II SA/Wa 2123/13

Uzasadnienie

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie zwolnienia M. M. z zajmowanego stanowiska i przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 8 ust. 8 pkt 1 w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. nr 152, poz. 1732 ze zm.) z dniem [...] grudnia 2012 r. zwolnił M. M. - radcę Wydziału [...] Policji ([...]) z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] stycznia 2013 r. przeniósł go na niższe stanowisko służbowe specjalisty Wydziału [...] w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej wynoszącej 1523,29 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2 670 zł oraz dodatkiem służbowym w kwocie 1000 zł miesięcznie.

Powyższe, jak wskazał organ, wynikało z faktu, iż orzeczeniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Komendant Główny Policji uznał M. M. winnym popełnienia zarzucanych mu w postępowaniu dyscyplinarnym czynów i wymierzył mu karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Orzeczenie to zostało wysłane na adres: ul. [...] w W.. Przesyłka nie została odebrana przez adresata, zwrócono ją po dwukrotnym awizowaniu z adnotacją "zwrot 7 listopada 2012 r.". M. M. nie zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym orzeczenie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2012 r. stało się prawomocne w dniu 15 listopada 2012 r.

Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. został również wysłany do strony na wskazany powyżej adres. Przesyłka ta po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona do nadawcy z adnotacją "lokal zamknięty" w dniu 28 grudnia 2012 r. Z uwagi na okoliczność, iż strona nie skorzystała z możliwości wniesienia odwołania od ww. decyzji stała się ona ostateczna w dniu 11 stycznia 2013 r.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. M. M. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych - na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. - o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 24 ust. 1 pkt 2 i pkt 6 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618, ze zm.). Wnioskodawca stwierdził, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie powinno zostać wydane przez dyrektora instytutu badawczego. Ponadto, zdaniem M. M., kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r. nr 151, poz. 1261) dotyczące sytuacji, w których wydaje się rozkaz personalny, nie mają zastosowania do policjantów zatrudnionych w instytucie badawczym. Jednocześnie zainteresowany zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 135o ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, polegające na wydaniu decyzji w oparciu o orzeczenie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2012 r., które nie zostało mu doręczone, co oznacza, że nie można go uznać za prawomocne.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie zwolnienia M. M. z zajmowanego stanowiska i przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe stwierdzając brak podstaw do uznania, że ww. rozkaz personalny dotknięty jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

W ustawowym terminie M. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc ponownie zarzuty i argumenty wskazane we wniosku z dnia [...] maja 2013 r., dotyczące braku właściwości Komendanta Głównego Policji do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego oraz zastosowanie wobec policjantów [...] przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Strona zarzuciła także, iż Minister - nie będąc organem właściwym - dokonał oceny prawidłowości doręczenia orzeczenia wydanego w sprawie dyscyplinarnej oraz, że nie rozpatrzył wniosku o wstrzymanie wykonania rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r.

Organ nadzoru nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Motywując powołaną na wstępie decyzję wskazał, iż w art. 16 § 1 K.p.a. ustawodawca ustanowił fundamentalną dla ochrony porządku prawnego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach wprost w nim określonych. Jednym z trybów wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności w sytuacji, gdy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, co oznacza, że nie rozpoznaje ponownie zakończonej sprawy w jej całokształcie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji, w kontekście przesłanek określonych w art. 156 K.p.a.

Organ nadzoru stwiedził, iż twierdzenia M. M., zgodnie z którymi kwestionowany przez niego rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. został wydany przez organ niewłaściwy oraz bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.), nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa.

Wskazał, iż jakkolwiek w ustawie o Policji nie zdefiniowano pojęcia "sprawy osobowe", to jednak zostało ono wyjaśnione w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego rozkazu personalnego. Zgodnie z powołanym przepisem, sprawy osobowe to sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o Policji Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji, zwanych dalej "policjantami". Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że M. M. jest nadal funkcjonariuszem Policji, zatem powyższy przepis ma również do niego zastosowanie.

Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. W powyższej regulacji ustawodawca jednoznacznie wskazał organy kompetentne do załatwiania m.in. spraw zwalniania policjantów ze stanowiska i przenoszenia na inne stanowiska służbowe, wymieniając wśród nich Komendanta Głównego Policji. Z ww. przepisu jasno wynika, że w sprawach, w których przełożonymi policjantów nie są komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych, kompetencje w przedmiotowym zakresie posiada Komendant Główny Policji. W ww. przepisie nie został wymieniony Dyrektor [...] Policji, co oznacza, iż nie jest on przełożonym właściwym w sprawach osobowych policjantów [...], a jedynie kierownikiem jednostki organizacyjnej Policji, zatem w konsekwencji nie posiada uprawnień do wydawania jednostronnych rozstrzygnięć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 32 ustawy o Policji. W ocenie organu, pomimo iż w ustawie o Policji nie został zawarty przepis wprost zastrzegający dla Komendanta Głównego Policji prowadzenie spraw osobowych wobec policjantów [...], to wynika to jednoznacznie z wykładni przepisów tej ustawy. Organ zauważył, iż przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie prawa do rozstrzygania danego problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, bowiem przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w innych regulacjach ustawowych, z których wynika jednoznacznie, wbrew kolejnym twierdzeniom strony, iż instytut badawczy - [...] jest jednostką organizacyjną Policji i podlega Komendantowi Głównemu Policji.

