II SA/Lu 929/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. po rozpoznaniu wniosku D. W., M. W., K. O. i M. T. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy M. P. z dnia [...], ustalającej A. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego składającego się z dwóch sektorów tuczu - kurnika/indycznika (chów ściółkowy drobiu w planowanej ilości 345,09 DJP przy istniejącej obsadzie 102 DJP, o łącznej docelowej obsadzie 447, 09 DJP - budynek wolnostojący, parterowy) wraz urządzeniami budowlanymi oraz dwóch zbiorników na gaz płynny, dwóch silosów paszowych i bezodpływowego zbiornika na ścieki technologiczne i wody ociekowe na części działek oznaczonych nr geod. 563/2 i 562 położonych w T. Zdaniem Kolegium wspomniana decyzja została wydana bez analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o jakiej stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U Nr 164, poz. 1588 ), na podstawie nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której nie dołączono do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a poza tym bez uzyskania stanowiska właściwego zarządcy drogi oraz organu właściwego w zakresie ochrony gruntów rolnych. Wady te, w ocenie Kolegium, wyczerpują przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt.2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości położonych w miejscowości T. położonych w odległości od 60 do 100 m od planowanej inwestycji, natomiast w stosunku do istniejącej zabudowy zagrodowej jej usytuowanie zamyka się w odległości ok. 120m. W tej sytuacji uznano, że mają interes prawny uzasadniający ich legitymację procesową w postępowaniu. Nie sposób bowiem wykluczyć potencjalnego oddziaływania inwestycji na teren ich nieruchomości, zwłaszcza, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, pozwalających na miarodajną ocenę tej kwestii. Kolegium zaznaczyło, że posiłkowało się własnymi ustaleniami poczynionymi poprzednio w toku prowadzonego, z wniosku tych samych osób, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. P. z dnia [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia. Kolegium pokreśliło, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W tym zaś kontekście decyzja narusza art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1, a także art. 59 ust.1 i art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. ). Zgodnie z art. 71 ust. 2 tej ustawy uzyskanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z regulacji art. 72 ust. 3 ustawy wynika, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor zobowiązany jest przedłożyć ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Także w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, decyzja środowiskowa musi mieć przymiot ostateczności. Tymczasem z akt sprawy wynika, że inwestor do wniosku z dnia 18 maja 2012r. o ustalenie warunków zabudowy takiej decyzji nie załączył, ograniczając się jedynie do stwierdzenia., iż jest w jego posiadaniu. Poza tym stała się ostateczna dopiero z dniem 20 czerwca 2012r. Kolegium zaznaczyło, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, w tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; aby teren miał dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (także zabezpieczone na podstawie umowy inwestora z odpowiednią jednostką) było wystarczające dla zamierzenia budowlanego; aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc oraz, aby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. Z przepisu § 3 wspomnianego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza urbanistyczna powinna dać podstawę do stwierdzenia czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa tj. czy można je dostosować do parametrów, cech i wskaźników zabudowy istniejącej już na danym obszarze. Powinna zatem dostarczyć informacji o sposobie użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania działek w obszarze analizowanym oraz cechach ich zabudowy, w szczególności zaś gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. W aktach sprawy brak jest jednak takiej analizy, co jednoznacznie przesądza o wadliwości decyzji. Pominięcie konieczności opracowania analizy i włączenia jej wyników do treści decyzji o warunkach zabudowy nie tylko stanowi naruszenie wyraźnego nakazu określonego przez prawodawcę w § 9 ust. 2 rozporządzenia, ale wywołuje również skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Brak analizy uniemożliwia bowiem uznanie, że spełnione zostały warunki określone przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uniemożliwia również ocenę ustalenia tych warunków w sposób zgodny z wymaganiami określonymi w § 4-8 rozporządzenia.

