II SA/Sz 1382/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. , ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej 110 W ze światłowodem [...] dla zadania Farma Wiatrowa [...] - w granicach działki [...] położonej w obrębie [...], gmina [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ, między innymi stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zmianami), Dyrektywą Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. Nr 175 z 5 lipca 1985r., str. 40) zmienionej przez Dyrektywę Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. oraz zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, planowana inwestycja nie jest wymieniona w grupie tych przedsięwzięć w związku z czym nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. Zapewniono udział stron w postępowaniu administracyjnym poprzez zawiadomienia i publiczne obwieszczenia.

Na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, w dniu [...], Stowarzyszenie złożyło pismo zawierające uwagi i wnioski, na które otrzymało pisemną informację w dniu [...]. W dniu [...] Stowarzyszenie złożyło wniosek o przyznanie mu statusu podmiotu działającego na prawach strony, Postanowieniem z dnia 10 lipca 2013 r. tutejszy organ odmówił uznania wyżej wymienionego Stowarzyszenia jako podmiotu działającego na prawach strony w tym postępowaniu.

Organ dodał także, że w trakcie postępowania, na wnioski Stowarzyszenia, akta sprawy były udostępniane zgodnie z przepisami o udostępnianiu informacji publicznej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] umorzyło postępowanie odwoławcze.

Kolegium ustaliło, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego. Odwołanie od decyzji wniosło Stowarzyszenie, zarzucając wydanie decyzji z pominięciem Stowarzyszenia jako podmiotu działającego na prawach strony. Wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie został przez Wójta Gminy rozpatrzony. Poza tym Stowarzyszenie podniosło, że planowana inwestycja wpłynie niekorzystnie na środowisko (teren lasu) oraz podniosło uchybienia natury proceduralnej.

Po otrzymaniu odwołania organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek zbadania, czy odwołanie zostało złożone w terminie oraz czy jest ono dopuszczalne (art. 134 K.p.a.).

Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem z dnia [...] o "uznanie za podmiot na prawach strony", uzasadniając wniosek faktem, iż jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oddziaływania na środowisko i na mocy art. 44 tej ustawy przysługuje mu prawo uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Jednocześnie, powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Postanowienie to, po powtórnym awizowaniu, zostało odebrane przez adresata w dniu [...], czyli zostało skutecznie doręczone.

Kolegium stwierdziło, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Podmiotowy charakter mają, między innymi, przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Wskazało, że w myśl art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu przed tym organem, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony, w rozumieniu art. 10 K.p.a., od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 K.p.a.

W niniejszej sprawie, Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i wniosek ten, wbrew twierdzeniu Stowarzyszenia, został rozpatrzony przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] odmawiającym dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu na prawach strony, a zatem Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do złożenia odwołania.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że ustawa z dnia 3 października 2008 r. w art.33-38 i 59-70 oraz 73-85 określa procedurę wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego a postępowanie, które organ jest ustawowo zobowiązany przeprowadzić nazywane jest postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zatem tylko w przypadku, gdy przeprowadzane jest takie postępowanie, udział społeczeństwa jest obligatoryjny, jak też w takiej sytuacji organizacje społeczne biorą udział w postępowaniu na prawach strony. Przedmiotowa sprawa dotyczy inwestycji celu publicznego, w związku z czym przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie mają zastosowania.

Powyższa decyzja została zaskarżona Stowarzyszenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Stowarzyszenie wniosło o:

1. Przyznanie organizacji społecznej Stowarzyszeniu statusu podmiotu działającego na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej 110 [...] w granicach działki [...] w obrębie [...] gmina [...] oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu.

2. Uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...].

3. Zasądzenie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że stanowisko organu drugiej instancji, wyrażone w zaskarżonej decyzji jest błędne, zawiera wadliwe rozstrzygnięcie, bez przeprowadzonej rzetelnej analizy całego materiału dowodowego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonej decyzji oraz działaniu organu pierwszej instancji i drugiej instancji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1) art. 6, art. 8 K.p.a. w związku art. 31 § 1 K.p.a., poprzez stwierdzenie, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania bez przeprowadzenia postępowania w tej sprawie oraz wnikliwego zbadanie faktów;

2) art. 7 i 77 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie przez organy obu instancji przepisów zobowiązujących je do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia;

3) art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 138 K.p.a., poprzez naruszenie przez organ II instancji przepisów zobowiązujących go do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia, albowiem organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej i wnikliwej oceny w zakresie dopuszczenia Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania przez organ pierwszej instancji i przyznania tej organizacji statusu podmiotu działającego na prawach strony, a w zasadzie organ drugiej instancji zaniechał takowej oceny. W tym zakresie organ drugiej instancji zaniedbał swój obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozpoznania, także z ewentualnym uzupełnieniem postępowania dowodowego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ odwoławczy uzasadniając zaskarżone postanowienie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że Stowarzyszenie nie ma legitymacji do wniesienia odwołania, gdyż nie brało udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

4) art. 31 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus w powiązaniu z art. 12 Konstytucji RP i art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c oraz art. 54 pkt 2 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5) art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., poprzez brak działania ze strony organów obu instancji zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

6) art. 105 § 1 K.p.a., przez nie wskazanie przez organ II instancji podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia oraz określenie, iż postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych bez samodzielnego zbadania i wyjaśnienia okoliczności sprawy;

7) art. 127 § 1 i 129 § 1 oraz art. 134 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wypowiadanie się przez Kolegium na temat statusu skarżącego Stowarzyszenia na dzień wniesienia odwołania i brak ustaleń na temat zachowania terminu do wniesienia odwołania;

8) art. 134 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, gdyż w myśl przywołanego artykułu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania;

9) art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący;

10) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn nieuznania poszczególnych dowodów, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji.

Rozstrzygnięcie Kolegium podjęte zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który spośród zamkniętego katalogu decyzji wydawanych przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 K.p.a. przewiduje możliwość wydania przez ten organ decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania (odwoławczego), przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 K.p.a. Umorzenie postępowania, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 lub pkt 3 K.p.a. dotyczy tej samej instytucji określonej w art. 105 § 1 K.p.a., chociaż odnosi się do różnych faz postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 752/2000). Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego może być zatem w szczególności: cofnięcie odwołania (art. 137), złożenie odwołania przez osobę niemającą przymiotu strony w postępowaniu (art. 127 § 1), brak rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wobec którego złożono odwołanie.

Z treści uzasadnienia i wywodów organu drugiej instancji odnoszących się do art. 28 K.p.a. i art. 31 § 1 i 2 wynika, że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło wskutek ustalenia przez ten organ, że skarżące Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w niniejszym postępowaniu przed organem pierwszej instancji i nie ma przymiotu podmiotu działającego na prawach strony. Rozważając sprawę umorzonego postępowania odwoławczego pod kątem merytorycznym należy wskazać, że kwestionowane rozstrzygnięcie Kolegium narusza przepisy prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż odwołujące się Stowarzyszenie nie ma przymiotu podmiotu działającego na prawach strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło okoliczności, iż postanowienie Wójta Gminy wydane w dniu [...] zostało doręczone Stowarzyszeniu w dniu [...], natomiast odwołanie od decyzji Stowarzyszenie wniosło w dniu [...], a więc Stowarzyszenie na dzień wniesienia odwołania nie posiadało wiedzy na temat rozstrzygnięcia podjętego przez Wójta Gminy.

