II SA/Po 1389/13

Uzasadnienie

W związku z pismem A. W. i H. C.-W. zawierającym prośbę o likwidację bezprawnego boiska położonego przy ul. S. [...] w P., pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. przeprowadzili w dniu 19 września 2011 r. kontrolę przedmiotowej nieruchomości w trakcie której ustalono, iż na jej terenie, w ogrodzie znajduje się mata o wymiarach 7,60m x 5,46m imitująca kostkę chodnikową, a przy macie znajduje się kosz do gry, który nie jest trwale związany z gruntem. W protokole tym zawarto również oświadczenie państwa A. i B. T. (właścicieli działki), wedle których już w chwili nabycia nieruchomości, ta mata już istniała.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie likwidacji przedmiotowego boiska do gry w koszykówkę, które w ocenie organu stanowiło w istocie obiekt małej architektury.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2012 r. o sygn. [...] uchylił ww. postanowienie w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 332/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2012 r.

Organ ten z kolei postanowieniem z dnia [...]2012 r., sygn. [...] uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., decyzją z dnia [...]2013 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "likwidacji samowolnie wyznaczonego boiska do gry w koszykówkę, będącego w istocie obiektem małej architektury, zlokalizowanego w ogrodzie przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, na terenie nieruchomości przy ul. W. P. (działka nr [...] ark. [...], obręb Umultowo)."

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w celu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, kierując się wytycznym zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 332/12 i postanowieniu Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2012 r., należało ustalić jakie właściwości i parametry cechują teren przedmiotowej nieruchomości wykorzystywany do gry w koszykówkę, tak by możliwe było jednoznaczne rozstrzygnięcie czy rzeczywiście na terenie nieruchomości przy ul. W. S. [...] w P. istnieje boisko sportowe.

Organ stwierdził, iż boisko powinno posiadać określoną nawierzchnię, wymiary, ponadto powinno posiadać linie wyznaczające pola gry. Tymczasem obiekt znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości (mata imitująca kostkę chodnikową i znajdujący się przy niej koszt do gry w koszykówkę) nie posiada parametrów boiska do gry w koszykówkę o jakim mowa w definicji takiego boiska, umieszczonej w serwisie Wikipedia opartej na wymaganiach FIBA. Zdaniem organu przyjąć należy, że w rozumieniu przedmiotowej definicji, opisywany wyżej obiekt nie jest w istocie boiskiem sportowym, nie posiada odpowiednich wymiarów, odpowiedniej twardej nawierzchni, a także nie posiada linii białych wytyczających obszary gry. Oznacza to, że omawianą część rozpatrywanej nieruchomości należałoby zakwalifikować jako obiekt małej architektury, służący codziennej rekreacji takich jak np. huśtawka, piaskownica czy trampolina. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 22 oraz i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowle realizację obiektów małej architektury (poza miejscami publicznymi) nie wymaga uzyskania pozowania na budowę ani zgłoszenia.

Ponadto w ocenie organu przedmiotowy obiekt nie stanowi także boiska do gry w tzw. streetball (koszykówkę uliczną). Trudno bowiem znaleźć takie cechy tego obiektu, które pozwalałyby zakwalifikować go jako boisko służące do uprawiania tej dyscypliny.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik A. W. i H. C.-W. kwestionując dokonaną przez organ organu I instancji kwalifikację przedmiotowego obiektu.

Podniósł, iż wymiary obiektu na nieruchomości przy ulicy W. S. w P., nie są jego jedyną cechą, która decyduje o zaklasyfikowaniu go jako boiska. Niewątpliwym jest, iż teren ten posiada utwardzoną powierzchnię, składającą się nie tylko z maty imitującej płytę chodnikową, ale również z betonowego podłoża, umożliwiającą grę w koszykówkę lub streetball. Fakt, iż w przypadku tej drugiej dyscypliny sportu jaką jest streeball nie ma ustalonych wymagań w zakresie wymiarów boiska, nie wyklucza, aby zaklasyfikować obiekt ten jako boisko służące do tego typu rozgrywek. Zdaniem strony przedmiotowy obiekt wyposażony w utwardzoną powierzchnię, kosza oraz faktycznie i regularnie użytkowany pełnieni funkcję boiska.