Organ wskazał, iż stosownie do art. 4 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, w skład Policji wchodzą instytuty badawcze. Na podstawie art. 4 ust. 3b ustawy o Policji organizacja i zakres działania jednostek badawczo - rozwojowych, o których mowa w ust. 3 pkt 3 oraz tryb powoływania i odwoływania dyrektorów tych jednostek oraz ich zastępców został wyłączony spod działania ustawy o Policji, a w tym zakresie ustawodawca określił, iż dane kwestie będzie regulowała ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych.

Zgodnie z § 1 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 2010 r. w sprawie utworzenia jednostki badawczo - rozwojowej - Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji (Dz. U. Nr 181, poz. 1227), CLKP wchodzi w skład Policji. Nadzór nad CLKP sprawuje minister właściwy do spraw wewnętrznych za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych, instytutem badawczym w rozumieniu ustawy jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce, zwana dalej "instytutem". Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji jest zatem - wbrew argumentom strony - jednostką organizacyjną Policji, o czym świadczy już sama jej nazwa, a ponadto fakt, iż jest ona częścią składową Policji oraz jest nadzorowana za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji.

Fakt, iż dopiero w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644), instytut badawczy został włączony do definicji pojęcia "jednostki organizacyjnej Policji", natomiast w poprzedzającym je rozporządzeniu z dnia 2 września 2002 r. takiego zapisu nie było, nie świadczy o tym, iż w czasie obowiązywania poprzedniego aktu wykonawczego [...] nie było jednostką organizacyjną Policji, przeciwnie - uzupełnienie zapisu w nowym rozporządzeniu potwierdza tylko, iż w tym zakresie istniała luka w definicji. Powyższe stanowisko znajduje także oparcie w uzasadnieniu projektu (z dnia 5 listopada 2012 r.) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych zmieniającego dotychczasowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. nr 151, poz. 1261), w którym zaznaczono, iż projekt nowelizacji wynika z dotychczasowego doświadczenia w stosowaniu obecnie obowiązującego rozporządzenia, które projekt uzupełnia, ujednolica jego przepisy, dostosowuje przepisy do przepisów ustawy o Policji oraz precyzuje przepisy stwarzające wątpliwości interpretacyjne. W uzasadnieniu projektu nowelizacji stwierdzono, iż uzupełnienie definicji pojęcia "jednostka organizacyjna Policji" o "instytut badawczy" ma na celu przede wszystkim usunięcie pojawiających się wątpliwości dotyczących rozumienia wskazanych pojęć. Z powyższego wynika, iż nowelizacja rozporządzenia miała charakter porządkujący, nie świadczy natomiast o zmianie sytuacji prawnej instytutu badawczego. Organ zauważył rownież, iż ww. nowelizacją wprowadzono kolejną zmianę w zakresie definicji, a mianowicie zastąpiono definicję pojęcia "przełożony właściwy w sprawach osobowych" definicją odsyłającą do art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Jak jednoznacznie stwierdzono w uzasadnieniu projektu rozporządzenia, wobec policjantów pełniących służbę w instytucie badawczym przy obecnym stanie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji przełożonym właściwym w sprawach osobowych jest Komendant Główny Policji. Tym samym, w ocenie organu, na uzwzględnienie nie zasługuje kolejny argument strony, zgodnie z którym nie miało wobec niej - jako policjanta [...] - zastosowania rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów.

Odnosząc się do argumentu strony, zgodnie z którym Minister Spraw Wewnętrznych bezpodstawnie uzupełnił brzmienie art. 24 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych o treści, których ustawodawca w tym artykule nie zawarł twierdząc, iż Dyrektor [...] realizuje politykę kadrową jedynie w stosunku do pracowników cywilnych, organ stwierdził, iż zainteresowany błędnie zrozumiał uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ w tym kontekście zaprezentował stanowisko będące wynikiem interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Z przepisów ustawy o instytutach badawczych nie wynika wprost, iż Dyrektor [...] nie prowadzi spraw kadrowych wobec policjantów zatrudnionych w tym instytucie badawczym, jednakże ta prerogatywa została w ustawie o Policji - podstawowym akcie prawnym dotyczącym wszystkich funkcjonariuszy Policji - zastrzeżona dla Komendanta Głównego Policji (art. 32 ust. 1 ustawy o Policji).

Odnosząc się natomiast do stanowiska strony odnośnie wydania rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w oparciu o orzeczenie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2012 r., które - jak twierdzi - nie zostało jej doręczone i tym samym nie jest prawomocne, organ wskazał, iż badając prawidłowość wydania ww. rozkazu personalnego w kontekście art. 156 § 1 K.p.a., organ nadzoru nie weryfikuje prawidłowości postępowania dyscyplinarnego, podobnie jak nie czynił tego Komendant Główny Policji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o Policji jest bowiem procedurą odrębną od postępowania dyscyplinarnego uregulowanego w innych przepisach ustawy o Policji.