Ponadto organ II instancji nie ustosunkował się w ogóle do wniosku Stowarzyszenia zawartego w odwołaniu, którym zwróciło się ono do Kolegium nie tylko o merytoryczne rozważenie wniesionych zarzutów oraz uchylenie decyzji Wójta, ale też o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Zdaniem Stowarzyszenia, Kolegium winno przeprowadzić postępowanie dotyczące wniosku o jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu zwłaszcza, że Wójt Gminy już w piśmie z dnia [...],[...], wskazał iż cyt.: "... informuję, że Stowarzyszenie będzie traktowane jako strona w każdym postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z inwestycjami dotyczącymi pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych", a o taką inwestycję w tym postępowaniu chodzi.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło jedynie ogólnikowe rozważania teoretyczne odnoszące się do definicji strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., oraz możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 K.p.a., bez przytoczenia orzecznictwa wydanego na tle postępowania w przedmiotowej sprawie. Jako jedyny argument przemawiający za oceną braku przymiotu podmiotu działającego na prawach strony przyjęło fakt, iż organ pierwszej instancji odmówił Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Tymczasem, skoro organ II instancji, ocenia, iż określony podmiot nie ma praw strony i na tej podstawie wydaje swoje rozstrzygnięcie, kierując się wskazanymi wyżej zasadami powinien wykazać się dużo większą starannością dla uzasadnienia takiej oceny.

Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwego zastosowania prawa, ale i wtedy, gdy prawidłowo stosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi do naruszenia prawa. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko nie zadało sobie trudu aby rzetelnie ustalić i skonfrontować fakty, ale wręcz doprowadziło swoim postępowaniem do postawienia Stowarzyszeniu zarzutu wskazania nieprawdy w odwołaniu od decyzji Wójta gminy, co do okoliczności związanych z rozpatrzeniem wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Stowarzyszenia, organ drugiej instancji, umarzając postępowanie odwoławcze przedwcześnie przyjął, że Stowarzyszenie nie ma legitymacji do złożenia odwołania. Stowarzyszenie pismem z dnia [...] wniosło uwagi i wnioski do dokumentacji związanej z przedmiotowym postępowaniem, do których organ pierwszej instancji ustosunkował się w piśmie z dnia [...], Znak: [...].

Zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, że Stowarzyszenie pomimo braku postanowienia o dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu, faktycznie do tegoż postępowania zostało dopuszczone i wyraziło chęć udziału w tym postępowaniu.

Nie budzi wątpliwości, że skarżące Stowarzyszenie w postępowaniu pierwszoinstacyjnym nie otrzymało odpisu decyzji i tym samym organ uznał, że nie posiada ono przymiotu strony. Podmiot, który uważa, że jest stroną (podmiotem na prawach strony) toczącego się postępowania, a który nie brał udziału w postępowaniu może złożyć skutecznie odwołanie tylko wtedy, gdy to odwołanie złoży w terminie otwartym dla strony postępowania. To samo dotyczy możliwości wniesienia odwołania przez działającego na prawach strony prokuratora, który nie brał dotychczas udziału w postępowaniu (W. Czerwiński: Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym TNOiK Toruń 2009 r.).

Stowarzyszenie podniosło także, iż przepis art. 12 Konstytucji RP gwarantuje wolność tworzenia i działania stowarzyszeń co obliguje organy administracji publicznej do odpowiedniego, uwzględniającego tę zasadę, działania. Powinność organu wynika wprost z art. 9 K.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyrażona zaś w art. 10 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi priorytetową zasadę w katalogu zasad postępowania administracyjnego. W praktyce realizacja tej zasady powinna polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie w każdym przypadku stwarza stronie właściwe warunki do realizacji przysługujących jej uprawnień procesowych. Stworzenie możliwości udziału strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi bezwzględny obowiązek organu, którego naruszenie w sposób istotny wpływa na realizację praw przysługujących stronie oraz decyduje o jej ewentualnych możliwościach obrony przed wadliwym działaniem administracji.

W Kodeksie Postępowania Administracyjnego zostały sformułowane zasady postępowania administracyjnego (ogólne i tzw. szczególne). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji publicznej powinien stać "na straży praworządności", co wyraża podstawowa zasada K.p.a., tj. zasada praworządności, zwana także zasadą legalności i praworządności (wyrażona w art. 6 i początkowej części art. 7 k.p.a., a także w art. 7 Konstytucji RP). Tak prowadzone postępowanie winno korespondować z zasadami dobrej administracji, określonymi w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, między innymi z zasadą praworządności (art. 4 Kodeksu), z zasadą udzielenia informacji (art. 22 Kodeksu).

Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 K.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998 r., I SA/Ka 1254/96, wyrok SN z dnia 9 lutego 2001 r., III RN 57/00, wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., IV SA 1634/96, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997 r., I SA/Wr 871/96). Organ II instancji, obowiązany był w postępowaniu odwoławczym rozpatrzyć wnikliwie zgromadzony materiał dowodowy i podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowej decyzji, a nie tylko poprzestać na lakonicznym wskazaniu zarzutów podniesionych przez skarżące Stowarzyszenie w odwołaniu od decyzji, bez ich rozpatrzenia.

Umarzając postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył także przepis art. 134 K.p.a., w przypadku bowiem, gdy organ odwoławczy stwierdzi niedopuszczalność odwołania, wydaje postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2005, glosa do wyroku NSA z dnia 17 października 2007 r., II OSK 1225/06)..

Niezależnie od powyższego organ winien z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 §1 K.p.a., czego Kolegium nie uczyniło.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia Kolegium, iż obligatoryjny jest udział społeczeństwa i organizacji społecznych tylko w postępowaniach w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, Stowarzyszenie stwierdziło, że jego w ocenie, zarówno organ drugiej jak i pierwszej instancji, odmawiając dopuszczenia Stowarzyszenia na prawach strony do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopuściły się naruszenia art. 31 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus w powiązaniu z art. 12 Konstytucji RP i art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c oraz art. 54 pkt 2 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zapis bowiem art. 9 Konwencji z Aarhus zapewnia szeroki dostęp do procedur mających związek z postępowaniami dotyczącymi ochrony środowiska. Z mocy art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c i art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie w sprawie decyzji lokalizacyjnej prowadzone jest również pod kątem ochrony środowiska. Wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu wpisuje się więc w ustalenia Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, zapewniającej szeroki dostęp do udziału w postępowaniach sądowych organizacji mających na celu dbałość o ochronę środowiska i zdrowie ludzi, gdyż postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego również odnosi się do pewnych elementów mających na celu ochronę środowiska. Udział organizacji w postępowaniu prowadzonym w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest bowiem jedynym sposobem realizacji celów statutowych i nie wyklucza możliwości jej udziału w charakterze i na zasadach określonych w art. 31 K.p.a. - w przypadku mniejszej sprawy w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej 110 [...] w granicach działki [...] w obrębie [...].

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jakim jest linia kablowa wraz ze światłowodem wymaga między innymi właściwego umotywowania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określenia warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, określenia warunków wynikających z ochrony środowiska i zdrowia ludzi w kontekście przepisów o ochronie środowiska, gdyż one głównie limitują właściwe rozmieszczenie inwestycji, w tym przypadku linii kablowych 110 kV, konieczne jest ustalenie i spełnienie warunków ustawowych chroniących dobra i warunki środowiskowe, gdyż w przeciwnym razie przedsięwzięcie będzie traktowanie jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Spółka A. – inwestor - jako uczestnik postępowania wniosła o odrzucenie skargi w zakresie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie, szeroko uzasadniając swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej 110 W ze światłowodem [...] dla zadania Farma Wiatrowa [...] - w granicach działki [...] położonej w obrębie [...], gmina [...].

Stosownie do art. 127 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że odwołanie może złożyć jedynie strona postępowania, zatem w przypadku wpłynięcia pisma nazwanego odwołanie, obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego będącego stroną postępowania. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania, zatem ustalenie tej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy, przy czym, wbrew odmiennym sugestiom skargi, stwierdzenie po takim badaniu, braku legitymacji do złożenia odwołania nie obliguje organ do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (art. 134 K.p.a.), lecz wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). Orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego następuje więc w sytuacji, gdy organ w wyniku wstępnej kontroli odwołania stwierdzi, że jest ono dopuszczalne i zostało wniesione w terminie, ale przez nieuprawniony podmiot. Natomiast niedopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych zachodzi wówczas gdy bez głębszego badania jest oczywiste, że odwołanie wniosła osoba trzecia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wydał w dniu [...] postanowienie odmawiające dopuszczenia go do udziału w tym postępowaniu.

