II SA/Bd 50/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 5 i art. 18 ust. 1, ust. 3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm., zwanej w skrócie "specustawą drogową") art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ust. 1 – 4 i art. 151 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm., zwanej w skrócie "u.g.n."), § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm., zwanego "rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267; zwanej w skrócie "k.p.a."), w związku z decyzją Starosty [...] z dnia[...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie ulicy [...](zwanej w skrócie "decyzją ZRID"):

1. ustalił na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa[...], odszkodowanie w wysokości 262600 zł za przejętą pod drogę część nieruchomości położonej w miejscowości[...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr 443 o powierzchni 0,1287 ha, nr 445 o powierzchni 0,3672 ha i nr 436/2 o powierzchni 0,0428 ha,

2. wskazał, że do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany jest Wójt Gminy[...].

Ponadto Starosta wskazał, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, a samo odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień zapłaty.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją z dnia z dnia [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany, dokonał podziału nieruchomości i zezwolił na realizację inwestycji polegającej na przebudowie ulicy [...] oraz orzekł o przejściu na rzecz Gminy [...] części nieruchomości – działek nr 443, nr 445 wydzielonych z działki nr [...] oraz działki nr 436/2 stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie[...].

Starosta wskazał, że stosownie do 23 specustawy drogowej odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach za wywłaszczone nieruchomości, a więc w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za wyjątkiem wskazanym w art. 18 specustawy drogowej. Wobec tego zostało zlecone wykonanie operatu szacunkowego mającego na celu określenie wartości rynkowej prawa własności działek nr 443, 445 i 436/2.

Organ, wskazując na treść § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego podniósł, że w pierwszej kolejności ustalenia wymaga przeznaczenie wycenianej nieruchomości. W tej kwestii wyznacznikiem jest miejscowy plan zagospodarowania, a w przypadku jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ ustalił, że według stanu na dzień wydania decyzji ZRID nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w jednostce osadniczej [...], w strefie 13.MI – mieszkalno – usługowej.

W tej sytuacji zdaniem organu rzeczoznawca majątkowy zasadnie określiła wartość nieruchomości z uwzględnieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ wskazał, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym dokonał analizy rynku nieruchomości na terenie gminy [...] oraz obszaru powiatu bydgoskiego i toruńskiego, w której uwzględnione transakcje nieruchomościami o dużych powierzchniach, przeznaczonych pod inwestycje o szerokim zakresie tj. zabudowa mieszkaniowa, usługowa i usługowo – mieszkaniowa.

W rezultacie wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę 262.600 zł

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca gmina [...] zarzucając naruszenie § 36 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zdaniem odwołującej rzeczoznawca majątkowy nie zbadał, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgonie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, od czego zależy sposób wyceny stosownie do art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. W operacie szacunkowym nie została zawarta analiza rynku drogowego. Uchybienia te w rezultacie doprowadziły do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w sposób dowolny.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

Wojewoda wskazał, że na dzień wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki nr 443 i nr 445 stanowiły tereny leśne, natomiast działka nr 436/2 stanowiła rolę.

Wojewoda podkreślił, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy na potrzeby ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem jest zbadanie, czy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości wycenianej. Po jednoznacznym potwierdzeniu tego faktu wartość nieruchomości określa się zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia. Natomiast jeżeli cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wyceny należy dokonać według aktualnego sposobu jej użytkowania (tzw. zasada korzyści).

W związku z tym w pkt 8 operatu ("Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości"; str. 18 – 22 operatu) biegła przeanalizowała transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu odpowiadającym przeznaczeniu nieruchomości wycenianej, która jak wskazała na str. 19 opinii w "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...](...) znajdowała się w strefie "13.M1 mieszkalno – usługowej". Na potrzeby wyceny została dokonana analiza rynku nieruchomości o funkcjach: mieszkaniowej, usługowej i mieszkaniowo – usługowej, z uwzględnieniem transakcji z lat 2009 – 2011 zawieranych na terenie powiatu bydgoskiego i toruńskiego. Określenia wartości rynkowej biegła dokonała zgodnie z § 36 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej, w oparciu o zbiór 25 transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługową i mieszkaniowo – usługową. Ponadto do określenia wartości rynkowej działek nr 443 i 445 zastosowała dodatkowy współczynnik korekcyjny K=1,03 aby odzwierciedlić wartość drewna możliwego do uzyskania z drzew, które rosły na wycenianym gruncie.

