II GSK 84/12

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w punkcie 1 zaskarżonego wyroku oddalił skargę A. B. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie "wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia czynności kontrolnych". Natomiast w punkcie 2 wyroku nakazano zwrócić skarżącemu 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

w dniu [...] stycznia 2011 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w T. przeprowadzili kontrolę w lokalu gastronomicznym B. w G. prowadzonym przez firmę T. s.c. K., M. i M. L., przedmiotem której były urządzenia do gier H. typ V. oraz T. oznaczony symbolem "[...]". W trakcie kontroli stwierdzono, że urządzenia nie posiadały rejestracji, zaś gry prowadzone były bez zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych. Funkcjonariusze służby celnej dokonali zabezpieczenia i zatrzymania automatów.

Skarżący w dniu [...] lutego 2011 r. złożył sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ czynności kontrolnych wskazując, że nie został powiadomiony o zamiarze wszczęcia kontroli oraz nie został pouczony przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej o jego prawach i obowiązkach.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w T. odmówił uwzględnienia sprzeciwu stwierdzając, że jego wniesienie przez skarżącego było niedopuszczalne z uwagi na etap prowadzonego postępowania, fakt, iż skarżący nie był podmiotem kontrolowanym oraz niespełnienie żadnej z przesłanek, o których mowa

w art. 84 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 672, dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej lub u.s.d.g.).

Skarżący uznając to pismo za postanowienie wniósł na nie zażalenie.

Dyrektor Izby Celnej w T. postanowieniem z [...] maja 2011 r. utrzymał

w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 i art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749, dalej: Ordynacja podatkowa lub o.p.). Organ przyjął, że pismo organu I instancji spełniało wszelkie wymogi do uznania go za postanowienie. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w T., w sprawie nie istniały przesłanki do uwzględnienia sprzeciwu, gdyż został on wniesiony po zakończeniu kontroli, a środek ten może być wnoszony jedynie w jej toku.

Oddalając skargę, Sąd I instancji wskazując na art. 84c ust. 3 ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej, wskazał, że sprzeciw można wnieść jedynie

w trakcie trwania kontroli. Za okoliczność bezsporną Sąd I instancji uznał, że sprzeciw został złożony po zakończeniu kontroli. Nadto Sąd przyjął, że prawo wniesienia sprzeciwu przysługuje ściśle określonym podmiotom - przedsiębiorcy i to tylko temu, co do którego wszczęto kontrolę, formalnie uznanego przez organ za podmiot kontrolowany. W tej sprawie podmiotem takim nie był skarżący.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I Instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

II

Skargą kasacyjną A. B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

1) art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 267, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.), poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, albowiem skarżącemu przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w T. z dnia [...] lutego 2011 r.;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację faktu braku stosowania dwóch wyżej wymienionych przepisów k.p.a. przez organ II instancji, a w efekcie ich niezastosowanie także przez Sąd, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone przez Naczelnika Urzędu Celnego w T. nie było przeprowadzone zgodnie z prawem;

3) art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację błędnego uznania przez organ I i II instancji, że urządzenia eksploatowane przez skarżącego mogą być urządzeniami wykazującymi wszystkie lub niektóre cechy automatu o niskich wygranych oraz poprzez faktyczną akceptację naruszeń prawa dokonanych przez organ niższej instancji, a w efekcie akceptację naruszenia przez organy administracji wyżej wskazanych naczelnych zasad postępowania administracyjnego;

II. prawa materialnego:

1) art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 7, art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 79b, art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 9, art. 80 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 80 ust. 5, art. 80b, art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji wystąpienia ku temu ustawowych przesłanek oraz faktyczną akceptację braku ich stosowania przez organy administracji I i II instancji;

2) art. 79, 79a, 80, 80a, 81 ust. 2, art. 81a, 82 i 83 w zw. z art. 84 ust. 1a u.s.d.g. w zw. z art. 235 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej (Dz. U.

z 2010 r., Nr 168, poz. 1323, ze zm.; dalej: ustawa o służbie celnej) w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację nieprawidłowej wykładni ww. przepisów dokonanej przez organ I i II instancji i w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, polegającą na przyjęciu, iż skarżący jest podmiotem podlegającym szczególnemu nadzorowi podatkowemu, a w konsekwencji jego uprawnienia wobec prowadzonej przez organ kontroli są ograniczone;

3) art. 84c ust. 3 u.s.d.g. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację nieprawidłowej wykładni ww. przepisów dokonanej przez organy I i II instancji i w efekcie jego błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, a polegającą na przyjęciu, iż w wypadku usprawiedliwionego braku wiedzy kontrolowanego przedsiębiorcy o przeprowadzonej kontroli, wynikłej wskutek braku informowania go

o jej wszczęciu, nie jest możliwe złożenie sprzeciwu w terminie 3 dni od dnia powzięcia wiadomości o wszczęciu kontroli oraz faktyczną akceptację błędnego stanowiska organu II instancji w tym zakresie;

4) art. 84 c pkt 12 u.s.d.g. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez akceptację jego niezastosowania przez organy I i II instancji, a w efekcie jego niezastosowanie także przez Sąd, w sytuacji gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, albowiem organ nie rozpatrzył sprzeciwu w terminie 3 dni od dnia jego wniesienia, co skutkuje uznaniem go za zasadny;

5) art. 80 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez akceptację ich błędnej wykładni dokonanej przez organy I i II instancji, a w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, a polegającą na przyjęciu, że nie posiada statusu strony, ani statusu kontrolowanego podmiot, gdy kontrola prowadzona jest w części lokalu oddanej temu podmiotowi w najem i wobec urządzenia stanowiącego tego podmiotu własność i przez ten podmiot eksploatowanego, a zamiast niego status kontrolowanego przypisywany jest wynajmującemu temu podmiotowi część lokalu.

Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku

i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w T. wniósł o jej oddalenie

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 187 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W myśl natomiast art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest

w danej sprawie wiążąca.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem

z dnia 12 sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowił przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "Czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r.

o swobodzie działalności gospodarczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego?" oraz odroczyć rozprawę.

W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na postanowienie wydane na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej regulujących sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania kontroli. Wskazano przy tym, że powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepis art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej nie pozostaje w związku z treścią rozstrzygnięcia odmawiającego uwzględnienia sprzeciwu (pismo organu I instancji), czy też jak określił to organ II instancji "odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie uwzględnienia sprzeciwu". Z zaskarżonego postanowienia

i wywodów Sądu I instancji wynika, że poddane kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcie stanowi w istocie odmowę rozpatrzenia sprzeciwu, czy też jak wskazuje się w piśmiennictwie quasi sprzeciwu (Dariusz Zalewski – "Sprzeciw na czynności kontrolne w orzecznictwie sądów administracyjnych" – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1 (34)/2001). Wykazując daleko idącą rozbieżność

w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydanych w postępowaniu kontrolnym i biorąc pod uwagę treść art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej skargi kasacyjnej, wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, i jak już wskazano, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawił to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów.

Rozpoznając to zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 13 stycznia 2014 r. uchwałę o sygn. akt II GPS 3/13, stanowiącą, że "na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego".

Stosownie do powołanego już uprzednio art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej sprawie wiążąca. Oznacza to, że zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. oraz art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do uchylenia punktu 1 zaskarżonego wyroku

i odrzucenia skargi. O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.