Końcowo organ stwierdził, iż w świetle przytoczonych okoliczności faktycznych i prawnych, brak jest podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zachodzi którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. M. zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej powyższymi wadami.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

- uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.,

- stwierdzenie, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nie wszedł do obrotu, nie podlega wykonaniu i nie może wywoływać skutków prawnych,

- stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego,

- w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", uchylenie ww. rozkazu personalnego w związku z jego kwalifikowaną wadą - wydaniem go z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a.,

- w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych z uwzględnieniem wszystkich podniesionych w niniejszej skardze zarzutów i okoliczności oraz jednoczesne wstrzymanie wykonania ww. rozkazu personalnego.

Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów - zaświadczeń lekarskich o niezdolności do służby skarżącego od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. znajdujących się w [...] Policji, na dowód tego, że:

- orzeczenie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nie zostało prawidłowo doręczone skarżącemu, a zatem orzeczenie to nie uprawomocniło się i nie podlegało wykonaniu,

- rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nie został prawidłowo doręczony skarżącemu, a zatem nie wszedł do obrotu.

W motywach skargi skarżący podtrzymał w całości zarzuty i argumenty podniesione we wniosku z dnia [...] maja 2013 r., a następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2013 r.

Nadto wskazał, iż nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie rozkazu personalnego nr [...] i pouczony o uprawnieniach strony wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. W efekcie nie zapewniono mu czynnego udziału w tym postępowaniu oraz nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, na podstawie których podjęto ww. rozkaz personalny.

Podniósł również, że rozkaz personalny nr [...] nie został mu doręczony, bowiem został wysłany pocztą w czasie, gdy był zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby trwającej od dnia [...] października 2012 r. Przełożony skarżącego znał miejsce jego pobytu w tym okresie - było ono odnotowane na drukach zaświadczeń lekarskich przesłanych do [...] Policji. Ww. rozkaz personalny został wysłany na inny adres, pod którym nikt nie przebywał. Zatem, wobec nieodebrania przesyłki pocztowej pod tym adresem, organ bezpodstawnie przyjął, że wystąpił skutek doręczenia. W rezultacie ww. decyzja nie weszła do obrotu, a skarżący został pozbawiony możliwości wniesienia od niej odwołania.

Skarżący podniósł również, że nie zostało mu doręczone orzeczenie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r., w oparciu o które wydano przedmiotowy rozkaz personalny. Organ bezzasadnie zastosował fikcję prawną doręczenia, zaś Minister Spraw Wewnętrznych nie zbadał poprawności doręczenia ww. orzeczenia, nie zbadał zatem, czy orzeczenie to uprawomocniło się i podlegało wykonaniu. Powyższe oznacza, że organ nie zbadał okoliczności stanowiących istotę zarzutu zawartego w pkt 3 wniosku z dnia [...] maja 2013 r., zaś postępowanie przeprowadził pobieżnie i nierzetelnie.

Skarżący zarzucił także, że w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie został pouczony o uprawnieniach wynikających z przepisu art. 10 § 1 K.p.a., nie zapewniono mu czynnego udziału w tym postępowaniu, nie umożliwiono mu również wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 23 marca 2014 r. M. M. uzupełnił skargę o następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała określona w tym przepisie przesłanka nieważnościowa, a zatem że nie doszło do wydania z naruszeniem przepisów o właściwości rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., a w konsekwencji nastąpiło wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności tego rozkazu, utrzymanej w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.,

2. art. 32 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżony rozkaz personalny został wydany przez organ właściwy, którego właściwość w konkretnej sprawie indywidualnej wynika z tego przepisu, podczas gdy właściwość ta z przywołanego przepisu nie wynika; zgodnie bowiem z jego brzmieniem do mianowania policjanta na stanowisko służbowe oraz przenoszenia i zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych,

3. art. 32 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy Komendant Główny Policji jest właściwy do zwolnienia policjanta ze stanowiska służbowego i mianowania go na inne stanowisko, jeżeli decyzję w tej sprawie ustawa dla niego zastrzega; nie istnieje natomiast przepis zastrzegający wydanie decyzji w sprawie policjanta zatrudnionego w instytucie badawczym dla Komendanta Głównego Policji,

4. art. 32 ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę do określenia właściwości do wydania decyzji w sprawach osobowych, które nie zostały w nim wymienione, a w szczególności w sprawach, o których mowa w § 9 ust. 5 i § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia j zasadniczego,

5. art. 4 ust. 3b ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten wyłącza spod działania ustawy o Policji organizację instytutu badawczego, do której należy realizacja przez dyrektora instytutu polityki kadrowej oraz podejmowanie przez niego decyzji w sprawach osobowych policjantów zatrudnionych w instytucie badawczym, pozostawiając te kwestie regulacjom ustawy o instytutach badawczych,

6. art. 24 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodnie z tym przepisem dyrektor instytutu badawczego realizuje politykę kadrową, ale jedynie w stosunku do pracowników cywilnych, podczas gdy treść tego przepisu jest jasna i takiego zastrzeżenia nie przewiduje,

7. art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o instytutach badawczych, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że dyrektor instytutu realizuje politykę kadrową w odniesieniu do policjantów zatrudnionych w instytucie badawczym, w sytuacji gdy do przejawów realizacji tej polityki należy podejmowanie decyzji w sprawach osobowych, a w szczególności spraw, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji oraz w § 9 ust. 5 i § 8 ust. 8 pkt 1 ww. rozporządzenia,

