II SA/Kr 445/14

Uzasadnienie

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 21 listopada 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 219 K.p.a. odmówił wydania E. B. zaświadczenia o żądanej treści tj. o (...) przeznaczeniu działki nr [...] obr. [...], znajdującej się w K. przy ul. L. R. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub kierunkach zagospodarowania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powyższe zaświadczenie miało być wydane według stanu na dzień 7 września 1956 r. W przypadku uznania, że w dniu 7 września 1956 r. przedmiotowa działka nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zainteresowany domagał się wydania zaświadczenia o jej przeznaczeniu w wyżej wskazanej dacie na podstawie obowiązujących wówczas aktów normatywnych i dokumentów planistycznych, w szczególności zaś stwierdzenia w zaświadczeniu, czy przedmiotowa działka była wówczas przeznaczona na cele działalności rolniczej, czy też była przeznaczona pod zabudowę.

Na to postanowienie E. B. wniósł zażalenie nie zgadzając się z ustaleniami organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 14 stycznia 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2013 r. nr [...] odmówił E. B. wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w oparciu o wytyczne organu odwoławczego przeprowadził w niezbędnym zakresie czynności, na które złożyło się poszukiwanie materiałów w Referacie Archiwum Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Wydziału Geodezji UM oraz dokonanie pomiarów i niezbędnych wyliczeń celem ustalenia czy zaistniały przesłanki do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Zgodnie z art. 42 dekretu Prezydium Krajowej Rady Narodowej z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, plany zagospodarowania, które uprawomocniły się przed wejściem w życie niniejszego dekretu mogą być w ciągu dwóch lat zmienione bez odszkodowania dla osób zainteresowanych. Organ ustalił, że w dniu 18 grudnia 1930 r. został uchwalony przez Radę Miejską Plan zabudowania obszarów gruntów ograniczonych ul. B., linią kolejową, granicą B. i ulicą otwartą na gruncie [...]" dz. XV w K., który stał się prawomocny z dniem 20 lutego 1931 r. Plan zabudowania obejmował teren, o którym mowa w złożonym wniosku, a stanowiący obecnie działkę nr [...] obr. [...] w K.. Ponadto jedynym dokumentem potwierdzającym sporządzenie tego planu jest rysunek planu zabudowania przechowywany w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Ze sporządzonego planu zabudowania z 1930 r. wynika, że na objętym nim obszarze zostały wyznaczone linie regulacyjne, odgraniczające obszary przeznaczone na arterie komunikacyjne (drogi oraz frontowe linie zabudowy (czerwone i czarne linie wkreślone na mapę zawierającą granice działek). Ponadto na mapie zaznaczono zarys budynków, w południowej części obszaru objętego planem zabudowania oraz punkty, oznaczone symbolami literowymi. Analiza mapy wskazuje, że sporządzony plan zabudowania jest szczegółowym planem zabudowania w rozumieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli. Sporządzenie szczegółowego planu zabudowania bez uprzedniego sporządzenia ogólnego planu zabudowania, zgodnie z art. 9 rozporządzenia jest dopuszczalne: a/ o ile szczegółowy plan zabudowania obejmie obszar całego osiedla i uczyni zadość wymogom art. 10; b/ w razie klęski żywiołowej, jak pożar itp., wskutek której została zniszczona część osiedla; c/ w przypadkach, gdy zachodzi potrzeba otwarcia nowej ulicy i d/ w ogóle w przypadkach, gdy zachodzi nieodzowna potrzeba uregulowania zabudowania istniejącej lub nowopowstałej części osiedla. Zgodnie z art. 11 rozporządzenia, w dacie sporządzenia planu z 1930 r. szczegółowe plany zabudowania obejmowały: a/ linie regulacyjne, odgraniczające obszary przeznaczone na wszelkie arterie komunikacyjne razem z urządzeniami pomocniczymi i stanowiące granice tych obszarów; b/ frontowe linie zabudowania; c/ poziom ulic i placów na terenie objętym planem zabudowania; d/ sposób zabudowania gruntów budowlanych w ogóle, a w szczególności tylne linie zabudowania, których nie mogą przekraczać tylne ściany domów, wznoszonych przy ulicach lub w głębi działek budowlanych. W ocenie organu pomimo wyznaczenia planem zabudowania z 1930 r. linii regulacyjnych nie można jednoznacznie stwierdzić, że teren obejmujący obecnie istniejącą działkę nr [...] obr. [...] w K. został przeznaczony pod zabudowę. Pojęcie planu zabudowania pomimo, że najbliższe pojęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są tożsame. Co więcej szczegółowy plan zabudowania w przeciwieństwie do ogólnego planu zabudowania wyznaczał jedynie linie rozgraniczające dla terenów komunikacji, inaczej niż ogólny plan zabudowania, który wyznaczał linie rozgraniczające pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu. Skoro regulacją planistyczną obejmującą teren obecnie istniejącej działki nr [...] w K. w dacie 7 września 1956 r. był szczegółowy plan zabudowania, obowiązujący od 1931 r. i niezmieniony w oparciu o przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. to nie można w sposób jednoznaczny określić przeznaczenia obszaru wyznaczonego granicami działki w dacie wskazanej przez wnioskodawcę. Należy bowiem zauważyć, że częściowo teren ten został zgodnie z ustaleniami planu zabudowania przeznaczony pod drogi. Ponadto w terenie zostały wyznaczone linie zabudowania od strony dróg. Ponieważ w szczegółowym planie zabudowania tereny nieprzeznaczone pod drogi nie zostały rozróżnione ze względu na ich przeznaczenie niemożliwym jest jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu w części niewskazanej pod realizację dróg. W planie zabudowania prawomocnym od 1931 r. nie zostały określone tylne linie zabudowania. W związku z tym można domniemywać, że brak wyznaczenia tych linii zabudowy oraz innych warunków zabudowy, może wskazywać, że tereny nieprzeznaczone pod drogi nie miały charakteru terenów budowlanych. Organ stwierdził również, że zaświadczenie stanowi przewidziany w przepisach prawnych dokument potwierdzający określony stan rzeczy przez właściwy organ państwowy, wydany na żądanie zainteresowanej osoby. Organ administracji publicznej jest zobligowany odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. W związku z powyższym odmówiono E. B. wydania zaświadczenia.

