II SA/Łd 130/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) – w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa" – uchyliło w pkt 2 ppkt 1 lit. d) decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...], znak: [...] ustalającej, na wniosek B. K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego na działce nr 180/1, obręb [...], miasto Ł. i w tym zakresie ustaliło wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na nie mniej niż 40% powierzchni działki, natomiast w pozostałym zakresie utrzymało ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, Kolegium przytoczyło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 29 stycznia 2013r. B. K. wystąpiła do Burmistrza Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sklepu o charakterze wielkopowierzchniowym o powierzchni sprzedaży od 300 do 600 m2 realizowanej na działce nr 180/1 w miejscowości K. – Ł., przy ul. K./Plac S.

Burmistrz Ł., decyzją z dnia [...] znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla opisanego wyżej przedsięwzięcia stwierdzając, iż na wskazanym we wniosku terenie jest możliwa realizacja inwestycji w kształcie zaproponowanym przez inwestora, gdyż spełnia ona wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od decyzji Burmistrza Ł. wnieśli R. K., Z. K., A. K. i R. K. R. K. i Z. K. zarzucili, iż decyzja nie uwzględnia niekorzystnego oddziaływania, jakie powstanie z chwilą realizacji inwestycji w stosunku do sąsiednich działek, w tym działki skarżących, takiego jak zwiększony hałas, czy zanieczyszczenie powietrza. Podniesiono nadto, że w decyzji określono jedynie odległości zabudowy od ul. K. i Placu S., natomiast nie określono odległości od pozostałych działek. Przy budowie budynku wielkopowierzchniowego nie będzie możliwie zachowanie 40% powierzchni biologicznie czynnej, jak również ograniczenie maksymalnej wycinki drzew do 40% powierzchni działki przy uwzględnieniu wielkości planowanego budynku oraz miejsc postojowych wraz z drogami dojazdowymi. Rosnące na nieruchomości sosny stanowią dużą wartość przyrodniczą dla mieszkańców K. oraz osób w niej przebywających. Skarżący wskazali, iż skoro celem ochrony układu urbanistycznego K. wpisanego do gminnej ewidencji zabytków jest zachowanie w jak najmniej przekształconym stanie charakterystycznych elementów jego rozplanowania, to wydana decyzja jest z tym niezgodna, bo teren zabudowy wpisał się w krajobraz K. jako porośnięty sosnami tak ważnymi dla jej mieszkańców. Ponadto, w prowadzonym postępowaniu nie analizowano oddziaływania na działki, na które będzie miała wpływ planowana inwestycja, nie uwzględniono w jaki sposób i z której drogi będzie odbywać się zaopatrzenie sklepu. Ulica K. jest drogą gruntową, przez co zwiększona intensywność pojazdów poruszających się po drodze spowoduje jej pogorszenie i w konsekwencji utrudni dojazd do działek sąsiednich. Skarżący zarzucili też, że w decyzji nie wskazano w jaki sposób zostały uwzględnione uwagi mieszkańców, co jest znacznym naruszeniem przepisów K.p.a. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

A. K. domagał się unieważnienia decyzji ze względu na możliwe naruszenie praw osób trzecich, nieczytelność oraz "widoczne błędy". Skarżący zarzucił, iż wydano decyzję dla budynku handlowego - sklepu o charakterze wielkopowierzchniowym na terenie zabudowy mieszkaniowo - usługowej. W decyzji przedstawiając uzasadnienie dla sklepu, w rzeczywistości podano uzasadnienie dla domu jednorodzinnego. Nie wykazano, że na małej działce można pogodzić wszystkie wymagania podane w decyzji, w szczególności drogi dojazdowe i miejsca postojowe. Niedostatecznie określono układ komunikacyjny. Nie jest możliwe przy tak dużej inwestycji zachowanie równowagi przyrodniczej choćby ze względu na wycinkę ponad 100 letniego lasu, inwestycja nie zapewni walorów krajobrazowych, ponieważ je całkowicie usunie, a ponadto inwestycja nie jest możliwa, skoro maksymalna wycinka nie może przekroczyć 40% przy wskaźniku nowej zabudowy 21% powierzchni działki, ciągach komunikacyjnych, podjazdach, parkingach. Nie wskazano też jak inwestor ma rozczłonkować zabudowę.

R. K. podobnie jak A. K. domagał się unieważnienia decyzji ze względu na naruszenie praw osób trzecich, błędy logiczne i merytoryczne, swobodne interpretowanie prawa, brak spójności oraz brak zgodności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Ł.