8. art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o instytutach badawczych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której ustawa ta zastrzega do właściwości dyrektora instytutu badawczego załatwianie spraw osobowych podległych mu policjantów i podejmowanie decyzji administracyjnych w tym zakresie; z przepisu tego wynika bowiem, że dyrektor instytutu podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących instytutu z wyjątkiem spraw należących do zakresu działania rady naukowej,

9. art. 64 ustawy o instytutach badawczych, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten zawiera zamknięty katalog spraw, których zasady określają przepisy właściwe dla Policji w odniesieniu do pracowników instytutów będących jednocześnie funkcjonariuszami Policji; w katalogu tym nie wymienia się spraw, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji,

10. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała co najmniej jedna z określonych w tym przepisie przesłanek nieważnościowych, a zatem że nie doszło do wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., a w konsekwencji wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności tego rozkazu, utrzymanej w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.,

11. art. 4 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z zestawienia brzmień przepisu ust. 3a (w odniesieniu do Wyższej Szkoły Policji w S. -WSPol.) i przepisu ust. 3b (w odniesieniu do instytutu badawczego - [...]), jak również z zestawienia brzmień § 1 ust. 1 Statutu WSPol., nadanego uchwałą nr [...] Senatu WSPol. z dnia [...] stycznia 2012 r. i § 1 Statutu [...], nadanego zarządzeniem MSWiA nr 40 z dnia 2 listopada 2010 r. (Dz. Urz. MSWiA nr 13, poz. 16), zmienionego zarządzeniem MSWiA nr 49 z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. Urz. MSWiA nr 15, poz. 75), jednoznacznie wynika, że WSPol. jest publiczną szkołą wyższą oraz jednostką organizacyjną Policji, podczas gdy [...] jest instytutem badawczym, natomiast jednostką organizacyjną Policji nie jest,

12. § 1 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie utworzenia jednostki badawczo-rozwojowej - Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że CLKP stanowi jedną z jednostek Policji, podczas gdy rozporządzenie to nie umiejscawia instytutu badawczego w strukturze jednostek organizacyjnych Policji,

13. § 1 ust. 4 wyżej wskazanego rozporządzenia, który stanowi, że nadzór nad CLKP sprawuje minister właściwy do spraw wewnętrznych za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] Policji podlega Komendantowi Głównemu Policji, podczas gdy temu Komendantowi nie podlega, ani nie jest przez niego nadzorowane, bowiem na mocy art. 61 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki (Dz. U. nr 96, poz. 620 ze zm.) z dniem 2 października 2011 r. uchylone zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie działania oraz tworzenia, łączenia, podziału, reorganizacji i likwidacji jednostek badawczo-rozwojowych nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych (Dz. U. nr 26, poz. 1076), które zawierało podstawę do powierzenia sprawowania bezpośredniego nadzoru nad instytutem badawczym organowi podległemu ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (§ 30 ust. 3 uchylonego rozporządzenia),

14. § 3 pkt 5 lit. d decyzji nr 6 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 grudnia 2011 r. w sprawie zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz Dyrektora Generalnego Urzędu (Dz. Urz. MSW nr 1, poz. 5 oraz z 2012 r., poz. 4), zmienionej decyzją nr 33 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 marca 2012 r. (Dz. Urz. MSW z 2012 r., poz. 14), poprzez błędne przyjęcie, że Komendant Główny Policji nadzoruje [...] Policji, podczas gdy z przepisu tego wynika, że w resorcie spraw wewnętrznych podmiotem nadzorującym [...] Policji jest Podsekretarz Stanu w MSW, który zapewnia prowadzenie spraw wynikających ze stosunku podległości wobec Ministra Komendanta Głównego Policji (§ 3 pkt 4 lit. a) oraz zapewnia prowadzenie spraw wynikających z nadzoru Ministra nad [...] Policji (§ 3 pkt 5 lit. d),

15. decyzji nr 25 Komendanta Głównego Policji z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie podziału zadań między Komendantem Głównym Policji a I Zastępcą Komendanta Głównego Policji i zastępcami Komendanta Głównego Policji oraz upoważnień do podejmowania decyzji w imieniu Komendanta Głównego Policji (Dz. Urz. KGP z 2012 r., poz. 4 ze zm.), podczas gdy z treści tej decyzji wynika, że dyrektor [...] Policji nie jest nadzorowany przez Komendanta Głównego Policji, bowiem nie wymienia się tego dyrektora wśród podmiotów nadzorowanych przez ww. Komendanta i jego zastępców,

16. art. 81 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ww. przepisie, mają zastosowanie do policjantów [...] Policji, bowiem ustawodawca nie wyłączył zastosowania tego rozporządzenia w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w danym instytucie badawczym, podczas gdy w cytowanym poniżej zamkniętym katalogu jednostek organizacyjnych Policji w rozumieniu tego rozporządzenia nie wymienia się [...], a zatem z obowiązku wypełnienia delegacji ustawowej w odniesieniu do [...] - i funkcjonariuszy Policji w nim zatrudnionych - Minister Spraw Wewnętrznych wywiązał się dopiero rozporządzeniem z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644), w którym to rozporządzeniu uwzględnił [...]; jak z powyższego wynika, działanie organu stanowiło rażące naruszenie prawa,

17. § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, poprzez jego zastosowanie do policjantów [...], podczas gdy z ww. przepisu określającego adresatów tego aktu wynika, że ustawodawca nie przewidział możliwości jego zastosowania w stosunku do funkcjonariuszy zatrudnionych w instytucie badawczym; w myśl bowiem § 1 pkt 2 tego rozporządzenia określenie "Jednostka organizacyjna Policji" oznacza komendę, komisariat, komisariat specjalistyczny, oddział prewencji i pododdział antyterrorystyczny, Wyższą Szkołę Policji, szkołę policyjną i ośrodek szkolenia Policji; z powyższego wynika, że instytut badawczy nie należy do jednostek organizacyjnych Policji w rozumieniu tego rozporządzenia; jak z powyższego wynika, działanie organu stanowiło rażące naruszenie prawa,

18. § 19 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w myśl którego rozkaz personalny powinien w szczególności zawierać nazwę jednostki organizacyjnej Policji, tj. nazwę jednej spośród jednostek wymienionych w § 1 pkt 2 rozporządzenia, podczas gdy [...] Policji do tych jednostek nie należało, bowiem nie zostało w tym przepisie wymienione; jak z powyższego wynika, działanie organu stanowiło rażące naruszenie prawa,

19. § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia, który stanowi, że sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, podczas gdy wnikliwa analiza wyżej wskazanych przepisów ustawy o instytutach badawczych, a w szczególności art. 64 w odniesieniu do spraw, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, prowadzi do wniosku, że dyrektor instytutu badawczego był wyłączony spod działania postanowień tego rozporządzenia, w tym w zakresie dotyczącym obowiązku wydania w formie rozkazu personalnego decyzji w sprawie osobowej policjanta zatrudnionego w instytucie badawczym,

20. § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy adresat rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w dacie jego wydania nie miał przyznanego dodatku służbowego, a zatem nie mógł mu być taki dodatek obniżony; jak z powyższego wynika, działanie organu stanowiło rażące naruszenie prawa,

21. § 8 ust. 8 pkt 1 w związku z § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia, który stanowi, że dodatek służbowy obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy dodatek służbowy, wskazany w rozkazie personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., jest niższy o ponad 50% od stawki dodatku funkcyjnego, otrzymywanego przez adresata tego rozkazu w dacie jego wydania; jak z powyższego wynika, działanie organu stanowiło rażące naruszenie prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

1. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie strony postępowania możliwości czynnego w nim udziału, a przed wydaniem rozstrzygnięcia uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a dokonanie jedynie wybiórczej jego oceny.

Ponadto skarżący ponownie zakwestionował prawidłowość doręczenia rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. W związku z uzasadnionym przypuszczeniem, że do skarżącego nie został wysłany oryginał tego rozkazu personalnego, a jedynie jego kopia, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu znajdującego się w kopercie, na podstawie której organ przyjął, że doszło do skutecznego doręczenia tego rozkazu personalnego w ramach tzw. doręczenia zastępczego.

Kolejnym pismem procesowym z dnia 6 maja 2014 r. skarżący uzupełnił skargę o zarzuty naruszenia art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 134 K.p.a. - poprzez odmowne rozpatrzenie zaskarżonymi decyzjami wniosku skarżącego z [...] maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...], podczas gdy wniosek ten był niedopuszczalny, bowiem brak jest możliwości prawnych stwierdzenia nieważności decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego.

Zdaniem skarżącego, o zasadności tego zarzutu świadczy - nieuwzględnione w zaskarżonych decyzjach - naruszenie przez Komendanta Głównego Policji przepisów:

- art. 61 § 4 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania zakończonego rozkazem personalnym nr [...] w sprawie wykonania kary dyscyplinarnej wymierzonej orzeczeniem nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r., skutkujące brakiem wiedzy strony o toczącym się postępowaniu;

- art. 9 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niepoinformowanie skarżącego o jakichkolwiek okolicznościach mających wpływ na prawa i obowiązki strony w postępowaniu zakończonym rozkazem personalnym nr [...];

- art. 10 K.p.a. - poprzez pozbawienie skarżącego, wskutek wyżej wskazanych naruszeń prawa, zagwarantowanych tym przepisem uprawnień strony do czynnego udziału w tym postępowaniu i obrony swoich praw,

- art. 44 K.p.a. - poprzez błędne przyjęcie fikcji prawnej doręczenia rozkazu personalnego nr [...] wskutek niepodjęcia z placówki pocztowej przesyłki awizowanej pod adresem: W., ul. [...], pod którym nikt nie przebywał, i który to adres w okresie obejmującym przeprowadzenie postępowania oraz wydanie tego rozkazu ([...] grudnia 2012 r.), wysłanie go ([...] grudnia 2012 r.), jego dwukrotne awizowanie (11 i 19 grudnia 2012 r.), uznanie jego doręczenia za skuteczne (28 grudnia 2012 r.), jak również przyjęcie, że wywołał skutki materialnoprawne (1 stycznia 2013 r.) i uprawomocnił się (11 stycznia 2013 r.), nie był adresem zamieszkania strony w rozumieniu tego przepisu, bowiem skarżący podczas swojej choroby przebywał pod adresem: W., ul. [...], który to adres został odnotowany w rubryce "dane adresowe ubezpieczonego" w zaświadczeniach lekarskich obejmujących okres od [...] października 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. i był organowi znany, tj. naruszenie następujących przepisów:

