I OSK 2375/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 228/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Gminy Przywidz, uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], Wójt Gminy Przywidz orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej własność E. i A. P. położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...].

W wyniku podziału powstały działki wydzielone pod budownictwo mieszkaniowe, działka nr [...] wydzielona na poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej oraz działki nr [...] i [...] wydzielone pod drogi wewnętrzne – dojazdowe do nowo wydzielonych działek. Podziału dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek nowo wydzielonych, właściciel ustanowi na drodze wewnętrznej odpowiednie służebności lub sprzeda wydzielone działki gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu, stanowiącej drogę wewnętrzną.

Wnioskiem z dnia 16 maja 2011 r. E. i A. P. wystąpili o odszkodowanie za działkę nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Starosta Gdański, na podstawie art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił ustalenia odszkodowania za wskazaną nieruchomość.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obrębu [...] zatwierdzonego uchwałą nr VII/68/07 Rady Gminy Przywidz z dnia 25 maja 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym Pomlewo (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 125, poz. 2246), działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem: częściowo symbolem 065 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z dopuszczeniem usług na warunkach określonych w przepisach odrębnych, częściowo symbolem 09 KDD - tereny dróg dojazdowych. Organ ustalił, że ul. [...] nie jest wpisana jako droga gminna w wykazie dróg gminnych "zestawienie długości dróg gminnych-2008-Gmina Przywidz", a Gmina nie podjęła uchwały o zaliczeniu jej do dróg gminnych. W planie zagospodarowania przestrzennego jest oznaczona symbolem: 09 KDD - tereny dróg dojazdowych. Ponieważ działka nr [...] została wydzielona na poszerzenie drogi - ulicy [...] w P., która nie ma statusu drogi publicznej i nie przeszła z mocy prawa w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na własność Gminy Przywidz, nie przysługuje za nią odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 tej ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i A. P.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że z zebranej w sprawie dokumentacji, w tym wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, wynika, że przedmiotowa działka nr [...] stanowi poszerzenie drogi dojazdowej, która połączona jest z drogą publiczną. Dlatego też uznano, iż stanowi drogę publiczną, gdyż jest "publicznie" dostępna, jest otwarta dla "publicznego" i prywatnego transportu, a korzystanie z niej nie jest ograniczone dla indywidualnie oznaczonej grupy osób. Wojewoda zaprezentował stanowisko, według którego bez względu na to jaki charakter mają drogi, pod które dokonano podziału, odszkodowanie przysługuje byłym właścicielom, gdyż w związku z podziałem i budową dróg zostali oni całkowicie pozbawieni prawa własności, co stanowi naruszenie art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, będącego, w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłem prawa powszechnie obowiązującym. W powyższym zakresie oparł się na orzeczeniu Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku wydanym w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce.

Organ odwoławczy podkreślił, że w powołanym orzeczeniu Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność a nie jej administracyjna kwalifikacja.

W konsekwencji wyrażono pogląd, że drogi połączone z siecią dróg publicznych a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny należy zaliczać do dróg publicznych.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Przywidz zarzuciła naruszenie art. 7, art. 16 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Nadto, zarzucono naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy przy czym wskazano, że kluczową kwestią w sprawie było ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek E. i A. P. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nowopowstała działka oznaczona nr [...] wydzielona została z przeznaczeniem pod poszerzenie istniejącej drogi o charakterze drogi publicznej – drogi gminnej.

Powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 Nr 102 poz. 651 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jakimi są drogi gminne, dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podziału nieruchomości natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można dokonać, jeżeli podział zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego, w tym w zakresie przeznaczenia terenu.

Do uznania działki gruntu za wydzieloną pod drogę publiczną nie jest zatem konieczne zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy. Kategoryzacja dróg dokonana przez właściwe organy w trybie ustawy o drogach publicznych ma charakter drugorzędny i następczy wobec postanowień planu.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym [...] przyjętym uchwałą nr VII/68/07 Rady Gminy Przywidz z dnia 25 maja 2007 r., działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem: częściowo symbolem 065 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z dopuszczeniem usług na warunkach określonych w przepisach odrębnych, a częściowo symbolem 09 KDD (karta terenu 15). Symbol ten oznacza tereny dróg dojazdowych.