Na to postanowienie zażalenie złożył E. B., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 218 § 1 K.p.a. polegające na nieuzasadnionej odmowie wydania wnioskodawcy zaświadczenia potwierdzającego budowlany charakter działki [...] obr. [...], która to odmowa została spowodowana błędnym ustaleniem przez organ administracji I instancji, że na podstawie znajdującego się w aktach sprawy Planu zabudowania obszarów gruntowych ograniczonych ul. B., linią kolejową, granicą B. i ulicą otwartą na gruncie [...]" dz. XV w K. - mimo że jest to szczegółowy plan zabudowania w rozumieniu art. 11 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r., - nie jest możliwe jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu obejmującego dzisiejszą działkę [...] obr. [...], a to z tego powodu, że zdaniem organu administracji objęte tym planem tereny przeznaczone pod drogi nie zostały rozróżnione ze względu na ich przeznaczenie, brak jest w planie wyznaczenie tzw. tylnych linii zabudowania, a nadto brak jest dokumentów potwierdzających, że działka ta w wyniku objęcia jej parcelacją stała się działką budowlaną, podczas gdy wskazany wyżej plan szczegółowy wyznacza tzw. bloki budowlane w rozumieniu art. 17 powołanego wyżej rozporządzenia, a przedmiotowa działka mieści się wewnątrz takiego bloku budowlanego, co przesądza o jej budowlanym charakterze bez potrzeby dodatkowego uzasadniania tego późniejszą parcelacją - co potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu postanowienia wydanego w niniejszej sprawie w dniu 14 stycznia 2013 roku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez stronę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.) Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawach zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Zaświadczenie, o którym mowa w wyżej wymienionych przepisach K.p.a., nie może rozstrzygać istnienia lub nieistnienia faktów lub określonego stanu prawnego w sytuacji, gdy jest on sporny. Jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia, budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać - w formie zaświadczenia - tych wątpliwych kwestii. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego związanego z wykładnią przepisów prawa. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane przez siebie dane. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Skoro regulacja planistyczną obejmującą teren obecnie istniejącej działki nr [...] w K., w dacie 7 września 1956 r. był szczegółowy plan zabudowania obowiązujący od 1931 r. to nie można w sposób jednoznaczny określić przeznaczenia obszaru wyznaczonego granicami działki nr [...]. Bezspornie, częściowo teren ten został zgodnie z ustaleniami planu zabudowania przeznaczony pod drogi (arterie komunikacyjne). Ponieważ w szczegółowym planie zabudowania tereny nieprzeznaczone pod drogi nie zostały rozróżnione ze względu, na ich przeznaczenie, niemożliwym jest jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu, obejmującego obecnie istniejącą działkę nr [...] obr. [...] w K. w części niewskazanej pod realizację dróg. Organ ponadto nie dysponuje dokumentem, który potwierdzałby, że obecnie istniejąca działka nr [...] obr. [...], objęta została planem parcelacji i stała się działką budowlaną w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 1928 r. Z uwagi zatem na fakt, że wnioskodawca żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają wprost z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu, a co więcej - obejmują zagadnienia interpretacji związanej z wykładnią przepisów prawa, organ obowiązany był odmówić wydania zaświadczenia.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł E. B. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 2 zd. drugie K.p.a. w zw. z art. 16 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie poglądu prawnego wyrażonego przez SKO w uzasadnieniu postanowienia wydanego na wcześniejszym etapie niniejszego postępowania (postanowienie z dnia 14 stycznia 2013 roku), pomimo nieujawnienia jakichkolwiek nowych okoliczności faktycznych przez organ I instancji, niewyrażenia nowej oceny prawnej przez ten organ oraz wobec oparcia się przez organ na identycznej argumentacji, jak w uzasadnieniu uchylonego uprzednio przez SKO postanowienia z dnia 21 listopada 2012 roku;