Skarżący zakwestionował występowanie kontynuacji funkcji, ustalenie wskaźnika nowej zabudowy (który w jego przekonaniu jest sprzeczny z pozostałymi parametrami), ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Zarzucił też, że nie jest możliwy do spełnienia punkt decyzji dotyczący miejsc postojowych, bo maksymalna powierzchnia do wykorzystania to 640 m2, z czego powierzchnia zabudowy to maksymalnie ok. 388 m2. Pozostała część nie wystarczy na wymagane miejsca postojowe, drogi manewrowe i dojazdowe odpowiadające wymaganiom technicznym. Decyzja została wydana wbrew woli mieszkańców, którzy zebrali ok. 1 tyś. podpisów przeciw inwestycji. Skarżący zauważył też, że w decyzji stwierdzono spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co jest niezgodne z zapisem zawartym w wynikach analizy. Zdaniem skarżącego, decyzję wydano mimo niespełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, bowiem ma ono miejsce jeżeli zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy i można pogodzić ją z funkcją istniejącą. Dopuszcza się przy zabudowie realizującej funkcję mieszkaniową realizację zabudowy w postaci sklepu osiedlowego, przychodni, urządzeń rekreacyjnych, nie dopuszcza się natomiast budowy sklepu o charakterze wielko powierzchniowym, zakładu produkcyjnego, bowiem burzy to istniejący ład przestrzenny. Mimo powołania się w analizie urbanistycznej na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, faktycznie posłużono się aktem niższego rządu, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., który jest aktem uzupełniającym, a nie rozszerzającym przepisy ustawy. Nie wzięto pod uwagę art. 2 pkt 1 jak również art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędnie zidentyfikowano budynek usługowo - mieszkaniowy jako budynek usługowy. Budynki podane w analizie mieszczą się w granicach funkcji mieszkaniowej i kwalifikowanie ich do zabudowy wielkopowierzchniowej jest sprzeczne z zapisami ustawy.

Po rozpatrzeniu ww. odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało je za niezasadne. Powołując się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym na art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy, organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli spełnione są przesłanki wydania decyzji wymienione w ww. przepisach i nie ma niezgodności projektowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, to organ rozpatrujący sprawę nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanym dalej rozporządzeniem. W ocenie organu II instancji postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Burmistrza Ł. wykazało, że projektowana inwestycja może zostać zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie, bowiem spełnione są, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy. W obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanych funkcjach i parametrach, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne, budynki mieszkalno - usługowe, budynki usługowe oraz towarzysząca tym budynkom zabudowa gospodarcza i garażowa. Nie ma zatem przeszkód, aby realizować budowę budynku handlowego o funkcji usługowej na działce nr 180/1 położonej w Ł., gdyż został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (w sąsiedztwie występuje zabudowa o tożsamym i podobnym charakterze). Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej oraz stosowne uzbrojenie (istnieje możliwość przyłączenia do mediów znajdujących się w przyległej drodze). Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, a z przepisów szczególnych nie wynikają przeciwwskazania do realizacji inwestycji (spełnione są zatem także warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy). Decyzja została uzgodniona z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz zarządcą drogi gminnej (uzgodnienie wewnętrzne) i zawiera wymagane przez art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy elementy, w tym określa, stosownie do przepisów cyt. rozporządzenia, wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium uznało jednak, że organ I instancji błędnie powołał w pkt 2 ppkt 1 lit. d) zaskarżonej decyzji, określającym wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej, nr działek 1/10 i 7/3 skoro działki te nie są terenem inwestycji. Warunki zabudowy ustalono dla działki nr 180/1. Działki o tych numerach nie znajdują się także w obszarze analizowanym i nie były brane pod uwagę przy ustalaniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Z tego względu Kolegium skorygowało ten punkt zaskarżonej decyzji. Z kolei jako oczywistą omyłkę należało uznać stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że inwestycja spełnia wymagania w zakresie kontynuacji dla budynku mieszkalnego. Oczywistym bowiem jest, że decyzja ta dotyczy budynku o charakterze usługowym oraz że analiza urbanistyczna wykazała występowanie na analizowanym terenie kontynuacji funkcji, także w odniesieniu do zabudowy usługowej.

