II SA/Op 136/14

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 28 maja 2013 r., A. Z. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie o sfinansowanie opłat za energię elektryczną w wysokości 43,47 zł i rachunków za wodę w wysokości 93,05 zł. Podała, że jest osobą niepełnosprawną z wieloma dysfunkcjami i pozostaje pod opieką specjalistów. Utrzymuje się sama z renty socjalnej oraz zasiłku pielęgnacyjnego i nie uzyskuje pomocy od matki. Ponadto, zamieściła osobny dopisek "lub koszty związane z leczeniem". Wskazała też adres przy ul. [...] w [...]. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 31 maja 2013 r., co wynika z daty prezentaty.

W dniu 18 czerwca 2013 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy. W formularzu wywiadu, w pozycji II, dotyczącej potrzeb i oczekiwań rodziny, odnotowano, że podczas przeprowadzania wywiadu ustalono, iż A. Z. oczekuje pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z leczeniem.

Decyzją z dnia 19 czerwca 2013 r., nr [...], Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie, działający z upoważnienia Burmistrza Grodkowa, przyznał A. Z. jednorazowo, specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie kosztów leczenia w wysokości 225 zł i orzekł o natychmiastowej wykonalności decyzji. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 106 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), zwanej ustawą i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823), zwanego rozporządzeniem. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, przyznany na stałe, cierpi na [...] i ma problemy z [...]. Pozostaje pod stałą kontrolą lekarską Poradni [...] w [...], jest stale rehabilitowana, a ponadto jest w 4 miesiącu ciąży, jest osobą samotnie gospodarującą, a jej dochód wynosi 763,33 zł i przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 542 zł. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na regulacje wynikające z art. 8 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 41 ustawy i uznając, że strona własnym staraniem nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, stwierdził, że zaistniały w sprawie przesłanki uzasadniające przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Wyjaśnił, że z pomocy społecznej korzystają osoby i rodziny najniżej uposażone, przede wszystkim spełniające kryteria ustawowe i własnym staraniem nie mogące zabezpieczyć wszystkich potrzeb bytowych. Stwierdził, że pomoc ta została przyznana w miarę posiadanych możliwości finansowych Ośrodka, które nie są w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb najuboższych, gdyż na rok 2013 kwota środków przeznaczonych na realizację zasiłków celowych wynosi 135000 zł, co stanowi 11250 zł. miesięcznie, w związku z czym średnia wysokość zasiłku, wobec liczby 50 osób i rodzin ubiegających się o pomoc, wynosi 225 zł.

Od powyższej decyzji A. Z. wniosła odwołanie, w którym uznała rozstrzygnięcie za nietrafne i nieadekwatne do jej sytuacji. Podniosła, że w złożonym wniosku starała się nie tylko o dofinansowanie kosztów związanych z utrzymaniem ciąży i stałą kontrolą specjalistów ze względu na posiadaną niepełnosprawność, ale także o sfinansowanie zaległych opłat związanych z utrzymaniem samodzielnego gospodarstwa domowego tj. za wodę, czy energię elektryczną. Wyjaśniła, że od lat opłaca wszystkie rachunki za nieruchomość, w której jest na stałe zameldowana, pomimo że są one wystawiane na jej matkę – K. B. Sformułowała też zarzuty dotyczące niewłaściwego zachowania pracowników OPS w Grodkowie przeprowadzających wywiad środowiskowy i stwierdziła, że została przez nich zmuszona do złożenia oświadczenia o zamieszkiwaniu na ul. [...]. Ponadto zakwestionowała sposób ustalenia jej dochodu i wywiodła, że kwoty renty socjalnej i zasiłku pielęgnacyjnego nie powinny być brane pod uwagę, gdyż nie stanowią dochodu, a renta socjalna ma raczej charakter zasiłkowy i ma na celu wspomagać rehabilitację i walkę z chorobami osób niepełnosprawnych. Zaznaczyła również, że nie została uwzględniona okoliczność, iż kwota renty socjalnej jest co miesiąc pomniejszana, co wynika z decyzji ZUS. Wyraziła przekonanie, że z uwagi na ciążę powinna zostać objęta szerszą pomocą, gdyż jej stan powoduje wyższe wydatki związane z licznymi wyjazdami do lekarzy specjalistów. Wskazała, że z powodu ciąży i niepełnosprawności nie może obecnie podjąć pracy, a otrzymane środki finansowe wykorzystuje na dojazdy do lekarzy, witaminy i utrzymanie ciąży, natomiast nie stać jej na zakup nowej odzieży oraz na wizytę u chirurga szczękowego.