Organ przyznał, że w operacie brak analizy w zakresie cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości o funkcji drogowej. Rzeczoznawca jednak faktycznie takiej analizy dokonał – analiza ta została dołączona do materiału dowodowego stosownie do wniosku rzeczoznawcy zgłoszonego na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. Jak stwierdziła rzeczoznawca na tej rozprawie – oszacowana wartość nieruchomości spełnia wymogi zasady słusznego odszkodowania oraz zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n.; analiza wykazała, że ceny nieruchomości drogowych są niższe od cen nieruchomości mieszkalno – usługowych. Do akt dołączono analizę rynku nieruchomości drogowych dotyczących 15 transakcji z terenu gminy [...] w latach 2009 – 2011.

Organ uznał wobec tego, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonała analizy rynku nieruchomości z uwzględnieniem tzw. zasady korzyści. Na potrzeby wyceny zbadała zarówno rynek nieruchomości o funkcji mieszkaniowej, usługowej i mieszkaniowo – usługowej jak również rynek nieruchomości o funkcji drogowej. W wyniku analizy stwierdziła, że ceny nieruchomości "drogowych" są niższe od cen nieruchomości mieszkalno – usługowych. Z tego względu realizując zasadę korzyści z art. 134 u.g.n. określenia wartości działek nr 443, nr 445 i nr 436/2 biegła dokonała zgodnie z art. 143 ust. 3 u.g.n., według aktualnego sposobu użytkowania, gdyż przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Skargę na powyższą decyzję wniosła gmina [...] wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

― naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 134 ust. 2 u.g.n. i § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez dokonanie sprzecznych ustaleń w zakresie zebranego materiału dowodowego ze stanem faktycznym sprawy i w konsekwencji

― naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego opartego na błędnym stanie faktycznym, w którym przyjęto jako materiał porównawczy transakcje przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na dzień wydania decyzji ZRID przejęta przez gminę część nieruchomości wchodziła w skład działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] o powierzchni 6,8897 ha, składającej się z użytków gruntowych: lasy i grunty leśne (Ls) oraz tereny różne (Tr). Stanowiła zatem części nieruchomości leśnej w rozumieniu ustawy o lasach. Ceny tego typu gruntów w województwie [...] kształtują się w zakresie 0,5 – 5 zł/m2. Tymczasem organy obu instancji bez zastrzeżeń dopuściły jako dowód w sprawie operat szacunkowy określający wartość nieruchomości w wysokości 47,42 zł/m2, w oparciu o nieruchomości porównawcze o funkcji mieszkalnej i mieszkaniowo – usługowej. W swoim opracowaniu biegła oparła się o treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z którym nieruchomość znajduje się w strefie 13M1 mieszkalno – usługowej.

Zdaniem skarżącej stawianie na równi nieruchomości leśnej z nieruchomościami mieszkalno – usługowymi czyli zastosowanie wprost art. 154 ust. 2 u.g.n. jest nie do przyjęcia. Nie można pominąć bowiem uwarunkowań prawnych jakimi objęte są nieruchomości rolne i leśne. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na inne cele wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, który to warunek może być spełniony dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Bez zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma możliwości rozpoczęcia procesu inwestycyjnego na gruntach leśnych. Ponadto treść studium może być w każdym czasie zmieniana.

Skarżąca podniosła, że wobec takich uwarunkowań żaden grunt leśny nie będzie miał potencjału gruntu inwestycyjnego i nie można oczekiwać, aby potencjalny nabywca zapłacił za taki grunt leśny cenę kilkudziesięciu złotych za metr kwadratowy.

Zdaniem skarżącej organ błędnie zastosował art. 154 ust. 2 u.g.n. Istota wskazanych w zarzutach przepisów sprowadza się bowiem do ustalenia stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID, a więc bez skutków wejścia jej w życie. W stanie na dzień wydania decyzji ZRID przejęta nieruchomość stanowiła część działki nr[...]. Zatem punktem odniesienia dla nieruchomości porównawczych powinna być ta właśnie działka i jej przeznaczenie przed podziałem. Tymczasem organy oparły się na funkcji planistycznej działek nr 443, 445 i 436/2. Działki te są już efektem realizacji decyzji ZRID i nie spełniają przesłanek stanu nieruchomości określonych na dzień wydania decyzji ZRID. Prawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości oznacza stwierdzenie zmiany przeznaczenia działki nr[...].