Według strony, sekcja 2 Dział 24 Grupa 241 Klasa 2411 Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych obejmuje "boiska i budowle sportowe", które zostały określone jako " zagospodarowane tereny sportowe przeznaczone do uprawiania sportów na świeżym powietrzu". Utwardzony teren z wyposażeniem w postaci kosza oraz służący do regularnej i codziennej gry w koszykówkę, znajdujący się w ogrodzie Państwa T. dokładnie wpisuje się ww. definicję, więc powinien zostać uznany za boisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt. 1 budowa boiska wymaga wcześniejszego zgłoszenia odpowiedniemu organowi.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. o nr [...] Wielopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i, orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie boiska do gry w koszykówkę, zlokalizowanego w ogrodzie przy jednorodzinnym budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej, na terenie działki nr 465, ark. 14, obręb Umultowo, położonej przy ul. W. S. 16 w P..

W ocenie organu odwoławczego dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie miała ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego, jakie zostały wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., w prawomocnym wyroku z dnia 6 września 2012 r. (IV SA/Po 332/12).

Organ kierując się przytoczoną w tym orzeczeniu sądowym definicją boiska stwierdził, iż przygotowanie części powierzchni (o wymiarach 7,60 m x 5,46 m) ogrodu istniejącego na działce nr 465, ark. 14, obręb Umultowo, położonej przy ul. W. S. 16 w P., poprzez pokrycie jej matą "imitującą kostkę chodnikową" i ustawienie obok niej przenośnej tablicy do gry w koszykówkę (wraz z podstawą) - istotnie - spowodowało przystosowanie tego fragmentu ogrodu do ćwiczenia elementów gry w koszykówkę. Powierzchnia ta została bowiem przygotowana tak, by mogła się odbijać piłka niezbędna do tych ćwiczeń (tym bardziej jeśli mata została ułożona na betonowym utwardzeniu tego fragmentu działki), a uzupełnia ją bezspornie kolejny konieczny do ich wykonywania element - tablica z koszem. W ocenie organu jest to zatem niewątpliwie fragment terenu przeznaczonego do uprawiania sportu na świeżym powietrzu. Przygotowanie przedmiotowego terenu oraz sposób jego użytkowania wskazuje, iż doszło do powstania "boiska" w potocznym tego słowa znaczeniu. Niemniej w ocenie tego organu przedmiotowy obiekt w rzeczywistości stanowi obiekt małej architektury, a więc niewielkie urządzenie służące rekreacji codziennej, o jakim mowa w art. 3 pkt 4 lit. c ustawy Prawo budowlane. Wskazuje na to m.in. prowizoryczność przedmiotowego obiektu.

Wielopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że jeśli nawet pod wspomnianą matą zostało wykonane utwardzenie niewielkiej powierzchni gruntu na działce, to nie spowodowało ono powstania boiska (art. 29 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Zresztą postępowanie niniejsze zostało wszczęte właśnie w sprawie budowy boiska, a nie utwardzenia powierzchni gruntu na działce. Organ zaznaczył także, że na kwalifikację prawną obiektu budowlanego - co oczywiste - nie może w żadnej mierze wpływać zawodowa przeszłość (jako profesjonalnego koszykarza) jednego ze współwłaścicieli działki, na której wykonano przedmiotowy obiekt małej architektury.

Wyjaśniono także, iż organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie wskazał, czy umarza postępowanie administracyjne w części, czy w całości i obowiązkiem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik A. W. i H. C. powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosząc, iż wymiary przedmiotowego obiektu, nie są jego jedyną cechą, która decyduje o zaklasyfikowaniu go jako boiska. Niewątpliwym jest, iż teren ten posiada utwardzoną powierzchnię, składającą się nie tylko z maty imitującej płytę chodnikową, ale również z betonowego podłoża, umożliwiającą grę w koszykówkę lub streetballa. Fakt, iż w przypadku tej drugiej dyscypliny sportu jaka jest streeball nie ma ustalonych wymagań w zakresie wymiarów boiska, nie wyklucza, aby zaklasyfikować tego obiektu właśnie jako boisko służące do tego typu rozgrywek. Skoro nie występują żadne formalne standardy boisk do gry w streetball należy uznać, iż teren w ogrodzie Państwa T., biorąc pod uwagę jego utwardzoną powierzchnię, wyposażenie w postaci kosza oraz fakt, że służy ono właśnie uprawianiu tego sportu, jest boiskiem w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Niespełnianie przez przedmiotowy obiekt jedynie kryterium wymiarów boisk służących do profesjonalnej gry w koszykówkę, nie może automatycznie powodować niezaklasyfikowania tego terenu jako boiska.

Odpowiadając na skargę Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.)

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie było ustalenie rzeczywistego charakteru obiektu wybudowanego w ogrodzie znajdującym się na terenie nieruchomości położnej przy ul. przy ul. S. [...] w P., określonego przez stronę skarżącą jako boisko sportowe, a przez organy jako obiekt małej architektury, a w konsekwencji ustalenie czy wykonanie takiego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub stosownego zgłoszenia.