- art. 218 § 1 K.p.a. polegające na nieuzasadnionej odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego budowlany charakter fragmentu działki [...] obr. [...], która to odmowa została spowodowana błędnym ustaleniem przez organy administracji obydwu instancji, że na podstawie znajdującego się w aktach sprawy Planu zabudowania obszarów gruntów ograniczonych ul, B., linią kolejową, granicą B. i ulicą otwartą na gruncie [...]" dz. XV w K. - mimo że jest to szczegółowy plan zabudowania w rozumieniu art. 11 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. - nie jest możliwe jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu obejmującego dzisiejszą działkę [...] obr. [...], a to z tego powodu, że zdaniem organów administracji objęte tym planem tereny nieprzeznaczone pod drogi nie zostały rozróżnione ze względu na ich przeznaczenie, brak jest w planie wyznaczenia tzw. tylnych linii zabudowania, a nadto brak jest dokumentów potwierdzających, że działka ta w wyniku objęcia jej parcelacją stała się działką budowlaną, podczas gdy wskazany wyżej plan szczegółowy czerwonymi liniami wyznacza tzw. bloki budowlane w rozumieniu art. 17 powołanego wyżej rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r., a przedmiotowa działka [...] obr. [...] mieści się wewnątrz takiego bloku budowlanego, co przesądza o jej budowlanym charakterze bez potrzeby dodatkowego uzasadniania tego późniejszą parcelacją;

- § 7 rozporządzenia Ministra Robót Publicznych z dnia 23 kwietnia 1930 roku o sposobie opracowania planów zabudowania w zw. z art. 11 lit. b oraz art. 17 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r., polegające na błędnym przyjęciu, że obszar znajdujący się wewnątrz "bloku budowlanego" może być przeznaczony na inne cele niż budowlane;