- art. 44 § 1 K.p.a. - polegające na błędnym przyjęciu, że organ podjął próbę doręczenia tego rozkazu w sposób wskazany w art. 42 K.p.a., podczas gdy rozkaz ten został wysłany na adres: W., ul. [...], niebędący w danym czasie adresem strony w rozumieniu tego przepisu, oraz na błędnym przyjęciu, że okres czternastu dni od dnia pierwszego awizowania przesyłki upłynął w dniu 28 grudnia 2012 r., podczas gdy ostatni dzień tego okresu, liczonego od dnia 11 grudnia 2012 r., upłynął w dniu 25 grudnia 2012 r.,

- art. 44 § 2 i § 3 K.p.a. - polegające na dwukrotnym awizowaniu przesyłki pod wyżej wskazanym, niewłaściwym adresem,

- art. 44 § 4 K.p.a. - poprzez jego zastosowanie, polegające na uznaniu doręczenia rozkazu personalnego nr [...] za dokonane wraz z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, podczas gdy przepis ten nie miał zastosowania wskutek wysłania tego rozkazu na wyżej wskazany, niewłaściwy adres;

- art. 109 § 1 K.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rozkaz personalny nr [...] obowiązuje wobec skarżącego od chwili przyjęcia fikcji prawnej jego doręczenia stronie, podczas gdy rozkaz ten nie został skarżącemu skutecznie doręczony;

- art. 110 K.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Komendant Główny Policji jest związany rozkazem personalnym nr [...] od chwili przyjęcia fikcji prawnej jego doręczenia stronie, podczas gdy wskutek niedoręczenia skutecznie tego rozkazu skarżącemu nie wszedł on do obrotu prawnego i nie wywołał skutków prawnych;

- art. 14 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudokomentowaniu w jakiejkolwiek formie czynności ustalenia adresu strony na potrzeby przesyłki pocztowej z dnia [...] grudnia 2012 r.

Dodatkowo skarżący podniósł, że Komendant Główny Policji dopuścił się rażącego naruszenia prawa przenosząc skarżącego rozkazem personalnym nr [...] na stanowisko specjalisty w 6 grupie zaszeregowania, zamiast na stanowisko eksperta w 9 grupie zaszeregowania, podczas gdy przepis art. 38 ustawy o Policji takiego przeniesienia na stanowisko o kilka szczebli niższe od dotychczas zajmowanego nie przewiduje. Organ nie wskazał również przepisu, na podstawie którego nie przeniósł skarżącego na stanowisko bezpośrednio niższe.

Ponadto skarżący cofnął zawarty w piśmie procesowym z 23 marca 2014 r. zarzut nr 21.

Dodatkowo, na podstawie art. 135 P.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie następujących decyzji Komendanta Głównego Policji, które wydane zostały w oparciu o zaskarżony rozkaz personalny nr [...] po dacie wniesienia skargi z dnia [...] maja 2013 r.:

- rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. (k. 180 akt osobowych) w sprawie obniżenia dodatku służbowego o 20% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 800 zł miesięcznie, utrzymany rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. (k. 181-182 akt osobowych);

- rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. (k. 187 akt osobowych) w sprawie przeniesienia ze stanowiska służbowego specjalisty na niższe stanowisko asystenta.

Nadto, skarżący cofnął wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu znajdującego się w kopercie, na podstawie której organ przyjął, że doszło do skutecznego doręczenia przedmiotowego rozkazu personalnego (pismo procesowe z 23 marca 2014 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta została decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie zwolnienia M. M. z zajmowanego stanowiska i przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe.

Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego, natomiast argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, wobec zarzutów podniesionych w skardze oraz w późniejszych pismach procesowych, oceny Sądu wymagało stanowisko organu nadzoru odnośnie prawidłowości doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

Doręczenie decyzji jest czynnością procesową organu, z którą przepisy K.p.a. wiążą skutki prawne. Zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wskazuje na granicę między wydaniem decyzji a jej doręczeniem. Przed doręczeniem decyzja istnieje, natomiast skutki prawne wywiera dopiero z chwilą jej doręczenia. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Stanowisko takie podziela orzecznictwo sądowe. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 marca 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 335/04, publ. : LEX nr 189164) decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia stronie. Z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał, co oznacza, że decyzja zostaje wprowadzona do obrotu prawnego i jej wzruszenie jest dopuszczalne w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami K.p.a. Innymi słowy, uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza dla niej nową sytuację procesową poprzez możliwość wniesienia środka zaskarżenia.

Zgodnie z dyspozycją art. 109 § 1 K.p.a. decyzje doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przepis te nawiązuje do zawartej w art. 14 § 1 K.p.a. ogólnej zasady pisemności postępowania. Zasada ta nakłada na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek sporządzenia decyzji w formie pisemnej oraz doręczenie stronom tak sporządzonych aktów w trybie określonym w art 39 - 49 K.p.a.