W ocenie Sądu twierdzenie organu, iż przedmiotowy obiekt stanowisko obiekt małej architektury jest co najmniej przedwczesne. Takie stanowisko organu nie zostało poprzedzone właściwą analizą pojęcia "obiekt małej architektury" oraz ustaleniem wszystkich elementów i cech tego obiektu.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż organy obu instancji opisując przedmiotowy obiekt wskazały, ze składa się on z maty o wymiarach 7,60m x 5,46m imitująca kostkę chodnikową, a przy macie znajduje się kosz do gry, który nie jest trwale związany z gruntem. Z ustalenia organów nie wynika czy mata ta jest trwale złączona z gruntem, a jeżeli tak to w jaki sposób. Z kolei z twierdzeń strony skarżącej, podnoszonych już na etapie postępowania administracyjnego wynika, iż pod matą wykonano betonowe utwardzenie gruntu. Te okoliczności nie zostały w żaden sposób zweryfikowane, a w ocenie Sądu mogą mieć istotne znaczenie dla prawidłowego zakwalifikowania przedmiotowego obiektu, o czym jeszcze w dalszej części uzasadnienia.

Zgodnie z definicją legalną wyrażoną art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, w szczególności a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Definicja ta zawiera określenie jednej wspólnej cechy tej kategorii obiektów budowlanych - odnosi się jedynie do ich gabarytów, używając nieostrego terminu "niewielkie obiekty". Mimo takiej konstrukcji definicji można z pewną dozą prawdopodobieństwa ustalić, czy dany obiekt ze względu na swoje rozmiary zalicza się do kategorii obiektów "niewielkich". Pomocna w tym przypadku jest druga część definicji zawierająca przykładowe (katalog otwarty) wyliczenie obiektów budowlanych, które są obiektami małej architektury. Ustawa podaje przykłady trzech kategorii takich obiektów, podzielonych według kryterium funkcji, jaką mają pełnić. Pierwszą kategorią są obiekty kultu religijnego, takie jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury. Drugą - obiekty architektury ogrodowej, przykładowo posągi czy wodotryski. Trzecią kategorię stanowią obiekty "użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku", jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Dzięki takiej konstrukcji definicji można określić obiekty podobne, zbliżone do wyliczonych w komentowanym przepisie, które ze względu na niewielkie rozmiary i podobną funkcję użytkową mogą być zakwalifikowane jako obiekty małej architektury. Przykładowo obiekt małej architektury stanowi figurka przedstawiająca krasnala, nimfę lub amorka. Obiektem architektury ogrodowej jest pergola służąca rozmieszczeniu zieleni ogrodowej, oczko wodne, kaskada, ogród skalny, murowany ogrodowy grill. Nie może być natomiast potraktowany jako obiekt małej architektury "urządzony plac zabaw" z piaskownicami, huśtawkami, drabinkami itd., stanowiący "ogródek jordanowski" (ogródek zabaw dla dzieci), pomimo iż poszczególne z urządzeń wchodzących w skład wyposażenia tego obiektu zalicza się do obiektów małej architektury (patrz. "Prawo budowlane. Komentarz" red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Tomasz Asman, Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński, Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa, Alicja Plucińska-Filipowicz, C.H.Beck Wydanie 5, komentarz do art. 3)

Innymi słowy, podstawowym kryterium uzależniającym zakwalifikowanie danego obiektu jako obiektu małej architektury są jego rozmiary (mała wielkość). W orzecznictwie przyjmuje się, iż stwierdzenie, że dany obiekt jest "niewielki" wymaga nie tylko określenia jego bezwzględnych wymiarów (wysokości, szerokości, długości), ale także odniesienia wielkości tego obiektu do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni. Istotne może okazać się także zwrócenie uwagi na rodzaj przyjętej konstrukcji, np. konstrukcja ciężka, betonowa, czy lekka, ażurowa Nieprecyzyjna definicja "obiektu małej architektury" powoduje, że należy ją interpretować indywidualnie do danego stanu faktycznego (por. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2008 r., sygn. II SA/Łd 209/08, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. II SA/Bk 213/06,).

Organy obu instancji uznając, iż przedmiotowy obiekt jest obiektem małej architektury skupiły się na jego rekreacyjnym charakterze nie rozważając przy tym czy jego wielkość, otoczenie w jakim się znajduje oraz sposób wykonania (w tym ewentualne istnienie pod matą utwardzenia gruntu o nieznanej technologii wykonania) pozwalają uznać go za "niewielki". Niewątpliwie wymiary tego obiektu 7,60m x 5,46m (ok. 41,5 m2 powierzchni) budzą wątpliwości w tym zakresie. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy znajduje się on na działce o pow. 312 m2 zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej. Zatem obiekt ten zajmuje stosunkowo duży fragment tej działki.