Podkreślono również, że w dacie podejmowania uchwały w przedmiocie planu obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), określające wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, w a szczególności wymogi dotyczące m.in. stosowanych oznaczeń i nazewnictwa (§ 1 pkt 3 i 4). W załączniku nr 1 do rozporządzenia zatytułowanym "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego" przewidziano, że tereny dróg publicznych oznaczone winny być literami KD, a na projekcie rysunku planu kolorem białym, natomiast tereny dróg wewnętrznych oznaczone winny być literami KDW, a na rysunku planu kolorem jasnoszarym.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że z wyjaśnień złożonych przez skarżącą w piśmie z dnia 13 czerwca 2012 r. oraz odpisu załącznika graficznego do uchwały w sprawie planu miejscowego wynikało, że na załączniku graficznym do planu ulica [...] jest zaznaczona kolorem białym. Zgodnie z rozporządzeniem kolorem tym zaznaczane są drogi publiczne. Z przytoczonych okoliczności wynika, że istnieją rozbieżności pomiędzy zapisami i oznaczeniami przyjętymi w planie zagospodarowania, a oznaczeniami wymaganymi przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

Skoro z obowiązującego ustawodawstwa wynika dychotomiczny podział dróg na drogi publiczne i drogi wewnętrzne, co potwierdza przyjęty sposób znakowania terenów komunikacji w powołanym rozporządzeniu, to według postanowień planu wszystkie drogi poza drogami wewnętrznymi oznaczonymi w planie symbolem literowym KDW, winny mieć charakter dróg publicznych. Wobec tego do dróg publicznych należałoby zaliczyć tereny dróg zbiorczych, lokalnych oraz dojazdowych. W konsekwencji, ulicę [...] oznaczoną w planie symbolem KDD – droga dojazdowa, należałoby zakwalifikować do kategorii drogi publicznej.

Oznaczenie drogi kolorem białym wskazuje na publiczny charakter drogi. Także symbol KDD nie wskazuje na wewnętrzny charakter drogi, która jako droga wewnętrzna zgodnie z nazewnictwem przyjętym w cytowanym rozporządzeniu jak i planie zagospodarowania przestrzennego winna mieć symbol KDW. Każde inne oznaczenie drogi a contrario świadczy o publicznym charakterze tej drogi.

Dodatkowo taki charakter drogi potwierdza fakt, iż droga ta nie ma na celu obsługi komunikacyjnej wyłącznie działek właścicieli nieruchomości powstałych w wyniku dokonywanego podziału, lecz jest drogą powszechnie dostępną.

Kategoryczne przesądzenie charakteru drogi będzie jednak możliwe dopiero po szczegółowej analizie tej kwestii przez organ, który może dokonać ustaleń faktycznych wpływających na odmienną interpretację treści unormowania planu. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien, zdaniem Sądu I instancji, dążyć do dokonania prawidłowej wykładni zapisów planu, czemu służyć mogą materiały z prac planistycznych, w tym protokoły posiedzeń zespołów specjalistycznych, opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu, a także opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego, sporządzone na podstawie przepisów odrębnych.

Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego wynikającej z wyroku Europejski Trybunał Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (nr 22531/05), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że możliwość skorzystania z argumentacji użytej przez Trybunał mogłaby być uzasadniona tylko wówczas, gdyby charakter działki nie budziłby wątpliwości, czyli gdyby charakter wewnętrzny ulicy [...] był przesądzony. Natomiast w okolicznościach, gdy wnikliwej interpretacji wymagają postanowienia planu odnoszące się do przeznaczenia ulicy [...], oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku Trybunału wyrażonym we wskazanym wyroku nie było prawidłowe.

