II SA/Rz 86/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi W. G. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania przez skarżącego obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego.

Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA) postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne oraz prawne: decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr[...], WINB po rozpatrzeniu odwołania inwestora W. G. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwany PINB) z dnia [...] marca 2012 r., znak[...], i jednoczenie nakazał W. G. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcje gołębnika o wymiarach 13,80 x 1,85 m położonego na działce nr 470 w S. przy ul. S. [...]. Opisana decyzja została zaskarżona przez W. G. do WSA, który na mocy postanowienia z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 818/12, umorzył postępowanie sądowe z uwagi na wycofanie skargi przez w.w.

W trakcie kontroli wykonania obowiązku rozbiórki przeprowadzonej w dniu 6 maja 2013 r. pracownicy PINB stwierdzili, iż gołębnik nie został przez inwestora rozebrany. Zmieniono częściowo sposób posadowienia gołębnika poprzez założenie 5 kół w elewacji frontowej i 5 kół w elewacji tylnej. Obecne wymiary gołębnika to 1,81 x 10,21m, a wysokość 1,80 m. Zmieniono także pokrycie dachu z dachówki ceramicznej na blachę trapezową. Obiekt usytuowano w odległości 0,95 m od granicy działki nr ew. 471/1.

Na podstawie tych ustaleń, PINB upomnieniem z dnia 7 maja 2013 r. wezwał W. G. do niezwłocznego wykonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję "gołębnika" o wymiarach 13,80 x 1,85 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. 470 w S. przy ul. S. [...]. Jednocześnie uprzedzono inwestora o tym, że w razie nie wykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr[...], PINB nałożył na W. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3 000 zł z powodu uchylania się od obowiązku wynikającego z opisanej wyżej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, jednocześnie doręczając zobowiązanemu tytuł wykonawczy. Zdaniem organu przedmiotowy gołębnik jest tymczasowym obiektem budowlanym, a więc obiektem zdefiniowanym w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. nr 1409 ze zm.; zwana dalej u.P.b.). Okoliczność, że regulacja ta nie wymienia gołębników pozbawionych fundamentów nie oznacza, że sporny gołębnik nie mieści się w tym pojęciu.Dlatego zastosowany został art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. nr 1015 ze zm.; zwana dalej u.p.e.a.), zgodnie z którym wysokość grzywny nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. Podkreślono, że do naliczenia grzywny nie stosowano art. 121 § 5 u.p.e.a.

W zażaleniu z dnia 24 czerwca 2013 r. zobowiązany zarzucił postanowieniu PINB, że w odpowiedzi na upomnienie do wykonania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki, przedmiotowy gołębnik został przez niego usunięty. Na jego działce znajduje się aktualnie w innym miejscu wóz wolnobieżny o wymiarach 1,85 m x 10,21 m z dyszlem, usytuowanym na ramie i 10 kołach z oponami, kryty blacha trapezową nie stanowiący tymczasowego obiektu, jaki został wymieniony w decyzji WINB. Jego zdaniem jest to wóz w stylu "wozu Drzymały" nie będący obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Ponieważ istniejący gołębnik jest wozem wolnobieżnym, to należy uznać, iż żalący się wykonał rozbiórkę obiektu budowlanego objęty tytułem wykonawczym, co winno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego.

WINB po rozpatrzeniu zażalenia W. G. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr[...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB o nałożeniu na w/w grzywny w celu przymuszenia. Podniesione przez żalącego się kwestie nie mają wpływu na rozstrzygnięcie bowiem przekazane akta sprawy jednoznacznie wskazują na niewykonanie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji WINB z dnia [...] lipca 2012 r. znak[...]. Podjęte przez stronę czynności w postaci zamontowania kół, wymiany pokrycia dachowego, zmiany wymiarów i usytuowania obiektu nie zmieniają faktu, że obiekt nadal istnieje i pełni funkcję gołębnika. Ponadto zdaniem Organu jednoznacznie wskazują one na próbę obejścia prawa przez zobowiązanego. Oceniając wszczęcie postępowania oraz poszczególne czynności procesowe uznano, że nie naruszają obowiązujących regulacji u.p.e.a.