Decyzją z dnia 30 października 2013 r., nr [...], opartą o przepis art. 138 § 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy zacytował przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4, art. 14, art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1 i ust. 3 zd. pierwsze ustawy, a także wskazał na ustalone rozporządzeniem kryterium dochodowe podając, że dla osoby samotnie gospodarującej wynosi ono 542 zł, a dla osoby w rodzinie 456 zł. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ stwierdził, że dochodem A. Z. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie, tj. w kwietniu 2013 r., była renta socjalna w kwocie 610,33 zł (pomniejszona o 174,54 zł z powodu egzekucji sądowej) i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, a łączny dochód strony wyniósł 763,33 zł. Kwota tego dochodu przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wynoszące 542 zł, wobec czego stronie nie przysługiwało prawo do zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy zarówno renta socjalna, jak i zasiłek pielęgnacyjny, podlegają wliczeniu do dochodu. Pod pojęciem dochodu należy bowiem rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem pomniejszeń i odliczeń wymienionych enumeratywnie w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ odwoławczy wyjaśnił, że specjalny zasiłek celowy może być przyznany w sytuacjach zupełnie wyjątkowych. O możliwości jego przyznania nie decyduje bowiem dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzje w tej sprawie mają charakter uznaniowy, co jednak nie zwalnia organu z obowiązku szczegółowego zbadania przedmiotu sprawy i odniesienia się do wszystkich oczekiwań i okoliczności podniesionych przez stronę. Decyzje uznaniowe podlegają przy tym większym rygorom w zakresie uzasadnienia niż decyzje wydawane w ramach ustawowego związania. Oceniając postępowanie przeprowadzone w sprawie przez organ pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że organ ten naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Nie odniósł się bowiem w ogóle do żądania strony w części dotyczącej sfinansowania wydatków z tytułu opłat za energię elektryczną i wodę oraz nie sprecyzował, jakie względy przemawiają, w jego ocenie, za udzieleniem pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Zdaniem Kolegium, przyznając stronie świadczenie w kwocie 225 zł, odpowiadającej średniej wysokości przyznawanych wówczas zasiłków celowych, organ pierwszej instancji nie wykazał też, że jest to kwota adekwatna do sytuacji materialnej wnioskodawczyni. Dlatego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien dokonać analizy wszystkich potrzeb zgłoszonych przez stronę oraz rozważyć możliwość choćby częściowego ich zaspokojenia w ramach posiadanych środków finansowych. Skoro natomiast skarżąca kwestionuje ustalenia wywiadu środowiskowego co do miejsca jej zamieszkania oraz ponoszonych przez nią wydatków, zobowiązany będzie przeprowadzić również stosowne postępowanie dowodowe, a w szczególności dopuścić dowód z zeznań świadków, w tym K. B.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. Z. stwierdziła, że nie zgadza się w całości z decyzjami wydanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu i wskazała na rażące przekraczanie terminów załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie sformułowała żadnych nowych zarzutów i wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na wezwanie Sądu, w piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2014 r., skarżąca wyjaśniła, że w skardze kwestionowała nie tylko przewlekłość działania organu odwoławczego, ale również wybiórczy sposób rozpatrywania spraw przez organ, który "rozpatruje tylko te kwestie, które mu pasują". Wskazała, że do chwili obecnej nie podjęto działań dotyczących kierowanych do niej przez pracowników socjalnych gróźb karalnych, co powinno zostać zgłoszone do prokuratury, jak również dotąd nie podjęto działań w sprawie wniosku "o odwołanie OPS-u w Grodkowie" z powodu licznych uchybień popełnionych przez jego pracowników. Odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę oświadczyła natomiast, że w wielu odwołaniach podnosiła wiele zarzutów, a formułowane przez nią żądania są czytelne i nie ma trzeba ich powielać.