- art. 217 § 2 i art. 218 § 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że ilekroć informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia, budzą wątpliwości organu, to organ nie może tych kwestii rozstrzygać w formie zaświadczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że odmowa wydania zaświadczenia jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy wątpliwości organu są obiektywnie uzasadnione a okoliczności, których stwierdzenia domaga się skarżący nie wynikają wprost z dokumentów będących w posiadaniu organu - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wyłącznie subiektywne przekonanie organu o sporności danego zagadnienia nie jest wystarczającą przesłanką dla odmowy wydania zaświadczenia;

- art. 7, 8 oraz art. 77 K.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, która to ocena doprowadziła organ do błędnego przekonania, że nie jest możliwym jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu obejmującego dzisiejszą działkę [...] obr. [...] na dzień 7 września 1956 roku na podstawie planu, podczas gdy okoliczność ta wynika wprost z powołanego planu i treści przepisów obowiązujących w dniu 7 września 1956 roku.

W dalszej części skargi jej autor szeroko uzasadnił stawiane zarzuty. Podał między innymi, że na podstawie planu z 1930 r. da się jednoznacznie ustalić, że działka [...] obr. [...] została przeznaczona pod zabudowę (przynajmniej w zakresie, w jakim nie była ona przeznaczona pod drogę publiczną). Otóż, w myśl art. 11 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, zwanego dalej "prawem budowlanym z 1928 r." szczegółowe plany zabudowania obejmują: a/ linie regulacyjne, odgradzające obszary, przeznaczone na wszelkie arterie komunikacyjne razem z urządzeniami pomocniczymi i stanowiące granice tych obszarów, b/ frontowe linie zabudowania, c/ poziom ulic i placów na terenie, objętym planem zabudowania, d/ sposób zabudowania gruntów budowlanych w ogóle, a w szczególności tylne linie zabudowania, których nie mogą przekraczać tylne ściany domów, wznoszonych przy ulicach lub wgłębi działek budowlanych. Jednocześnie, sposób zabudowania, o którym mowa w pkt. d) powyżej, rozumieć należy zgodnie z jego definicją wynikającą z art. 10 pkt. 2) prawa budowlanego z 1928 r. ("podział miejscowości na strefy według sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego, grupowego, luźnego lub mieszanego, ogniotrwałego lub nieogniotrwałego, gdy ten ostatni jest dopuszczalny") wyłącznie jako określenie rodzaju zabudowania gruntu, który z założenia jest gruntem budowlanym (powołany wyżej art. 11 pkt. d) podkreśla to zresztą stanowiąc, iż chodzi w nim o "sposób zabudowania gruntów budowlanych w ogóle"). Jak widać, na gruncie prawa budowlanego z 1928 r. "strefa budowlana" nie oznacza terenu przeznaczonego pod zabudowę w odróżnieniu od terenu pod zabudowę nieprzeznaczonego, a jedynie pewną część terenu budowlanego przeznaczoną pod określony rodzaju zabudowy - jedno lub wielopiętrowy, zwarty, grupowy, luźny, mieszany, ogniotrwały lub nieogniotrwały. W konsekwencji, "tylne linie zabudowania" - skoro wymienia się je wyłącznie w art. 11 pkt. d) jako element uszczegóławiający sposób zabudowania gruntów budowlanych w ogóle, to mają one znaczenie jedynie dla określenia rodzaju zabudowy gruntu budowlanego, a nie dla ustalenia granic obszaru budowlanego. Z powołanych wyżej regulacji można wyciągnąć wniosek, że skoro na planie z 1930 roku czerwonym tuszem zaznaczono linie regulacyjne odgraniczające obszary przeznaczone na arterie komunikacyjne oraz linie zabudowania, które tworzą kilka zamkniętych i oddzielonych od siebie wielokątów, to każdy z tych wielokątów jest właśnie takim blokiem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego z 1928 r. W rezultacie, jeżeli będący przedmiotem wniosku fragment działki [...] obr. [...] mieści się wewnątrz takiego bloku, to przesądza to o jej budowlanym charakterze (w zakresie, w jakim mieści się ona wewnątrz bloku budowlanego), bez żadnej potrzeby dodatkowego uzasadniania charakteru budowlanego tej działki faktem objęcia jej późniejszym planem parcelacji. Wymaga ponownego podkreślenia, że treść planu z 1930 r. w zestawieniu z przepisami obowiązującymi w dacie jego sporządzania, w sposób niebudzący wątpliwości przesądza o tym, że zasadnicza część przedmiotowego obszaru przeznaczona była pod zabudowę, zaś niewielki fragment pod budowę drogi publicznej. Wniosek ten wynika z umiejscowienia nieruchomości wewnątrz obszaru określanego jako blok budowlany, tj. obszaru przeznaczonego pod zabudowę. Natomiast szczegółowy sposób dopuszczalnej zabudowy wewnątrz tego bloku pozostaje poza obszarem zainteresowania skarżącego określonym we wniosku o wydanie zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 14 sierpnia 2013 r., sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy działu VII (art. 217 – 220) Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Z kolei stosownie do treści art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że postępowanie to ma charakter uproszczony i odformalizowany. Składają się na nie wyłącznie czynności materialno – techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W postępowaniu tym nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zaświadczenie jest bowiem urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nim jedynie, a nie stwierdza istnienie w danym czasie określonego stanu. Dlatego nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i akt innego rodzaju, czy też wyjaśnienia, czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry i akta innego rodzaju mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10 Lex nr 1082571, z dnia 8 września 2009 r. I OSK 104/09, Lex nr 594852). Tak więc w przypadku gdy organ dysponuje takimi danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien wydać zaświadczenie. W pierwszej kolejności zatem podlega ustaleniu jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia ..., PIP z 2004 r., z. 10, str. 63). Jak wskazuje też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09 (LEX nr 745278), przedmiotowe postępowanie wyjaśniające ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Należy też zauważyć, w ślad za stanowiskiem literatury, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie może bowiem zmieniać sytuację faktyczną strony, na przykład dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a. (vide: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 – 2008, Warszawa 2009, str. 894).