W. G. w skardze kierowanej do WSA przeciwko wydanemu przez WINB postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji oraz przepisów prawa budowlanego. Powtórzono w ślad za zażaleniem, iż obiekt którego dotyczy decyzja o rozbiórce został rozebrany. Na działce znajduje się inny obiekt nie objęty decyzją WINB o wymiarach 1,85 m x 10,21 m z dyszlem. PINB podał w swej decyzji wymiary wozu wolnobieżnego bo taki istnieje na działce 470, które różnią się od wymiarów tymczasowego obiektu budowlanego objętego tytułem wykonawczym. Organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tej różnicy, mimo iż ma ona zasadnicze znaczenie w sprawie, bo wskazuje na to, że obecnie istniejący na działce gołębnik w postaci wozu wolnobieżnego, to nie ten sam gołębnik w postaci tymczasowego obiektu budowlanego, którego dotyczy tytuł wykonawczy. Nie odniesiono się również do zarzutu zażalenia o innym usytuowaniu gołębnika, co dodatkowo świadczy o tym, że został on rozebrany a następnie zbudowany od nowa i posadowiony na kołach wraz z ramą z dyszlem. Wykonane też zostało inne pokrycie dachowe. Ponadto nie zasięgnięto informacji w Wydziale Komunikacji, do jakiej kategorii przedmiotów należy zakwalifikować obecny gołębnik. Zdaniem skarżącego w tych okolicznościach zasadnym było umorzenie postępowania egzekucyjnego.

WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym do WSA postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga podlega jako uzasadniona, podlega uwzględnieniu.

Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie WINB o utrzymaniu w mocy postanowienia o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. W podstawie prawnej tego aktu wskazano w szczególności art. 119 u.p.e.a. Stosownie do jego treści grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Natomiast według art. 122 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Szczególne regulacje dotyczą opisywanego środka egzekucyjnego w administracji, gdy ma on na celu wykonanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Otóż w myśl art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość tej grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Strona skarżąca podnosi wykonanie orzeczonego obowiązku administracyjnego w postaci rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcje gołębnika o wymiarach 13,80 x 1,85 m zlokalizowanego na działce nr 470 w S. przy ul. S. [...]. Opisany wyżej zarzut strona skarżąca opiera na twierdzeniu, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego wykonała w całości obowiązek rozbiórki, zaś aktualnie znajduje się na działce 470 inny obiekt, niż ten który obejmowała decyzja o nakazie rozbiórki. Na rozprawie, przed WSA W. G. sprecyzował, iż tymczasowy obiekt budowlany, którego dotyczyła decyzja WINB z dnia [...] lipca 2012 r.,[...] , został rozebrany, a następnie zbudował od nowa i posadowił na kołach z dyszlem inny obiekt, także o funkcji gołębnika. Ponadto według inwestora, istnieje niezgodność stanu faktycznego z treścią tytułu wykonawczego, bowiem wóz wolnobieżny nie jest tymczasowym obiektem budowlanym o wymiarach podanych w treści tytułu wykonawczego i stoi w innym miejscu niż to, na które wskazuje ten tytuł. Skarżący podnosi również, iż WINB nie odniósł się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów. Jednocześnie Organy egzekucyjne obu instancji działaniami kontrolnymi potwierdziły, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na działce o nr 470 w S. znajduje się tymczasowy obiekt budowlany o innych wymiarach i w innym miejscu niż ten, który został objęty obowiązkiem rozbiórki. WINB różni się ze skarżącym oceną tych faktów skoro jego zdaniem, wykonane prace mają na celu wyłącznie obejście prawa i nie można mówić o realizacji obowiązku rozbiórki.

Należy wyjaśnić, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone w celu wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, można wszcząć i prowadzić jeżeli zostanie wykazane, że przedmiot decyzji rozbiórkowej nadal istnieje. Tylko wówczas, zostanie udowodniony brak realizacji nakazu płynącego z ostatecznej decyzji opartej na przepisie art. 48 ust. 1 u.P.b. Jeżeli natomiast znajduje się w terenie obiekt o innych wymiarach i do tego usytuowany w innym miejscu, to choćby pełnił on te same funkcje, co obiekt uznany przez organ za nielegalny i podlegający przymusowej rozbiórce, to oznacza to, iż zobowiązany wykonał nałożony na niego obowiązek.