Postanowienie to zostało doręczone Stowarzyszeniu w dniu [...], a na dzień wydawania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tj. [...], było ostateczne.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy sąd stwierdza, że dopóki nie został rozpoznany wniosek o dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, to nie mogło ono skutecznie złożyć odwołania od wydanej decyzji w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest niekwestionowane bowiem, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.) dopiero po dopuszczeniu jej do udziału w tym postępowaniu, co powinno nastąpić przez wydanie pozytywnego postanowienia z art. 31 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2005 r., OSK 1755/04 - ONSA 2005, z. 6, p. 111). Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania (wyrok NSA sygn..akt II OSK 525/11- dostępny w internecie).

Kodeks Postepowania Administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 K.p.a.

Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona, między innymi, przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania 9 art.134 K.p.a.). W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie, gdy ustali, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty (patrz wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, opubl. w LEX nr 526409).

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje więc w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania wobec braku przymiotu strony postępowania u podmiotu składającego odwołanie ma charakter ściśle procesowy, a zatem nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji organu I instancji objętej odwołaniem.

Dodać należy, że ustawodawca zapewnił udział organizacji ekologicznych w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższa ustawa normuje uprawnienia organizacji w sprawach prowadzonych z udziałem społeczeństwa (w art. 44 ust. 1 wyłącza się stosowanie art. 31 § 4 K.p.a. w tych sprawach, ale w ust. 2 i 3 przyznaje się wspomnianym organizacjom uprawnienia szersze w porównaniu z kodeksowymi, w ust. 4 stanowiąc o prawie do wniesienia zażalenia na odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu). Stwierdzić należy, iż wskazane przepisy sprecyzowały sytuacje, w których możliwy jest udział w postępowaniu organizacji ekologicznej. Warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Gdyby przyjąć, iż w każda decyzja wydana w procesie inwestycyjnym zarówno na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisów Prawa budowlanego, w pośredni sposób oddziaływuje na środowisko i na każdym etapie konieczne jest szczegółowe rozważanie tych kwestii, bezprzedmiotowe byłoby istnienie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku ( wyrok NSA sygn..akt II OSK 122/11- dostępny w internecie). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, stąd za nieuzasadnione uznaje podnoszone w tym zakresie zarzuty skargi.

Sąd nie podziela stanowiska Stowarzyszenia, że brało ono udział w postępowaniu administracyjnym pomimo braku wydanego w tym względzie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym. W dniu [...] Stowarzyszenie zwróciło się do organu I instancji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie związanym z postępowaniem administracyjnym o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie w piśmie z dnia [...] Stowarzyszenie przedstawiło swoje uwagi i wnioski "jako organizacja ekologiczna zainteresowana przebiegiem przedmiotowej procedury administracyjnej". Wyjaśnienie Wójta Gminy zawarte w piśmie z dnia [...] stanowiło jedynie odpowiedź na powyższe pismo Stowarzyszenia. Kolejne pismo Stowarzyszenia, z dnia [...] sporządzone zostało jako wniosek w trybie art.2 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w tym samym dniu złożony został wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym stanie rzeczy, sąd stwierdza, że Stowarzyszenie miało pełną świadomość konieczności uzyskania postanowienia organu I instancji o dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu.

Dodać należy, że sąd nie posiada możliwości prawnych dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym przez Kolegium nie było możliwe, bowiem postępowanie odwoławcze toczyło się tylko z wniosku tego Stowarzyszenia i zakończyło się umorzeniem postępowania.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną decyzję organ prawa nie naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.