Podzielając przytoczone poglądy literatury i orzecznictwa oraz przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że bezspornym jest, iż obszar aktualnie oznaczony jako działka nr [...] obr. [...] położony w K. został objęty "Planem zabudowania obszarów gruntowych ograniczonych ul. B., linią kolejową, granicą B. i ulicą otwartą na gruncie [...]" dz. XV w K.", uchwalonym przez Radę Miejską w dniu 18 grudnia 1930 r. w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli oraz aktu wykonawczego do tego rozporządzenia tj. rozporządzenia Ministra Robót Publicznych z dnia 23 kwietnia 1930 r. o sposobie opracowania planów zabudowania. Wiadomym jest, że przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej dotyczące tworzenia i zabudowy osiedli zostały uchylone dekretem z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Jednak plany wydane na podstawie poprzednich przepisów nie utraciły mocy prawnej, a jedynie mogły być zmieniane (art. 42 dekretu). Jednakże jak wynika ze zgromadzonej przez organ dokumentacji w dacie 7 września 1956 r. obowiązywał wyżej opisany szczegółowy plan zabudowy z 1930 roku. W myśl art. 11 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli szczegółowe plany zabudowania obejmują: a/ linie regulacyjne odgraniczające obszary przeznaczone na wszelkie arterie komunikacyjne razem z urządzeniami pomocniczymi i stanowiące granice tych obszarów; b/ frontowe linie zabudowania; c/ poziom ulic i placów na terenie objętym planem zabudowania; d/ sposób zabudowania gruntów budowlanych w ogóle, a w szczególności tylne linie zabudowania, których nie mogą przekraczać tylne ściany domów, wznoszonych przy ulicach lub w głębi działek budowlanych. Zgodzić się należy ze skarżącym, że sposób zabudowania o którym mowa w pkt d wyżej wskazanego przepisu rozumieć należy zgodnie z jego definicją wynikającą z art. 10 pkt 2 prawa budowlanego z 1928 r. wyłącznie jako określenie rodzaju zabudowania gruntu, który z założenia jest gruntem budowlanym. Ponadto zwrócić należy uwagę, że wspomniany art. 11 znajduje się w części aktu normatywnego zatytułowanego "Zabudowanie Osiedli", co jednoznacznie wskazuje, że grunty te były gruntami budowlanymi. Wskazywana przez organ okoliczność braku na planie tylnych linii zabudowy ma znaczenie tylko jako element rozróżniający sposób zabudowania tych gruntów budowlanych, natomiast jego brak w żadnej mierze nie może przesądzać o tym, że grunty faktycznie nie stanowiły gruntów budowlanych. Z planu wynika, że obecna działka nr [...] umiejscowiona jest wewnątrz bloku budowlanego, zaznaczonego czerwonym kolorem. Słusznie autor skargi wskazał, że pojęcie bloków budowlanych pojawia się w art. 17 Prawa budowlanego z 1928 r. i w rozporządzeniu Ministra Robót Publicznych z dnia 23 kwietnia 1930 r. o sposobie opracowania planów zabudowania, wydanego jako akt wykonawczy na podstawie art. 38 prawa budowlanego z 1928 r. Oznaczenie czerwonym kolorem linii regulacyjnych odgraniczających obszary przeznaczone na arterie komunikacyjne oraz linie zabudowania oznacza, że wielokąt utworzony w ten sposób stanowi właśnie blok budowlany.