W ocenie Sądu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy niezbędne jest wyjaśnienie, czy działka nr [...] wydzielona została mocą decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości pod poszerzenie drogi publicznej i tym samym, czy nastąpiło przejście prawa własności, a więc czy stronie przysługuje odszkodowanie, a następnie ustalenie jego wysokości. Dla poczynienia tego ustalenia konieczne będzie dokonanie wykładni postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ewidencyjnego [...] przy wykorzystaniu oryginału rysunku graficznego planu oraz innych materiałów planistycznych.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli E. P. i A. P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że E. P. i A. P. nie przysługuje odszkodowanie, mimo iż doszło do pozbawienia prawa własności wskutek wydzielenia działki gruntu nr [...] na poszerzenie drogi dojazdowej o charakterze drogi publicznej;

- naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., wobec bezzasadnego i nie znajdującego oparcia w przepisach P.p.s.a. uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem - decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2012 r., przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym [...] przyjętym uchwałą nr VII/68/07, działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem (częściowo symbol 065 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z dopuszczeniem usług na warunkach określonych w przepisach odrębnych, a częściowo symbolem 09 KDD (karta terenu 15), który oznacza tereny dróg dojazdowych. Zgodnie z obowiązującym wówczas (w dacie podejmowania uchwały w przedmiocie planu) obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), określające wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej. Symbol KDD nie jest jednak zgodny z treścią tego rozporządzenia (oznacza tereny dróg dojazdowych), jednakże drogę (ul. [...]) oznaczono kolorem białym co zgodnie z nomenklaturą rozporządzenia oznacza tereny dróg publicznych. Słusznie zatem Wojewoda zinterpretował w tym zakresie prawo - uznając, iż droga poszerzenie drogi dojazdowej, połączonej z drogą publiczną - stanowi drogę publiczną.

Ponadto wskazano, że Wojewoda nie oparł się wyłącznie na stanowisku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (nr 22531/05), ale biorąc za podstawę ww. orzeczenie pokazuje jego wpływ na utrwaloną linię orzecznictwa w tym zakresie. Wskazuje to na pewien kierunek wykładni, który jest właściwy dla pełnego zrozumienia przepisu art. 98 u.g.n. i prawidłowego zdefiniowania jaki charakter posiada "droga publiczna", o której mowa w przedmiotowej jednostce redakcyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Przywidz wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. cytowaną dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 98 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2013r. poz. 829) zwanej dalej u.g.n. jest uprawniony. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Wójt Gminy Przywidz zatwierdził podział nieruchomości stanowiącą własność skarżących kasacyjnie oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] w obrębie geodezyjnym [...]. W wyniku podziału została wydzielona między innymi działka [...] z przeznaczeniem pod poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 2 stycznia 2008r. o planowaniu przestrzennym podziału nieruchomości można dokonać o ile jest on zgodny ustaleniami planu miejscowego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy Przywidz w dniu 25 maja 2007r., obszar położony w obrębie ewidencyjnym [...], na którym znajduje się działka nr [...] oznaczony został literami KDD. Oznacza to, że wymieniona działka [...] stanowi drogę publiczną. Za takim stanowiskiem przemawia treść załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1587) , w którym to złączniku określono podstawowe barwne oznaczenia i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. W myśl wspomnianego aktu drogi publiczne oznacza się symbolem KD oraz kolorem białym. Dodatkowa litera "D" którą oznaczono obszar na którym znajduje się działka [...] stanowi oznaczenie warunków użytkowo technicznych drogi. Kwestię tą reguluje § 4 pkt.7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Przepis ten przewiduje oznaczenie literą "D" dróg dojazdowych.

Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje jedynie drogi publiczne oznaczane symbolem KD i wewnętrzne o symbolu KW. Wszelkie inne symbole dróg są oznaczeniami, które dotyczą warunków techniczno użytkowych i wynikają ze wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r.

Oznacza to, że działka [...] przewidziana w decyzji podziałowej Wójta Gminy Przywidz z dnia [...] stycznia 2008r. pod poszerzenie ulicy [...] jest drogą publiczną.

Z art. 98 ust.1-3 u.g.n. wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa wyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do argumentacji Wojewody Pomorskiego stwierdzić należy, że powołane, w uzasadnieniu wydanej przez ten organ decyzji, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Sztrasburgu w sprawie Bugajny przeciwko Polsce odnosi się do odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi wewnętrzne, które może być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie domagają się odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, zatem z art. 98 ust.3 u.g.n. znajduje w sprawie zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Gminy Przywidz na decyzję Wojewody Pomorskiego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej argumentację.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 p.p.s.a.