W ocenie Kolegium nietrafne okazały się zarzuty odnoszące się do braku wskazania w zaskarżonej decyzji odległości budynku od granic działek sąsiednich, bowiem szczegółowe usytuowanie budynku na działce określa projekt budowlany i jest ono analizowane przez organ wydający pozwolenie na budowę. Podobnie należy odnieść się do podnoszonych przez skarżących niedostatecznych rozwiązań komunikacyjnych, czy "niezgodności" pomiędzy ustalonymi w decyzji parametrami (w szczególności w zakresie współczynników zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej), co w ich przekonaniu czyni niemożliwym realizację inwestycji. Zarówno inwestor, jak i organ wydający pozwolenie na budowę jest związany warunkami ustalonymi w decyzji i jest rzeczą inwestora takie opracowanie projektu budowlanego by projekt warunki te uwzględniał i jednocześnie spełniał wymagania w zakresie norm techniczno-budowlanych. Inwestor, podejmując decyzję o realizacji inwestycji, będzie musiał uwzględnić fakt, że współczynnik zabudowy dla działki nr 180/1 został ustalony na poziomie wynoszącym maksymalnie 21%, co oznacza, że powierzchnia zabudowy będzie mogła wynosić maksymalnie 336,6 m2, gdyż powierzchnia działki wynosi 1603 m2. Jednocześnie na działce będzie musiało pozostać minimum 40% powierzchni biologicznie czynnej, czyli nie mniej niż 641,2 m2. W praktyce jednak powierzchnia ta będzie musiała być znacznie większa, bowiem ponadto inwestor został zobowiązany do przeprowadzenia wycinki drzew rosnących na nieruchomości na maksymalnie 40% działki.

Ponadto organ odwoławczy uznał, że skarżący bezzasadnie podnoszą, iż nie jest spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Na terenie objętym analizą występują nie tylko budynki mieszkalne, czy usługowo mieszkalne ale również budynki wyłącznie usługowe, np. na działkach nr 244/14, 234/1, 234/6, 233. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wystarczające jest zatem stwierdzenie w sąsiedztwie działki objętej inwestycją jednej tylko działki zabudowanej w sposób podobny do planowanego przez inwestora, a analiza urbanistyczna wykazała występowanie większej ilości zabudowań tego rodzaju. W ocenie Kolegium nawet występowanie jedynie budynków o funkcji mieszanej, tj. mieszkalno-usługowych, czy też jedynie mieszkalnych nie stałoby na przeszkodzie realizacji inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego, czyli sklepu. Skrajnie wąskie interpretowanie zasady dobrego sąsiedztwa, jakie prezentują skarżący, prowadziłoby do znacznego ograniczenia możliwości inwestowania na terenach pozbawionych planu miejscowego, bowiem obligowałoby do budowania jedynie obiektów tego samego rodzaju. Takie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa jest nieakceptowane w orzecznictwie sądowym z punktu widzenia ochrony wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Skoro na obszarze poddanym analizie przez urbanistę funkcje zabudowy są tak zróżnicowane, to dopuszczalne jest wydanie warunków zabudowy dla inwestycji o różnych funkcjach - wpisujących się jednak w funkcje zastane na tym terenie, a funkcją taką jest niewątpliwie również funkcja usługowa. Użycie sformułowania w decyzji I instancji "sklep o charakterze wielkopowierzchniowym" stanowi jedynie powtórzenie opisu przedsięwzięcia użytego przez inwestora i nie świadczy jednak, o tym, że jest to obiekt wielkopowierzchniowy. Wprawdzie inwestor planował budowę obiektu o powierzchni sprzedaży od 300 do 600 m2, jednakże ustalenie maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie 21% ogranicza tę powierzchnię do maksymalnie 336,6 m2. Jest to zatem całkowita dopuszczalna powierzchnia zabudowy jaka w praktyce będzie mogła zostać zrealizowana na podstawie skarżonej decyzji. Przez powierzchnię sprzedaży na użytek ustawy rozumie się tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Oczywistym zatem jest, że w normalnym funkcjonowaniu obiektu handlowego powierzchnia sprzedaży będzie jeszcze mniejsza niż maksymalna powierzchnia zabudowy.

