstawie komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r. (M. P. z 2013 r., poz. 89), uznając, że wysokość nałożonej grzywny jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie.

O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu Sąd rozstrzygnął w punkcie czwartym sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł Wójt Gminy Łęczyca, reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. - - art. 134 § 1 w zw. z art. 141 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd Wojewódzki nie rozpoznał sprawy poza granicami skargi, a zwłaszcza nie uwzględnił działań podjętych przez Wójta Gminy Łęczyca w ramach prowadzonego przez niego postępowania egzekucyjnego w postaci trzykrotnego ukarania karą grzywny zobowiązanych do zastosowania się do decyzji administracyjnej w postaci przywrócenia rowu melioracyjnego położonego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi nr ... i ...;

- art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżący wyczerpali wszelkie dostępne środki zaskarżenia jakie im służyły przed organem właściwym to jest przed Wójtem Gminy Łęczyca, w sytuacji, gdy nie skorzystali oni z instytucji przewidzianej w art. 37 k.p.a. to jest zażalenia do organu wyższego stopnia, aby ten mógł wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy, ponieważ ten tryb nie został dochowany, tym samym należy uznać, iż skarga nie była dopuszczalna;

- art. 37 § 2 k.p.a. poprzez jego bezzasadne pominięcie i uznanie skargi na bezczynność organu za dopuszczalną w sytuacji gdy nie został wyczerpany przewidziany przez ustawodawcę tryb, aby wystąpienie z taką skargą było możliwe;

- art. 6 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez bezzasadne uznanie, iż przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 37 § 2 k.p.a. i tym samym skarga na bezczynność organu wniesiona przez skarżących spełnia wymogi formalne do jej rozpoznania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż nie powinien on być zastosowany;

- art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż zachodzi podstawa tak do uznania skargi na bezczynność organu za zasadną, jak również do nałożenia na organ grzywny w sytuacji gdy zarówna skarga na czynność organu nie była dopuszczalna, nie były bowiem spełnione formalne przesłanki do jej rozpoznania w postaci niewyczerpania wymaganego trybu, jak również nie było podstaw faktycznych do jej zastosowania organ bowiem podjął szereg działań w celu wyegzekwowania wydanej przez siebie decyzji tak w postaci nałożenia kary grzywny jak również doprowadzenia do szeregu spotkań mediacyjnych.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi o ile zajdą przesłanki wskazane w artykule 189 p.p.s.a. oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne zastosowanie wymienionych przepisów prowadzące do uznania, iż skarżący wyczerpali wszelkie dostępne środki zaskarżenia jakie im służyły przed organem właściwym to jest przed Wójtem Gminy Łęczyca. Pozostałe zarzuty jako zależne od rozstrzygnięcia ww. kwestii tracą zaś rację bytu.

Art. 6 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym jest przepisem wprowadzonym do systemu egzekucyjnego wyłącznie w jednym celu. Przepis ten nie jest skierowany przeciwko bezczynności organu egzekucyjnego, lecz ma zapobiegać bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu. W sytuacji, gdy zobowiązany uchyla się bowiem od wykonania obowiązku (nie wykonuje dobrowolnie obowiązku) wierzyciel winien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Ten przepis prawa publicznego nakłada zatem na podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, nawet wówczas, gdy podmiot ten nie jest organem administracji publicznej.

Celem tego przepisu jest, co do zasady, wymuszenie na wierzycielu zainicjowania postępowania egzekucyjnego Niepodjęcie bowiem przez wierzyciela podstawowych czynności uruchomiających zastosowanie środków egzekucyjnych uniemożliwiałoby bowiem uruchomienie postępowania egzekucyjnego. Jak bowiem stanowi art. 26 § 1 organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Dopiero bowiem z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego następuje wszczęcie egzekucji administracyjnej (§ 5 ww. przepisu), a organ egzekucyjny uzyskuje kompetencje do działania, również wówczas, gdy jest jednocześnie wierzycielem (§ 4).

Ponieważ o jurysdykcyjnym postępowaniu egzekucyjnym, w którym działa uprawniony organ egzekucyjny, mówić można dopiero od doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, kiedy to wierzyciel wykonał już swój obowiązek, to i zarzuty w zakresie bezczynności na niepodjęcie środków egzekucyjnych, czy też przewlekłości tego postępowania nie mogą być zasadnie kierowane do wierzyciela, lecz do organu. Z tego też powodu należy stanąć na stanowisku, że art. 6 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może mieć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie, poprzedzającej właściwe jurysdykcyjne postępowanie egzekucyjne, kiedy nie zaczął jeszcze działać organ egzekucyjny.

Konsekwencją tego poglądu jest zaś to, że trybu opartego na art. 6 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można zastosować skutecznie po wszczęciu postępowania egzekucyjnego (toczące się od 10 lat), a jego zastosowanie, jak w przypadku sprawy objętej skargą kasacyjną, należy ocenić jako nieuprawnione i nie wywołujące skutku w postaci wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 ust. 1 p.p.s.a.

Dodać też należy jeszcze jeden argument, który nie był analizowany przez Sąd Wojewódzki. Jak wynika z treści omawianego art. 6 § 1a zd. trzecie na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Oznacza to, że pozytywne rozpatrzenie przez organ wyższego stopnia skargi na bezczynność wierzyciela, jak miało to miejsce w tej sprawie zamyka drogę do złożenia zażalenia, czyli kontynuowania postępowania w tym trybie. Nawet negatywne rozpatrzenie skargi przez organ wyższego stopnia nie otwiera jeszcze drogi sądowej. Dopiero rozpatrzenie takiego zażalenia stwarza możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że - poruszając się ciągle w kręgu wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela, a nie organu, będzie tu chodziło o skargę na rozpoznane w II instancji zażalenie, a nie skargę na bezczynność.

Podmioty wymienione w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Z uregulowania tego nie można wyprowadzić tezy, iż podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, w tym te, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą obowiązek mają przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ egzekucyjny w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, a zatem podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznanie zażalenia na wydane postanowienie odmawiające uwzględnienie skargi. Z treści omawianych przepisów nie wypływa uprawnienie dla podmiotów wymienionych w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w tych przypadkach, gdy organ wyższego stopnia uwzględnił wniesioną skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, a organ egzekucyjny (wierzyciel) tych czynności nie wykonuje.

Regulacja art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. stwarza zaś jedynie podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym możliwość wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu wyższego stopnia w wydawaniu postanowienia o jakim mowa w tym przepisie bądź nierozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi, natomiast z regulacji tej dla tych podmiotów nie wypływa uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych nawet wówczas, gdy organ wyższego stopnia wydał postanowienie nakazujące dokonanie takich czynności, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1588/06 (publ, baza orzecz.NSA).

Natomiast w odniesieniu do zaniechań organu w zakresie terminowości załatwienia sprawy podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku służy skarga na przewlekłość (art. 54 § 2 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym)

Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uwzględnić opisane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej, co prowadzi do konstatacji, że rozpoznanie merytoryczne skargi na bezczynność przez Sąd Wojewódzki nastąpiło bez wyczerpania środków zaskarżenia, co oznaczało niedopuszczalność skargi. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od strony wnoszącej skargę do Sądu Wojewódzkiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.