Zgodnie z art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), poprzez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 K.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art 43 K.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. został przesłany skarżącemu w dniu 11 grudnia 2012 r. na adres: ul. [...] W.. Nie budzi również wątpliwości, że - jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru - przesyłka po raz pierwszy została awizowana w dniu 11 grudnia 2012 r., a po raz drugi w dniu 19 grudnia 2012 r., zaś jako nieodebrana, w dniu 28 grudnia 2012 r. została zwrócona organowi z adnotacją "lokal zamknięty". W konsekwencji przyjąć należało, iż doręczenie ww. rozkazu personalnego nastąpiło skutecznie (w ramach tzw. doręczenia zastępczego) w dniu 25 grudnia 2012 r., zaś wobec niewniesienia przez skarżącego środka zaskarżenia, rozkaz personalny stał się ostateczny i prawomocny. Przy czym dla oceny zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie ma znaczenia omyłkowe przyjęcie przez organ, że datą doręczenia ww. rozkazu personalnego jest 28 grudnia 2012 r.

Skarżący zarzuca, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. został mu błędnie przesłany na adres: ul. [...] W., a nie na adres właściwy - jak podaje: ul. [...], W.. W tym czasie bowiem korzystając ze zwolnienia lekarskiego przebywał pod tym adresem i taki też adres widnieje w rubryce "dane adresowe ubezpieczonego" na zaświadczeniach lekarskich obejmujących okres od [...] października 2012 r. do [...] stycznia 2013 r.

Oceniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że odnośny zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że M. M. decyzją Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. otrzymał tymczasową kwaterę w miejscu pełnienia służby przy ul. [...] w W. i taki też adres figuruje w dokumentach personalnych skarżącego - jako adres zamieszkania. Ponadto, w dniu [...] lipca 2012 r. złożył on oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a zatem jego mieszkania. W aktach osobowych skarżącego brak jest informacji o zmianie miejsca zamieszkania we wskazanym okresie. Zwrócić należy przy tym uwagę na treść § 13 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), który stanowi, iż policjant jest obowiązany niezwłocznie poinformować w pisemnym raporcie drogą służbową przełożonego w sprawach służbowych o zmianie miejsca zamieszkania. W świetle powyższego nie można przyjąć, że adres wpisany na zaświadczeniu lekarskim jest pisemnym raportem służbowym skarżącego podającym zmianę jego miejsca zamieszkania. Skoro tak, to w sytuacji gdy strona, nie podając nowego adresu, zmienia miejsce zamieszkania lub nie przebywa pod wskazanym adresem, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 K.p.a.).

Reasumując, zgodzić należy się z organem orzekającym, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. został wysłany pod właściwy adres, zaś wobec nieodebrania przesyłki przez skarżącego - skutecznie doręczony w trybie art. 44 K.p.a. i wprowadzony do obrotu prawnego (art. 110 K.p.a.). Z tego względu wszelkie zarzuty skargi oraz późniejszych pism procesowych mające dowodzić tezy przeciwnej - nie znajdują prawnego i faktycznego uzasadnienia.

Dodatkowo zauważyć należy, iż w koperta, w której został wysłany ww. rozkaz personalny zawiera jego oryginał, nie zaś kopię (k. 142 akt osobowych).

Odnośnie natomiast skuteczności doręczenia skarżącemu orzeczenia dyscyplinarnego nr [...] wydanego przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...] października 2012 r. Sąd zauważa, iż kwestia ta nie może być przedmiotem oceny Sądu w przedmiotowym postępowaniu - dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Zauważyć jednak należy, że w tej materii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt. II SA/Wa 1747/13 (znanym Sądowi z urzędu), stwierdzając prawidłowość doręczenia skarżącemu ww. orzeczenia dyscyplinarnego - w trybie tzw. doręczenia zastępczego określonego w art. 133 K.p.k. - w dniu 7 listopada 2012 r.

Przechodząc do oceny zaskarżonej w sprawie decyzji zauważyć należy, że została ona wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2013 r., który wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 K.p.a. wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258). Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a.

Skarżący, jako jedną z podstaw stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., wskazał art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie skarżącego, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie osobowej policjanta zatrudnionego w [...] Policji (w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia na inne stanowisko służbowe w tym instytucie) jest dyrektor instytutu badawczego - jakim jest [...], nie zaś Komendant Główny Policji.

W ocenie Sądu, ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Pojęcie "sprawy osobowe" zostało zdefiniowane w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów - obowiązującego w dniu wydania przedmotowego rozkazu personalnego. Zgodnie z powołanym przepisem, sprawy osobowe to sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów.

Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o Policji stanowi, że Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji, zwanych dalej "policjantami". Z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący w dacie wydania zakwestionoanego rozkazu personalnego był funkcjonariuszem Policji, a zatem przepis ten znajduje zstosowanie w sprawie. Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. W regulacji tej wskazane zostały organy kompetentne do załatwiania m.in. spraw zwalniania policjantów ze stanowiska i przenoszenia na inne stanowiska służbowe, wymieniając wśród nich Komendanta Głównego Policji. Z ww. przepisu wynika, że w sprawach, w których przełożonymi policjantów nie są komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych, kompetencje w przedmiotowym zakresie posiada Komendant Główny Policji. W omawianym przepisie nie został wymieniony Dyrektor [...] Policji, co oznacza, iż nie jest on przełożonym właściwym w sprawach osobowych policjantów [...], a jedynie kierownikiem jednostki organizacyjnej Policji. Nie posiada on zatem uprawnień do wydawania jednostronnych rozstrzygnięć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 32 ustawy o Policji. Zgodzić należy się z organem nadzoru, iż jakkolwiek w ustawie o Policji brak jest przepisu wprost zastrzegającego dla Komendanta Głównego Policji prowadzenie spraw osobowych wobec policjantów [...], to jednak analiza przepisów ww. ustawy potwierdza przyjęte przez organ stanowisko.