Ponadto zaskarżona decyzja została uzgodniona z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który nie dostrzegł przeszkód dla realizacji inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie przy uwzględnieniu warunków wskazanych w postanowieniu uzgadniającym z dnia [...]. Warunki te zostały inkorporowane w całości do zaskarżonej decyzji, zatem nimi również inwestor jest związany. Organ ustalający warunki zabudowy nie miał możliwości ich modyfikacji, zatem bezzasadny jest zarzut, że w decyzji nie wskazano konkretnego sposobu rozczłonkowania planowanego budynku. Skoro potrzeby takiej nie widział organ uzgadniający wskazując, iż rozczłonkowanie winno nawiązywać do charakterystycznej dla tego obszaru zabudowy willowej osiedla K., to szczegółowe rozwiązanie tego aspektu należy do autora projektu budowlanego, a weryfikacja przyjętych rozwiązań do organu administracji architektoniczne - budowlanej, który będzie oceniał zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy.

Kolegium dodało również, że przy ustalaniu warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 2 pkt 1 ustawy, który to przepis określa katalog dóbr uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dobra te niewątpliwie podlegają szczególnej ochronie przy uchwalaniu przez gminę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jednakże art. 1 pkt 2 nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, co wynika wprost z dyspozycji przytoczonego już wyżej art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zasadniczo nie bada się oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Jest to domena postępowań odrębnych, w szczególności zaś postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2013, poz. 1235 ze zm.). Charakter planowanej inwestycji nie kwalifikuje jej jednak do przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, bowiem nie mieści się ona w katalogu inwestycji wskazanych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Za niezrozumiałe organ uznał wobec tego zastrzeżenia skarżących o niezbadaniu przez organ oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki, w szczególności, że zaskarżona decyzja zawiera postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 2 ppkt 5), z których wynika m.in., że inwestycja nie może powodować uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania. Inwestor będzie zatem obowiązany zastosować takie rozwiązania przy projektowaniu inwestycji, ażeby nie doszło do przekroczenia norm hałasu.

Ponadto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie przewiduje trybu konsultacji społecznych, a więc nie ma prawnego obowiązku odnoszenia się w decyzji o warunkach zabudowy do protestów społecznych przeciwko realizacji określonego przedsięwzięcia. Ponadto, jak wyżej wskazano, podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko wyraźna sprzeczność planowanego przedsięwzięcie z przepisami prawa, a nie jedynie sprzeciw społeczności lokalnej, czy nawet sprzeciw stron postępowania.

Kolegium podniosło także, że zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a jego postanowienia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z przepisów powyższych wynika, że ustalenia studium nie są wiążące dla organu ustalającego warunki zabudowy i nie mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożył R. K. podnosząc, że Kolegium nie przeanalizowano wszystkich wskazanych w odwołaniu błędów organu I instancji. W ocenie skarżącego dla przedmiotowej inwestycji brak jest kontynuacji funkcji dla sklepu o charakterze wielkopowierzchniowym, przez którą należy rozumieć, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Ponadto zdaniem skarżącego błędne jest ustalenie wskaźnika nowej zabudowy na nie większy niż 21%, gdyż wielkość jest znacząco sprzeczna z wymiarami podanymi w podpunktach e) i f) decyzji, w których wskazano tolerancję 20% po zastosowaniu której wskaźnik przekracza 24,5% powierzchni zabudowy. Ponadto błędnie wskazano wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, gdyż wyznaczenie poziomu 40% jest sprzeczne również z zapisem w pkt 2 ppkt h) o ograniczeniu wycinki istniejącego drzewostanu o treści "Maksymalna wycinka nie może przekroczyć 40% powierzchni działki" co jednoznacznie oznacza, że minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej działki 180/1 powinien wynosić 60%.

Według skarżącego niemożliwy do spełnienia jest punkt o ilości miejsc postojowych (20-30) pojazdów i nawierzchni utwardzonej wynikający wprost z wyliczeń matematycznych. Maksymalna możliwa powierzchnia do wykorzystania wskazana wg warunków zabudowy to 640m2 z tego na powierzchnię zabudowy wg. decyzji maksymalnie można przeznaczyć około 388m2, pozostała część powierzchni nie jest wystarczająca na wymagane miejsca postojowe, drogi manewrowe i dojazdowe odpowiadające wymaganiom technicznym.