Pomocne przy ustaleniu czy obiekt o takiej powierzchni stanowi obiekt małej architektury może być fakt, iż ustawodawca w odniesieniu do innego rodzaju obiektów przewiduje odrębny reżim prawny w zależności od powierzchni zabudowy tych obiektów. I tak budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o pow. zabudowy do 25 m2 co do zasady nie wymaga pozowania na budowę lecz zgłoszenia (art. 29 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Podobnie uregulowane o kwestę przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 30 m2 ( art. 29 ust 1 pkt 15 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Przepisy te niewątpliwe należy brać pod uwagę przy ustaleniu, przy jakiej powierzchni zabudowy, według ustawodawcy, przebiega granica między obiektami, które ze względu na swoje małe rozmiary objęte są uproszczonym reżimem prawnym. Należy również zauważyć, iż powierzchnia będącego przedmiotem postępowania administracyjnego obiektu jest zbliżona do powierzchni zabudowy małego domu jednorodzinnego, co również poddaje pod wątpliwość możliwość jego zakwalifikowania jako obiektu małej architektury.

Reasumując, organy winny rozważyć czy w przypadku przedmiotowego obiektu, można mówić, iż jest on niewielki – podobny rozmiarami do przeciętnej piaskownicy, huśtawki, drabinki, czy wodotrysku lub figury ogrodowej, mając przy tym na względzie jego otoczenie i osób wykonania, który to nie został w rzeczywistości ustalony (kwestia ewentualnego utwardzenia terenu pod matą). Brak ustalenia czy pod matą znajduje się utwardzenie gruntu lub czy jest ona trwale związana z gruntem uniemożliwia Sądowi samodzielne rozważenie tej kwestii.

Ustalenie powyższej okoliczności niewątpliwie istotne, gdyż w przypadku uznania, ze przedmiotowy obiekt nie stanowi obiektu małej architektury to z uwagi na jego dotychczas ustalone cechy i funkcje może zostać zakwalifikowany jako boisko sportowe. Organ II instancji opierając się na definicji słownikowej pojęcia boisko przywołanej w wyroku WSA w P. z dnia 6 września 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 332/12 przyznał, iż obiekt ten posiada cechy (kosz, mała bramka, odpowiednio przygotowany teren)., które pozwalają na uprawianie na nim sportów na świeżym powietrzu w tym w szczególności do ćwiczenia elementów gry w koszykówkę. Nie wyjaśnił przy tym czym w jego opinii różni się boisko w potocznym tego słowa znaczeniu, od boiska o którym mowa w przepisach ustawy Prawo budowlane. Z treści art. 29 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nie wynika aby dotyczył on jedynie boisk spełniających określone warunki – np. posiadających atestowane urządzenia sportowe, lub posiadających wymiary i parametry techniczne ustalone dla danej dziedziny sportu przez federacje sportowe. Do uznania konkretnego obiektu za boisko w rozumieniu przepisów Prawa Budowlanego istotne jest, jak zaznaczył WSA w P. w powołanym wyżej wyroku z dnia 6 września 2012 r. ustalenie, iż posiada on odpowiedni wymiar, podłoże i urządzenia (nie muszą być pełnowymiarowe) służące uprawianiu na nim danej dyscypliny sportowej. Przy tym nie można wykluczyć, iż boisko może być wykorzystywane do uprawniani różnego rodzaju dyscyplin sportowych.

Na koniec należy przyznać rację stronie skarżącej, iż powierzchnia będącego przedmiotem sprawy obiektu jest wystarczająca do uprawiania dyscypliny sportu zwanej "streetball" (pol. koszykówka uliczna) – czyli rekreacyjnej i nieprecyzyjnej gry w koszykówkę najczęściej na asfalcie, bruku, kostce lub na hali, z użyciem "jednego kosza" lub dwóch koszów, przy której wymiary boiska nie są sprecyzowane, (źródło informacji: Wikipedia).

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżona decyzję na podstawa art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uznając, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego ora przepisy praw procesowego tj. art. 7, 77 § 1 pkt 107 § 3 i 105 § 1 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien zastosować się do uwag zawartych w mniejszym wyroku, a przede wszystkim do ustalenia czy przedmiotowy obiekt z uwagi na swoje cechy, wykonanie i lokalizację może być uznany jako niewielki co jest cechą charakterystyczną obiektów małej architektury, a w przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie rozważyć, czy obiekt ten nie należy uznać za boisko służące do ćwiczeń sportowych.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z z 2013 r. poz. 490).

Z kolei o wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.