Na rozprawie sądowej skarżąca zakwestionowała sposób funkcjonowania Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie i podtrzymała skargę. Wyjaśniła, że jej odwołania są rozpatrywane przez okres około 8 miesięcy, a następnie sprawa "wraca" do organu pierwszej instancji, który wydaje taką samą decyzję. Tak stało się również i w tej sprawie, po wydaniu zaskarżonej decyzji. Stwierdziła, że jest jej wiadomym, iż w stosunku do innych osób Kolegium orzeka merytorycznie i podwyższa przyznaną przez OPS kwotę, nie uchylając decyzji do ponownego rozpatrzenia. Poza tym oświadczyła, że podczas wywiadu środowiskowego kazano jej określić tylko ten cel, na który zostanie jej przyznane świadczenie i dlatego wpisano tylko pomoc na zakup lekarstw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i oceniać działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zauważyć przyjdzie, że decyzja ta nie rozstrzyga merytorycznie sprawy w przedmiocie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego, lecz jest aktem o charakterze procesowym, który nie przesądza o istocie sprawy. Dlatego też, z uwagi na taki zakres decyzji, przedmiotem rozważań Sądu nie mogły być kwestie związane z podjęciem rozstrzygnięcia kształtującego stosunek materialnoprawny, w tym dotyczące istnienia, bądź braku podstaw prawnych do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia oraz dotyczące jego wysokości. Zadaniem Sądu było dokonanie oceny legalności wydanej przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. prawidłowości odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W granicach niniejszej sprawy Sąd nie mógł również oceniać prawidłowości funkcjonowania Ośrodka Pomocy Społecznej w Głubczycach oraz zachowań jego pracowników, czy też istnienia podstaw do ich odwołania. Formułowane przez skarżącą wnioski w tym zakresie mogą podlegać ocenie w odrębnych postępowaniach, przed właściwymi organami. Sąd w niniejszej sprawie, badając legalność zaskarżonej decyzji, nie mógł - stosownie do wskazanego wyżej art. 134 § 1 P.p.s.a. - wykraczać poza granice sprawy, której przedmiot w znaczeniu materialnym stanowiło przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego. Z tego samego powodu brak było również podstaw do dokonywania oceny, czy postępowanie przed organem odwoławczym nosiło znamiona przewlekłości. Ocena taka będzie bowiem dokonana w odrębnym postępowaniu, w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SAB/Op 26/14.

Kontrola przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według powołanych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo zastosowało w sprawie przepis art. 138 § 2 K.p.a. Wykazało bowiem istotne braki postępowania wyjaśniającego, związane z nierozpoznaniem przez organ pierwszej instancji sprawy w całości, czyli w odniesieniu do wszystkich potrzeb skarżącej, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a których organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie uzupełnić bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Powyższa zasada ustalona została w art. 15 K.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Rozstrzygnięcie określone w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Według tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w powołanym przepisie, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: gdy przeprowadzenie postępowania przed organem pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem norm prawa procesowego, a równocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stwierdzić tym samym można, że przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, w granicach sprawy, której dotyczy wszczęte postępowanie, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy w całości przez organ odwoławczy.

Podkreślić bowiem trzeba, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania nie mieści się zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest on obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Organ drugiej instancji nie może też zmieniać i rozszerzać zakresu postępowania wyjaśniającego na takie istotne okoliczności, które mogą mieć wpływ na zmianę zakresu rozstrzygnięcia. Takie działanie naruszałoby prawo strony do rozparzenia sprawy w jej całokształcie i w takich samych granicach przez organy dwóch instancji, prowadząc do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania.

Uwzględniając poczynione rozważania stwierdzić przyjdzie, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, czym naruszył obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W konsekwencji tego nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w granicach całości sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. O ile bowiem prowadził postępowanie wyjaśniające, to dotyczyło ono jedynie części zgłoszonego przez skarżącą żądania i nie doprowadziło do ustalenia oraz dokonania oceny wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w całości. Stosownie natomiast do art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są stać na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na zasadzie art. 77 § 1 K.p.a. mają z kolei obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że zakres postępowania wyjaśniającego determinowany jest przedmiotem i zakresem sprawy, w której wszczęto postępowanie administracyjne. Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym postępowanie w sprawie przyznania pomocy społecznej zasadniczo jest postępowaniem wnioskowym, gdyż w myśl art. 102 ust. 1 ustawy świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Oznacza to, że co do zasady wszczęcie przez organ postępowania i następnie wydanie decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wymaga jednoznacznego wystąpienia przez osobę zainteresowaną z wnioskiem o jego przyznanie. Wniosek strony wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie strony jest związanie organu administracyjnego zakresem tego żądania. Organ nie może samodzielnie ustalić jego treści, ani też prowadzić postępowania administracyjnego i wydać rozstrzygnięcia w innym przedmiocie, czy zakresie, niż wynika to z wniosku strony. Podkreślić trzeba, że organ w żadnym wypadku nie jest też uprawniony do narzucania stronie treści wniosku wbrew jej woli.