Kolegium wskazało także, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi - w tym m.in. z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Z akt sprawy natomiast wynika, że organ I instancji wydał decyzję bez uzyskania stanowiska właściwego zarządcy drogi oraz starosty jako organu właściwego w zakresie ochrony gruntów rolnych. W aktach nie ma dokumentu, który uzasadniałby wniosek, iż istniały podstawy do odstąpienia od takiego uzgodnienia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Podzielając ocenę co do nieważności decyzji z powodu braku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także braku stosownych uzgodnień uznano jednak brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu nie przedłożenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przymiotu jej nieostateczności. Kolegium uznało ponadto, że podnoszony w postępowaniu zarzut braku udziału w postępowaniu może ewentualnie stanowić przesłankę jego wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Według organu w sprawie nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności polegająca na wywołaniu przez decyzję o warunkach zabudowy nieodwracalnych skutków prawnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. i A. J. zarzucili decyzji Kolegium błędne przyznanie przymiotu strony D. W., M. W., H. M. i M. T. ( pełnomocnikowi M. T. ) w sytuacji, gdy obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza działki inwestora nr 562 i 563/2, a przedmiotowa inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek stanowiących ich własność. Skarżący wyjaśnili, że w myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są właściciele, użytkownicy wieczyści, ewentualnie osoby posiadające prawo z innych tytułów (zarząd, ograniczone prawo rzeczowe, stosunek zobowiązaniowy) do nieruchomości, położonych w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro obszar ten nie został ustalony to przyznanie przymiotu strony było co najmniej przedwczesne. Tym bardziej, że ustalony w decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie której została zrealizowana przedmiotowa inwestycja, obszar oddziaływania obiektu obejmuje jedynie działki inwestora nr 562 i 563/2, a nie obejmuje działek wnioskodawców. Z tego też powodu Wojewoda L. postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Skarżący przekonywali, że usytuowanie przedmiotowej inwestycji nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek stanowiących własność wnioskodawców. Zaznaczyli, że projektowany budynek inwentarski został usytuowany w odległości ponad 70 metrów od linii rozgraniczającej z drogą oraz w odległości 8,04 m od granicy działką nr 561/1, stanowiącą ich własność i w odległości ponad 100 m od istniejących budynków mieszkalnych wnioskodawców. Ponadto działki D. W. nr 614, H. M. nr 621/2 i M. T. nr 621/3, znajdują się po drugiej stronie drogi, zaś działka M. W. nr 560/1 znajduje się w odległości ponad 130 m i nie sąsiaduje bezpośrednio z przedmiotową inwestycją. W ich ocenie inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów - zarówno istniejących, jak i potencjalnych - na działkach należących do wnioskodawców (§13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm. ). Ponadto nieruchomości należące do wnioskodawców nr 614 (D. W.), 560/1 (M. W.) 621/2 (H. M.), 621/3 (M. T.) nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 36 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe od granicy działki sąsiedniej oraz od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) powołanego już rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do D. W., M. W., H. M. i M. T. (przepis § 29 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r.), jak również nie wynika z niej pozbawienie powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz.U. nr 192, poz. 1883).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P., argumentując jak w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uwaga skarżących wskazujących na konieczność rozróżnienia interesu prawnego, legitymującego do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym od interesu faktycznego, pozostającego poza sferą realizacji uprawnień procesowych jest oczywiście trafna. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 3 lutego 1997r. ( OPS 9/96 ONSA 1997/3/102 ), nawiązując do wcześniejszego dorobku orzeczniczego podkreślił, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, należy do prawa materialnego. W przepisach więc tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). W rozumieniu art. 28 kpa interes prawny oznacza zatem w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Podkreśla się przy tym, że dla przyznania interesu prawnego związek ten musi mieć ponadto postać kwalifikowaną, stroną jest zatem ten podmiot, w stosunku do którego decyzja administracyjna wywiera bezpośredni skutek w sferze jego praw i obowiązków. Nawiązując do powyższego stanowiska NSA w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r. ( VI SA 13/95 ONSA 1995, z. 4, poz. 154) stwierdził, że skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska to niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków nie tylko właściciela nieruchomości, ale może wykraczać w rozumieniu art. 28 kpa również w sferę praw i obowiązków właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy tym samym uzyskują legitymację strony w tym postępowaniu. Ten punkt widzenia orzecznictwo utrzymało także po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 647 ze zmianami