Zauważyć również należy, że stosownie do art. 4 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, w skład Policji wchodzą instytuty badawcze. Na podstawie art. 4 ust. 3b ww. ustawy organizacja i zakres działania instytutów badawczych, o których mowa w ust. 3 pkt 3 oraz tryb powoływania i odwoływania dyrektorów tych jednostek oraz ich zastępców zostały wyłączone spod działania ustawy o Policji, w tym bowiem zakresie ustawodawca określił, iż dane kwestie będzie regulowała ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych.

Z kolei przepis § 1 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 2010 r. w sprawie utworzenia jednostki badawczo - rozwojowej - Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji, stanowi, iż CLKP wchodzi w skład Policji. Nadzór nad CLKP sprawuje minister właściwy do spraw wewnętrznych za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych, instytutem badawczym w rozumieniu ustawy jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce, zwana dalej "instytutem". [...] Policji jest zatem - wbrew stanowisku skarzącego - jednostką organizacyjną Policji. Jak już wyżej zaznaczono, [...] jest częścią składową Policji, nadzorowaną za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji. Skarżący natomiast jest funkcjonariuszem Policji pełniącym służbę w [...], nie zaś pracownikiem "cywilnym" instytutu w rozumieniu art. 39 ust. 1 ww. ustawy, z którym stosunek pracy został nawiązany na podstawie umowy o pracę (art. 44 ust. 1) i który podlega zasadom polityki kadrowej realizowanej przez Dyrektora [...] zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy.

W świetle powyższego zgodzić należy się z organem nadzoru, że właściwym do wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. był Komendant Główny Policji jako przełożony właściwy w sprawach osobowych policjantów peniących służbę w [...], nie zaś Dyrektor [...]. Z tego względu nieuzasadnione są, zdaniem Sądu, zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze oraz w późniejszych pismach procesowych, kwestionujące powyższe stanowisko. Powołane przez skarżącego (w piśmie proceoswym z dnia 23 marca 2014 r.) przepisy ustawy o Policji, ustawy o instytutach badawczych, a także przepisy wymienionych w tymże piśmie rozporzadzeń wykonawczych oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych oraz Komendanta Głównego Policji, nie dają podstaw do przyjęcia, że ww. rozkaz personalny został wydany z naruszeniem przepisów o właściwości, a w konsekwencji, że jest dotknięty wadą kwalifikowaną, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Sąd zauważa, że w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów do definicji pojęcia "jednostki organizacyjnej Policji" włączony został instytut badawczy. Nie zmienia to jednak dokonanej powyżej oceny, a jedynie stanowi powierdzenie słuszności stanowiska przyjętego w dordze wykładni powołanych wyżej przepisów. Celem dokonanej zmiany treści § 1 pkt 2 rozporządzenia - jak wynika z projektu jego uzasadnienia cytowanego w uzasasdnieniu zaskarżonej decyzji - było doprecyzowanie istniejących zapisów oraz usunięcie ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych dotyczących definicji pojęć: "jednostka organizacyjna Policji" oraz "instytut badawczy", nie zaś zmiana statusu prawnego instytutu badawczego.

Jako kolejną przesłankę stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący wskazał brak podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że przez brak podstawy prawnej należy rozumieć sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis taki istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (v. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 2012, s. 632). Przy czym decyzja, która ogólnikowo czy błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06, publ.: LEX nr 315975).

Zgodzić należy się z organem nadzoru, że w rozpatrywanej sprawie powyższa przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji nie zachodzi. Podstawę prawną kwestionowanego rozkazu personalnego stanowił przepis art. 38 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisy § 8 ust. 1 pkt 1 w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Nieuzasadnione jest zatem stanowisko, że ww. rozkaz personalny wydany został bez podstawy prawnej. Zaznaczyć przy tym należy, że przepisy ww. rozporządzenia mają zastosowanie do policjantów [...], bowiem ustawodawca nie wyłączył ich stosowania w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w wymienionym instytucie badawczym.

Zaznaczyć także należy, że zarówno akt mianowania, w wyniku którego powstaje stosunek służbowy policjanta (art. 28 ust. 1 ustawy o Policji), jak i akt zwolnienia go ze służby, a także mianowanie na stanowisko służbowe, przeniesienie lub zwolnienie z tych stanowisk (art. 32 ust. 1 i 2 ww. ustawy) dokonywane jest w formie decyzji. Stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem administracyjnym, zatem decyzje o nawiązaniu, zmianie i rozwiązaniu tego stosunku są decyzjami administracyjnymi. Okoliczność, że kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja administracyjna została nazwana "rozkazem personalnym" wynika z treści § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r., który stanowi, iż nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje poprzez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby.

W ocenie skarżącego, kwestionowany rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zaznaczyć należy, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, publ.: LEX nr 1145109 oraz z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, publ.: LEX 1056/10). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na istnieniu sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Jak już wyżej zaznaczono, podstawę prawną ww. rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...]