Przepis art. 104 K.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W świetle powyższego, skoro celem postępowania administracyjnego i kończącej je decyzji ma być załatwienie sprawy, to na gruncie ustawy o pomocy społecznej, w sprawach dotyczących jednego rodzaju zasiłków, które wynikają z tej samej podstawy prawnej, winna ona co do zasady być kompletna i rozstrzygać w przedmiocie całego zgłoszonego przez stronę żądania i wszystkich wskazywanych potrzeb. W razie konieczności wydania decyzji częściowej, organ w uzasadnieniu decyzji winien wskazać przyczyny takiego częściowego rozstrzygnięcia oraz poinformować o trybie i terminie rozpatrzenia pozostałej części wniosku. W przypadku zatem, gdy decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa, przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej, należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 104 K.p.a.

Dowody zawarte w aktach administracyjnych świadczą, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia 28 maja 2013 r. wystąpiła do organu o udzielenie pomocy społecznej, w postaci świadczenia pieniężnego na uregulowanie opłat za energię elektryczną i za wodę, określając kwoty rachunków, których sfinansowania się domagała, a także na zakup żywności i witamin. W sposób wyraźny i jednoznaczny określiła we wniosku zakres potrzeb, których zaspokojenia domagała się w drodze przyznania świadczenia pieniężnego. Podczas wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w toku postępowania wyjaśniającego, doszło do ograniczenia zakresu żądanej pomocy finansowej jedynie do kosztów związanych z leczeniem. Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji nie ustalił jednak i nie wykazał tego w treści decyzji, aby skarżąca zmieniła zakres swojego żądanie jedynie do przyznania świadczenia pieniężnego na leczenie. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wyraźnie potwierdziła, że we wniosku domagała się szerszej pomocy, aniżeli tylko przyznania świadczenia na koszty leczenia, w tym wystąpiła o sfinansowania zaległych rachunków. Wydając w sprawie decyzję rozstrzygającą jedynie o przyznaniu skarżącej świadczenia na dofinansowanie do kosztów leczenia, w postaci specjalnego zasiłku celowego, organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął zatem sprawy w całości. Nie odniósł się bowiem w swej decyzji do wszystkich potrzeb skarżącej wskazanych we wniosku, podczas gdy powinien odnieść się do całości zakresu żądania. Nie wyjaśnił przy tym w decyzji, z jakiego powodu pominął w swoim rozstrzygnięciu pozostałą cześć sprawy, której dotyczył wniosek skarżącej. Z decyzji w żaden sposób nie wynika, aby organ pierwszej instancji ustalił, że strona odstąpiła od części żądania, jak również nie wskazano w niej, że celowo rozpoznano wniosek jedynie w części żądania, a co do pozostałej jego części organ miał zamiar wydać odrębną decyzję. Wskazać w tym miejscu należy, że w przypadku decyzji uznaniowych, do których należą decyzje wydawane na postawie art. 41 pkt 1 ustawy, ich uzasadnienie ma szczególne znaczenie. O ile bowiem działając w granicach uznania administracyjnego organ ma swobodę w wyborze rozstrzygnięcia to jednak winien dokładnie uzasadnić motywy podjętego rozstrzygnięcia. Brak oceny i nierozpoznanie sprawy w całości świadczy o dowolności przy rozpoznaniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza natomiast dowolności organu, który zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa. W przypadku decyzji uznaniowych, dokonując oceny organ zobowiązany jest uwzględnić całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w całości. W odniesieniu do przyznawania pomocy społecznej oznacza to rozważenie wszystkich potrzeb bytowych strony wskazanych we wniosku i w tym kontekście podjęcie rozstrzygnięcia będącego wyrazem dostosowania formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych warunków strony. Ponadto, na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, przyznając świadczenie organ powinien wskazać okoliczności uzasadniające przyznanie go w danej formie oraz w określonej wysokości.