por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2007r. II OSK 1016/06 czy z dnia 3 grudnia 2008r. II OSK 1505/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Oczywiste wydaje się, że w wyniku postępowania o ustalenie warunków zabudowy może zapaść decyzja tak kształtująca warunki zabudowy na nieruchomościach sąsiednich, że będzie miało to wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności. Z pewnością natomiast ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności konkretnej sprawy charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Zaznaczyć jednak trzeba, że powyższe przesłanki powinny podlegać ocenie w możliwie szerokim zakresie. W przeciwnym razie zatarciu uleglaby różnica pomiędzy określaniem strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a postępowaniem o pozwolenie na budowę, gdzie legitymację strony wiąże się wprost z pozostawaniem nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie nie budzi przecież wątpliwości pogląd, że art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1409 ze zmianami ) jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. Stąd też określenie oddziaływania odnosi się również do miejsc, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm wynikających z przepisów prawa, a nawet położonych poza miejscami oddziaływania, jeśli tylko skutecznie da się wykazać wpływ inwestycji na wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiednich. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść, jakie okoliczności mają przemawiać za przyznaniem składającym wniosek statusu strony postępowania. Rozpoznając sprawę po raz pierwszy Kolegium stwierdziło natomiast, że " w analizowanej sprawie potencjalnego oddziaływania inwestycji na teren nieruchomości wnioskodawców ( położonych w odległości 60 – 100 m od terenu inwestycji ) nie sposób wykluczyć, zwłaszcza, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie pozwalających na miarodajną ocenę tej kwestii". Kolegium stwierdziło ponadto, że za strony postępowania uznano te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu dotyczącym badania zgodności z prawem decyzji środowiskowej. Jednak interes prawny nie może być domniemany, musi być rzeczywisty i oparty o przepisy prawa materialnego, które należało podać w uzasadnieniu zajętego stanowiska. Jeśli natomiast organ odwołuje się do własnych ustaleń w zakresie badania zgodności z prawem decyzji środowiskowej, należało odnieść się do tego postępowania oraz wyjaśnić przesłanki uzasadniające odmienną ocenę co do stron postępowania, niż przyjęta przez organy rozpoznające sprawę. Chodzi zwłaszcza o raport oddziaływania inwestycji na środowisko i opisany w nim wpływ inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Ogólne odniesienie się do tej kwestii i wysnucie wniosku o przysługującej wnioskodawcom legitymacji procesowej uznać należy za niewystarczające, nawet jeśli uznać za niewiarygodne zapewnienia skarżących o ograniczeniu oddziaływania inwestycji w granicach ich nieruchomości Uwaga ta jest tym bardziej uzasadniona, że w sprawie nie opracowano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, która jest podstawowym materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę inwestycji pod kątem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa o jakiej stanowi art. 61 ust.1 pkt.1 wspomnianej ustawy stanowiącej także podstawę ustalenia stron postępowania. Z drugiej strony nie można podzielić zapatrywania skarżących, według których podstawy dla odmowy przyznania wnioskodawcom interesu prawnego należy upatrywać w zachowaniu § 12, 13, 36, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami ). Trafnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013r. ( II OSK 176/12 CBOSA ), że brak jest podstaw dla uznania, aby zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektu, unormowanych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądzało o tym, iż oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd stwierdził przy tym jednoznacznie, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Na aprobatę nie zasługuje forsowana przez Kolegium teza, zgodnie z którą brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia wniosek o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 kpa. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 30 marca 2010r. ( II OSK 600/09 opubl. w CBOSA , por. jednak odmienny pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 19 września 2013r. II OSK 961/12 także opubl. w CBOSA), według którego nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Doceniając znaczenie analizy dla ustalenia warunków zabudowy, skoro w oparciu o nią ustala się, czy zaplanowany obiekt kontynuuje funkcję, cechy, wskaźniki i parametry, w tym gabaryty i formę architektoniczną oraz czy teren inwestycji jest o podobnej intensywności zainwestowania w stosunku do działek znajdujących się w obszarze analizowanym, sąd słusznie zwrócił jednocześnie uwagę, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być zatem utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jeżeli zatem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa ( tak też w wyrokach NSA z dnia 18 listopada 2011r. II OSK 1637/10 i 1638/10, 10 maja 2013r. II OSK 36/12, 20 listopada 2013r. II OSK 1423/12 wszystkie opubl. w CBOSA). Kolegium w ogóle tej okoliczności nie brało pod uwagę skupiając się wyłącznie na wykazaniu braku samej analizy, co nie mogło zostać uznane za działanie usprawiedliwiające podjęte rozstrzygnięcie. Tym bardziej, że wątpliwości budzi już sama uwaga o braku