Ponadto skarżący zarzucił wadliwe sporządzenie analizy urbanistycznej, wskazując, że do ww. analizy włączono tylko jedną działkę nr 239, na której znajduje się dom jednorodzinny z małym zakładem fotograficznym, dostępną z ul. K., która jest drogą gminną, natomiast pozostałe obiekty w tym również nie wskazane w analizie, a wskazane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego znajdują się przy drodze Powiatowej 2322E i 2334E. Działka 180/1 nie jest więc dostępna z tej samej drogi publicznej co analizowane obiekty. Budynek na działce 239 dostępny z ul. K. jest obiektem jak najbardziej mieszczącym się w granicach funkcji mieszkaniowej i nie może być pod względem pełnionych funkcji utożsamiany z obiektem typowo handlowym o powierzchni zabudowy niemal czterokrotnie większej.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł także, że w jego ocenie decyzja o warunkach zabudowy winna być zgodna z ustaleniami studium.

Na tej podstawie skarżący wniósł o unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Kolegium wyjaśniło, że skrajnie wąska interpretacja zasady kontynuacji jaką prezentuje skarżący jest nie do pogodzenia z funkcją unormowań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasady kontynuacji nie miało na celu umożliwienia lokalizowania wyłącznie obiektów identycznych z już istniejącymi, lecz przeciwdziałaniu powstawania nowej zabudowy na terenach niezurbanizowanych, które nie są objęte planami miejscowymi oraz przeciwdziałaniu wprowadzania zabudowy sprzecznej z funkcją zabudowy istniejącej w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Przytoczony przepis należy wykładać mając na względzie umożliwienie realizacji prawa do zabudowy nieruchomości, które jest nierozerwalnie związane z własnością nieruchomości. Interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna więc przede wszystkim uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa zróżnicowana co do funkcji, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, budynki mieszkalno - usługowe, budynki usługowe oraz towarzysząca tym budynkom zabudowa gospodarcza i garażowa. W tej sytuacji należało przyjąć, iż wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy są spełnione i możliwa jest realizacja planowanej inwestycji.

Ponadto w aktach sprawy nie ma dowodów potwierdzających, iż skarżący zwracał się "kilkakrotnie" do organu pierwszej instancji o udostępnienie materiałów "wykorzystanych do wystawienia tej decyzji". Mimo iż skarżącemu (podobnie jak pozostałym stronom postępowania) zapewniono możliwość zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu pierwszej instancji, to skarżący z takiej możliwości nie skorzystał. Ponadto nie korzystał z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., o czym również został pouczony przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji.

Korekta błędnego sformułowania zawartego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nastąpiła poprzez użycie właściwych sformułowań w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Żadne dodatkowe "nakazanie korekty uzasadnienia", jak chce tego skarżący, nie było konieczne.

Ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej z dopuszczalną tolerancją 20% wynika wprost z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia

2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiony w skardze sposób wyliczenia powierzchni zabudowy - przy zastosowaniu maksymalnej dopuszczalnej tolerancji - co miałoby w przekonaniu skarżącego doprowadzić do przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy jest czysto hipotetyczny i w praktyce nie będzie mógł zostać zastosowany przez inwestora, a to z tego względu, że wiąże go wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony w decyzji organu pierwszej instancji. Będzie on mógł zatem skorzystać z dopuszczalnej tolerancji szerokości elewacji frontowej jedynie wówczas, jeżeli nie spowoduje to przekroczenia innych ustalonych w decyzji wskaźników, w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

Kolegium wskazało również, że działką sąsiednią, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym, a nie tylko działka dostępna z tej samej drogi publicznej. Z kolei o wyłączeniu w postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy art. 2 pkt 1 ustawy stanowi wprost art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków. Natomiast wyrażony w powołanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że zapisy studium należy uwzględniać przy ustalaniu warunków zabudowy jest odosobniony i nie znalazł akceptacji w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, iż akt ten ma charakter wewnętrzny i nie może stanowić podstawy prawnej decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a".

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w przepisie tym przewidzianych.