Reasumując stwierdzić należy, że zebrane w sprawie materiały i dokumenty przesądzają o budowlanym charakterze obecnej działki nr [...] obr. [...] w K.. O tym fakcie przesądzają obowiązujące w dacie 7 września 1956 r. zapisy planistyczne dla tego obszaru. Ogólne i szczegółowe plany zabudowy wydane na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP należało bowiem uznać za ówcześnie obowiązujące akty o charakterze planistycznym. Ujęcie gruntu w bloku budowlanym przesądzało o budowlanym przeznaczeniu takiego gruntu, natomiast nie przesądzało kwestii sposobu zabudowania gruntu. Podkreślić należy, iż systematyka Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowie osiedli, wskazuje, iż ówczesne przepisy planistyczne zamieszczone w tytule I o nazwie "zabudowanie osiedli", regulowały nie jak obecnie status obszarów objętych planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego o różnym przeznaczeniu, ale służyły planowaniu budowy osiedli a więc regulowały status obszarów budowlanych. Samo objęcie danego obszaru planem ogólnym lub szczegółowym przesądzało o jego budowlanym charakterze. W tym stanie prawnym nie budzi wątpliwości sądu, że organ dysponując dokumentami na podstawie których ustala, że dany obszar był objęty planem zabudowania, nie powinien mieć wątpliwości co do jego budowlanego przeznaczenia. Wskazać przy tym należy, iż jak mowa o tym wyżej organ nie miał obowiązku przeprowadzać w tym kierunku jakiegokolwiek postępowania dowodowego, gdyż postępowanie w sprawie zaświadczeń ma charakter uproszczony a postępowanie wyjaśniające organ prowadzi jedynie w koniecznym (węższym) zakresie. Tym niemniej, skoro organ postępowanie wyjaśniające jednak przeprowadził i ustalił ponad wszelką wątpliwość, iż obszar którego dotyczył wniosek był objęty planem zabudowania, ogólne zasady o których mowa w art. 8 K.p.a. (budowanie zaufania do władzy publicznej) nakazywały zaświadczenie to jednak wydać.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania, wskazania i poglądy prawne Sądu.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.