Rozpoznanie wniosku w części powodowało, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do wszystkich potrzeb skarżącej oraz wszystkich okoliczności uzasadniających ich zaspokojenie w drodze przyznania świadczenia, w tym w kontekście całości sytuacji materialnej strony. Skoro natomiast postępowanie prowadzone było na wniosek strony, to organ pierwszej instancji nie mógł według własnego uznania zmienić jego zakresu. Nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie i ograniczenie zakresu rozstrzygnięcia, bez wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyny takiego działania, jak słusznie uznało Kolegium, doprowadziło do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a także zasady zaufania obywateli do państwa, o której mowa w art. 8 K.p.a. oraz przepisu art. 104 § 2 K.p.a. stosownie do którego organ zobowiązany jest rozpoznać sprawę w całości w sytuacji, gdy nie zostały ujawnione okoliczności uzasadniające jej rozpoznanie w części, bądź uzasadniające rozpoznanie żądań wniosku osobnymi decyzjami. Skutkiem naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. było to, że sprawa nie została wyjaśniona w całości w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, tj. w granicach wniosku skarżącej. Ponadto, jak zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji nie wykazał, że przyznana kwota świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego jest adekwatna do sytuacji materialnej wnioskodawczyni, co również związane było z naruszeniem wskazanych przepisów. Powodowało to także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten, ustalając co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne decyzji, wyraźnie bowiem wskazuje na konieczność podania m.in. faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł. Jest on wyrazem realizacji zasady wynikającej z art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy.

W świetle powyższego, niewątpliwie w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, określonej w art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium prawidłowo uznało, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, prawidłowo też organ odwoławczy sformułował wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazując na konieczność dokonania analizy wszystkich potrzeb zgłoszonych przez stronę i rozważenia możliwości choćby częściowego ich zaspokojenia w ramach posiadanych środków finansowych. Wobec zakwestionowania przez skarżącą ustaleń wywiadu środowiskowego, słusznie też Kolegium zwróciło uwagę na potrzebę przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego w zakresie kwestionowanych przez skarżącą ustaleń.

Odnośnie zarzutów skarżącej, że Kolegium mogło wydać w sprawie decyzję merytoryczną, zgodnie z tym co wyjaśniono już wcześniej, zaakcentować zatem należy, że organ odwoławczy nie mógł wyjść poza granice rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i orzekać co do całości sprawy, a więc również co do wszystkich nierozpoznanych potrzeb skarżącej wskazanych we wniosku i konsekwentnie podnoszonych w odwołaniu. Kwestia istnienia konieczności i możliwości ich zaspokojenia w ramach pomocy społecznej nie była bowiem w ogóle przedmiotem postępowania wyjaśniającego, w tym brak było badania tych okoliczności w kontekście sytuacji materialnej skarżącej. Stan faktyczny w tym zakresie nie był przez organ pierwszej instancji ustalany. Organ odwoławczy nie mógł natomiast rozszerzyć zakresu postępowania i orzekać w innym zakresie niż czynił organ pierwszej instancji. Dostrzegając, że wniosek strony w pierwszej instancji nie został rozpoznany w całości, zobowiązany był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając wniosek w części, tak jak organ pierwszej instancji, sam dopuściłby się bowiem naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Wykraczając poza granice sprawy rozpoznanej przez organ pierwszej instancji i podejmując rozstrzygnięcie w zakresie nierozstrzygniętym w pierwszej instancji naruszyłby z kolei zasadę dwuinstancyjności.

Końcowo stwierdzić przy tym trzeba, że zaskarżona decyzja uwzględnia interes skarżącej i czyni zadość żądaniu. Organ odwoławczy uwzględnił bowiem odwołanie i przyjął, zgodnie z tym na co wskazano w odwołaniu, że wniosek skarżącej należy rozpoznać w zakresie całości żądania, a nie tylko co do jego części. Poza zakresem oceny Sądu pozostaje natomiast ta część argumentacji skarżącej, która dotyczy wydawania przez organ odwoławczy w innych sprawach decyzji merytorycznych, a nie kasacyjnych. Powoływanie się na sposób rozstrzygania innych spraw indywidualnych, w innych okolicznościach faktycznych, nie może rzutować na ocenę legalności decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa i na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.