Jednakże w związku z wątpliwościami, co do możliwości określenia na podstawie art. 61 ustawy warunków zabudowy dla sklepu wielkopowierzchniowego, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z tego typu obiektem. Za sklep wielkopowierzchniowy należy uznać taki obiekt handlowy, którego powierzchnia sprzedaży przekracza 2000 m2. Określenie warunków zabudowy dla takich obiektów możliwe jest tylko przez uchwalenie planu miejscowego (art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy). Obiekty handlowe, których powierzchnia sprzedaży nie przekracza 2000 m2 mogą w związku z tym powstawać w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i wobec tego niewłaściwe i zbędne jest określanie ich w takim przypadku jako obiekty wielkopowierzchniowe. Postanowienia studium, nieodnoszące się do obszarów, dla których sporządzenie planu miejscowego jest obligatoryjne, nie są wówczas wiążące na etapie ustalenia warunków zabudowy. Na marginesie wskazać również wypada, że ustawa z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. Nr 127, poz. 880) zmieniająca powierzchnię sprzedaży obiektów handlowych z 2000 m2 na 400 m2, utraciła moc na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008r. (Dz.U. Nr 123, poz. 803). Nie ulega zatem wątpliwości, że sklepem wielkopowierzchniowym będzie tylko taki obiekt handlowy, którego powierzchnia sprzedaży przekroczy 2000m2. Słusznie więc Kolegium uznało, że przyjęta w decyzji organu I instancji nazwa przedsięwzięcia (sklep wielkopowierzchniowy) jest nieprawidłowa i została zaczerpnięta wprost z wniosku inwestora bez jakiejkolwiek analizy w tym zakresie.

Przechodząc natomiast do kwestii mających wpływ na wynik sprawy, to wskazać należy, że ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki, określone w art. 61 ust. 1 ustawy faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Obowiązkiem organu administracji jest więc po pierwsze wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy musi znaleźć zatem swoje odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej i co do zasady może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), czyli tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych, nieostrych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie powinna określać parametrów zabudowy w sposób pozwalający na jej dowolną interpretację. Stanowi ona pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzający decyzję o pozwoleniu na budowę i nie może w ostateczności prowadzić do powstania budynku o parametrach technicznych odbiegających od tych, jakie funkcjonują na terenie obszaru analizowanego.

Tymczasem organ odwoławczy nie dostrzegł błędów, jakimi dotknięta była analiza urbanistyczna i podjęta na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy. Oprócz wskaźnika zabudowy, którego ustalenie zostało należycie poparte danymi wynikającymi z analizy urbanistycznej, to w decyzji organu I instancji w niewyjaśniony sposób , a tym samym zupełnie dowolny określono szerokość elewacji frontowej od ulicy K. – 15m, natomiast od Placu S.– 18m. Z analizy urbanistycznej nie wynika bowiem, które budynki stanowiły wzorzec dla tak ustalonych parametrów. Trudno również odszyfrować te informacje z załączonych do analizy map. Podobnie nie wiadomo, w jaki sposób organ ustalił wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy (6m) i wysokość głównej kalenicy (8m), przy czym zauważyć należy, że wniosek wskazywał inną jeszcze wysokość. Nie wiadomo również dlaczego organ ustalił wysokość zabudowy do 2 kondygnacji nadziemnych, skoro nie wskazano dokładnie, które budynki znajdujące się obszarze analizowanym stanowiły podstawę do wyznaczenia tego parametru zwłaszcza, że budynki w najbliższym sąsiedztwie (jak wynika z analizy) są parterowe. Poza tym również w tym zakresie we wniosku podano zabudowę o jednej kondygnacji nadziemnej.

Wadliwie określona została także nie tylko wysokość kalenicy głównej, ale cała geometria dachu, gdyż w decyzji wskazano tak naprawdę, że inwestor może dowolnie określić kąt nachylenia, układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu. Z decyzji organu I instancji wynika bowiem, że dach może być zarówno wielospadowy, jak i płaski, o kącie nachylenia do 35 stopni. Główna kalenica z kolei może być zarówno równoległa do ulicy K., jak też do niej prostopadła.