analizy. Decyzja Wójta Gminy M. P. z [...] o warunkach zabudowy zawiera przecież wszystkie elementy opisane w art. 61 ust.1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, w tym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustaleń dotyczących ochrony środowiska, zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu oraz warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. W uzasadnieniu decyzji podano natomiast wprost, że w celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych , a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W aktach znajduje się mapa do celów projektowych sporządzona w skali 1: 1000 opisana jako załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] i podpisana przez Inspektora d/s Infrastruktury i Ładu Przestrzennego z upoważnienia Wójta Gminy. Dla wykazania zatem, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należało wykazać sprzeczność planowanej inwestycji z istniejącą dotychczasową zabudową tego terenu. Co więcej, w sprawie nie jest jasne, czy w ogóle sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonym w art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy, tak akcentowanym przez Kolegium, było w tym przypadku niezbędne. W myśl jej art. 61 ust. 4 zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy "powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". Wówczas przeprowadzenie inwestycji budowlanej związanej z gospodarstwem rolnym nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani ewentualnego dostosowywania do istniejącej zabudowy. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy prowadzący postępowanie organ ma zatem bezwzględny obowiązek oceny czy planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu wyżej wskazanym oraz z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego w stosunku do średniej powierzchni gospodarstwa w gminie ma być funkcjonalnie związana. Również ta okoliczność w sprawie nie była przedmiotem oceny, mimo, że według decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] inwestycja polegała na rozbudowie budynku inwentarskiego tuczu kurnika/indycznika i miała miejsce w obszarze zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Na rozprawie skarżący przyznał, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 11,56ha. Z treści pism D. W. adresowanych do Kolegium wnosić należy, że w taki sam sposób inwestycję zakwalifikowano w decyzji Wójta Gminy M. P. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Także z rozprawy administracyjnej wynika, że wnioskodawcy mają na tym terenie gospodarstwa rolne. Okoliczność ta wymagała wyjaśnienia, zwłaszcza wobec podnoszonych przez wnioskodawców okoliczności realizowania inwestycji w obszarze zabudowy jednorodzinnej. Nie jest wystarczające wskazanie przez Kolegium, że Wójt nie podał rodzaju zabudowy, jeśli było zobowiązane do samodzielnego jej ustalenia. Prawdą jest, że w trybie stwierdzenia nieważności nie przeprowadza się postępowania dowodowego, wychodząc z założenia, że wada musi wynikać z samej decyzji i być oczywista bez bliższego badania. Jak jednak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 listopada 1994 r. ( III ARN 28/94, OSNAPiUS 1995 nr 10, poz. 115) przeprowadzenie takiego postępowania może być konieczne, gdy istnieje wyraźny konflikt między obowiązkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych sprzecznych z prawem a uzasadnionymi interesami uczestników postępowania administracyjnego, działającymi w zaufaniu do organów państwa. W tym przypadku rodzaj zabudowy jest kluczowy, a skoro nie można tej okoliczności ustalić, nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Kolegium powinno zatem okoliczność tę sprawdzić jeszcze przed wysunięciem wniosków prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji.. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie skutecznie podważa przyjęte przez Kolegium stanowisko.

Rzeczywiście stosownie do art. 53 ust. 4 pkt. 9 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, natomiast pkt.6 nakazuje uzgodnienie z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wadliwe jest jednak przekonanie Kolegium o nieważności decyzji z powodu braku wspomnianych uzgodnień. Wynika to z przyjętej w kpa zasadzie niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, co oznacza, że każdy z nich na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, s. 612-613, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120 ). Powyższe stanowisko jest efektem odmiennych następstw dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. W razie wznowienia postępowania stworzona zostaje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Z kolei stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa od chwili jej wydania (skutek ex tunc). Wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jest przesłanką wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt.6 kpa, co prowadzi do wniosku, że nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt.2 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1988r., sygn. akt I SA 636/87 /ONSA 1988/1/45 ).

W świetle powyższych uwag przedwczesne jest natomiast rozważenie zarzutu nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, jakie miała wywołać przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy. Byłoby to konieczne jedynie wówczas, gdyby wspomniana decyzja została wydana w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, co należało niezawodnie ustalić.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 powołanej ustawy.