W sprawie stanowiącej przedmiot kontroli Organy nie kwestionowały twierdzeń zobowiązanego, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na działce o nr 470, został wzniesiony obiekt którego wymiary oraz położenie różnią się od tych, które zostały opisane w rozstrzygnięciu prawomocnej decyzji WINB o nakazie rozbiórki. Porównanie zdjęć przedstawiających obiekt gołębnika, którego dotyczyła decyzja rozbiórkowa wykonanych dnia 16 lutego 2012 r. oraz zdjęć obiektu, którego dotyczyła egzekucja administracyjna z dnia 6 maja 2013 r., nie pozostawia wątpliwości, iż na działce o nr 470 w S., przy ul. S.[...], powstał nowy obiekt, nie objęty zarówno decyzją o nakazie rozbiórki jak i nie objęty tytułem wykonawczym. W trakcie kontroli z dnia 6 maja 2013 r. ustalono, że wymiary istniejącego na działce gołębnika to 1,81 x 10,21 m, a wysokość 1,80 m. Obiekt usytuowano w odległości 0,95 m od granicy działki nr ew. 471/1. O istnieniu przedmiotu postępowania egzekucyjnego, a więc o niewykonaniu obowiązku rozbiórki, nie przekonuje Sądu to, że funkcje obu tych obiektów się pokrywają, a więc że mają one służyć do hodowli oraz chowu gołębi.

Twierdzenie skarżącego o bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego, musiało zyskać akceptację Sądu, ponieważ zarówno decyzja o nakazie rozbiórki, tytuł wykonawczy oraz zaskarżone postanowienie dotyczą obiektu różniącego się wymiarami technicznymi, użytymi materiałami jak i miejscem posadowienia. Ponieważ na działce po przeprowadzeniu kontroli nie stwierdzono obiektu objętego nakazem rozbiórki, to w rezultacie powinno to prowadzić organy do wniosku o całkowitym usunięciu obiektu nielegalnie wzniesionego. Za nielegalny można bowiem uznać tylko taki obiekt, który został poddany rozbiórce na mocy ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego. W rezultacie cel decyzji WINB nakazującej W. G. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego, został zrealizowany zaś jego egzekucja nie była możliwa. Organy egzekucyjne pominęły fakt, iż nie istnieje w obrocie prawnym decyzja nakazująca skarżącemu rozbiórkę nowo wzniesionego obiektu, a wobec tych okoliczności nie można było prowadzić wobec inwestora postępowania egzekucyjnego. Innymi słowy, brakowało już w chwili jego wszczęcia przedmiotu w postaci ciążącego na skarżącym obowiązku świadczenia niepieniężnego – rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego.

Reasumując, Organ odwoławczy jak i PINB zebrały lecz błędnie oceniły materiał dowodowy stwierdzając, iż obowiązek rozbiórki nie został wykonany przez skarżącego a podjęte przez niego działania stanowiły wyłącznie próbę obejścia prawa. Świadczy to o naruszeniu art. 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie ustalania przedmiotu postępowania egzekucyjnego, a tym samym także o naruszeniu przepisów art. 2 § 1 pkt 10, art. 26 § 1 u.p.e.a. poprzez ich zastosowanie. Zaistniałe okoliczności zdecydowanie nie uprawniały organów nadzoru budowlanego do nałożenia na skarżącego środka egzekucyjnego, a to świadczy z kolei o nieuprawnionym zastosowaniu wobec niego przepisów u.p.e.a. dotyczących grzywny w celu przymuszenia – art. 119 § 1 tej ustawy.

Sąd odpowiadając na zarzut strony skarżącej o braku możliwości stosowania przepisów u.P.b. do obiektów wyposażonych w koła, uznaje go za chybiony. Należy przypomnieć, iż w myśl art. 3 pkt 5 u.P.b. ilekroć w powołanej ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zdaniem Sądu o możliwości zakwalifikowania danego obiektu, jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres czasu funkcjonowania na niej (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08, LEX 529823; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. IV SA/Po 151/11, LEX 895918; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt IISA/Wr574/09, LEX 706998). Należy zgodzić się, że koła, w jakie wyposażony jest gołębnik mogą umożliwiać jego przemieszczanie, co jednak absolutnie nie wyklucza, że jest on tymczasowym obiektem budowlanym. Nie było więc podstaw do tego aby zasięgać opinii Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w [...], bowiem wyposażenie gołębnika w koła nie stanowi o niemożliwości stosowania wobec inwestora przepisów prawa budowlanego. W analogiczny sposób do tych kwestii odniósł się NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. o sygn. II OSK 1389/11 (opubl. w CBOSA), który ocenił, iż zarejestrowana przyczepa pełniąca funkcje gastronomiczne może być uznana za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b.

Wobec tego, że zarzuty skargi o bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego znalazły potwierdzenie w toku sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia WINB i PINB, to należało je uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organy ponownie prowadząc postępowanie obowiązane będą uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną swych działań.