Powyższe określenie parametrów nowej zabudowy ocenić należy jako niejednoznaczne, nieprecyzyjne i wprowadzające elementy dowolności zabudowy, przez co naruszono przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o powołane rozporządzenie ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Tak więc dane z obszaru analizowanego powinny być przedstawione w taki sposób, aby można było parametry przewidziane rozporządzeniem w sposób nie budzący wątpliwości ustalić i wyliczyć. Natomiast w przedmiotowej sprawie część opisowa analizy zawiera jedynie dane pozwalające skontrolować prawidłowość wskaźnika ustalanego w oparciu o § 5 rozporządzenia, brak jest natomiast pozostałych danych przewidzianych rozporządzeniem. Tym samym wyniki analizy i ustalenia decyzji w przywołanym wyżej zakresie nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Kolejne wątpliwości nasuwa kwestia dotycząca uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą dróg gminnych. Przypomnieć należy, że w sytuacji, gdy zarządcą drogi jest ten sam organ, który ustala warunki zabudowy dla inwestycji, to nie ma obowiązku wydawania odrębnego postanowienia uzgadniającego, natomiast uzgodnienie takie powinno stanowić część rozstrzygnięcia głównego i znajdować swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że obsługa komunikacyjna ma się odbywać z drogi publicznej ul. K. poprzez projektowany zjazd na zasadach określonych przez zarządcę drogi, z dopuszczeniem obsługi pieszej z Placu S. Wątpliwości budzić również może, zarówno co do formy jak i treści, zamieszczona na projekcie decyzji adnotacja z dnia 23 lipca 2013r. o zaopiniowaniu bez uwag w zakresie obsługi komunikacyjnej, podpisana przez inspektora T. A. Nie wiadomo nawet, czy osoba podpisująca się pod taką adnotacją była do tego uprawniona, tzn. czy miała upoważnienie zarządcy drogi do opiniowania terenu inwestycji w zakresie komunikacji z drogą gminną, o ile oczywiście takiej właśnie obsługi wskazany zapis miałby dotyczyć.

Za nieprawidłowe należy również uznać zawarcie w decyzji organu I instancji wskazań w zakresie skutków, o których mowa w art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje określone w ww. przepisach są zupełne i nie ma potrzeby przytaczania i powielania ich w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Natomiast pozostałe zarzuty skarżącego należy uznać za niezasadne. Przede wszystkim stwierdzić należy, że kontynuacja funkcji i cech zabudowy została zachowana, gdyż istnieje działka, która jest dostępna z tej samej drogi publicznej i na której znajduje się budynek mieszkalny z usługami (dz. nr 239 od ul. K., dz. nr 186 i 232 od Pl. S.), a także targowisko (fragment działki nr 181 u zbiegu ul. K. i Pl. S.), a więc uzupełniające przeznaczenie terenu (usługowe) jest kontynuowane. Wskazany zapis znajduje uzasadnienie w § 2 ust. 1 pkt b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Ustalenie, że istnieje działka pozwalająca na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy, otwiera drogę do podjęcia szczegółowych ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy przez dokonanie analizy urbanistycznej wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym wokół terenu inwestycji. Zatem ustalenie szczegółowych wskaźników nowej zabudowy będzie wynikać już z całego obszaru analizowanego, a nie tylko w odniesieniu do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie ulega w związku z tym wątpliwości, że w obszarze analizowanym występują obiekty o funkcji usługowej, czyli zgodnej z przedmiotem inwestycji. Nie muszą one być obiektami identycznymi, w stosunku do obiektu projektowanego. Wystarczy natomiast, że będą pełniły tę samą funkcję, czy to samoistnie, czy to jako funkcja uzupełniająca. Tym samym stwierdzić należy, że sklep, którego powierzchnia sprzedaży wynosi mniej niż 400m2, zdecydowanie stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej na danym terenie.

Na wynik sprawy nie miał znaczenia fakt, że w decyzji organu I instancji określono, że powierzchnia biologicznie czynna jest ustalona na 40% powierzchni działki, zaś wycinka drzew nie może przekroczyć 40% powierzchni działki. Zapis ten należy odczytywać w ten sposób, że 40% terenu ma pozostać terenem biologicznie czynnym, a dodatkowo teren, na którym rosną drzewa nie może ulec zmniejszeniu poniżej 40% powierzchni działki. W praktyce oznaczać to będzie, że teren biologicznie czynny i teren zadrzewiony będą się ze sobą pokrywać.

Reasumując organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy naruszyły przepisy postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy i błędnej ocenie materiału dowodowego, co z kolei spowodowało, że stanowisko organów administracji nie zostało w sposób należyty uzasadnione, co stanowi naruszenie także art. 107 § 3 K.p.a. Istotne naruszenie przepisów postępowania spowodowało niewłaściwie zastosowanie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prowadząc ponownie postępowanie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i i wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało nie tylko przepisom prawa materialnego, ale także przepisom formalnym, a motywy rozstrzygnięcia znajdą swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności, w oparciu o dane wynikające z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej właściwy organ zobligowany będzie określić, w sposób jednoznaczny, poszczególne parametry techniczne planowanej inwestycji, w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy oraz pozostałych elementów geometrii dachu zgodnie z przepisami § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku.

W punkcie 2 wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku w oparciu o art. 152 P.p.s.a.

d.j.