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, iż ww. działka w znajduje się na terenie wysp leśnych uwidocznionych w ramach strefy określonej w studium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, podkreślając, że przeznaczenie nieruchomości określa się stosownie do art. 154 u.g.n., tak jak zostało to przyjęte w operacie szacunkowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Istota sporu sprowadza się do oceny, według jakiego rodzaju przeznaczenia powinny być wyceniane wywłaszczone nieruchomości. Zdaniem organu podstawą określenia wartości wywłaszczonych nieruchomości powinna być wartość osiągana przez nieruchomości o przeznaczeniu: pod mieszkalnictwo i usługi tj. według przeznaczenia nieruchomości wynikającego z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej natomiast należy brać pod uwagę wartość nieruchomości będących terenami leśnymi tj. odpowiadających faktycznemu sposobowi użytkowania wywłaszczonych nieruchomości.

Sposób określenia wartości nieruchomości, które w drodze decyzji wydawanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zostały przeznaczone pod inwestycję drogową określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z § 36 ust. 1 tegoż rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania zaskarżonej decyzji (tj. z uwzględnieniem nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r.; Dz. U. Nr 165, poz. 985) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Z kolei zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z treści cytowanych przepisów wynika, iż punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości (drogowe lub niedrogowe) – takiego przeznaczenia, jakie istniało przed wydaniem decyzji ZRID. W przypadku, jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie niedrogowe – punktem wyjścia określenia jej wartości będzie wartość, jaką prezentowała ta nieruchomość wg jej stanu sprzed wydania decyzji ZRID. Jeżeli zaś nieruchomość już przed wydaniem decyzji ZRID była przeznaczona pod drogę – jak wynika z § 36 ust. 4 rozporządzenia należy w pierwszej kolejności określać jej wartość poprzez porównanie do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a gdy to jest niemożliwe – należy wycenić nieruchomość tak, jakby była nieruchomością o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości, które przeważa wśród gruntów przyległych.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość należy mieć przede wszystkim na względzie wynikającą z art. 128 u.g.n. zasadę, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości prawa, którego uprawniony jest pozbawiany. Bliższe określenie tej wartości ustawodawca daje w art. 134 u.g.n. wskazując, że chodzi o wartość rynkową. Nie jest natomiast jasne, jakie czynniki należy brać pod uwagę przy określeniu tak określonej wartości. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., (sygn. akt K 4/10; wyrok dotyczący m.in. zgodności z przepisami Konstytucją i przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzemieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r., ale odnoszący się także do sytuacji prawnej po tej nowelizacji) "Pierwotnie, zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości nieruchomości należało uwzględniać "w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami". Po zmianie nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492; dalej: ustawa z 28 listopada 2003 r.) chodzi już o "przeznaczenie". Ponadto, w art. 154 u.g.n., adresowanym do rzeczoznawców majątkowych, ustawodawca jako czynniki, które należy uwzględnić przy szacowaniu nieruchomości, wskazuje: "rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania (...)". Należy zwrócić uwagę, że regulacja zawarta w przywołanych przepisach ustawy jest niespójna i nie pozwala na precyzyjne ustalenie zakresu znaczeniowego poszczególnych sformułowań, którymi ustawodawca posługuje się w kilku artykułach dotyczących tej samej kwestii. W szczególności nie jest jasny sens "przeznaczenia" nieruchomości (bez odesłania do planu zagospodarowania), zwłaszcza gdy - tak jak w art. 134 ust. 2 u.g.n. - jest ono przeciwstawione "sposobowi użytkowania" (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2011, s. 715). Jedyne kryterium, które powtarza się we wszystkich przepisach dotyczących określania wysokości odszkodowań, to "stan nieruchomości". Jest to też jedyne kryterium zdefiniowane w art. 4 u.g.n., który w pkt 17 pod pojęciem "stan nieruchomości" nakazuje rozumieć: "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona" (po nowelizacji z 2010 r. do tej definicji dodano "stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej", który jednocześnie zniknął z art. 134 i art. 154 u.g.n.). Trybunał podkreśla, że jest to niewątpliwie najszersze pojęcie, jakim posługuje się ustawodawca, opisując nieruchomość. Obejmuje ono trzy zasadnicze elementy: stan faktyczny, stan prawny i stan otoczenia nieruchomości. Stan prawny z kolei obejmuje także przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. W komentarzach podkreśla się znaczenie tej definicji w procesie wyceny nieruchomości, który powinien uwzględniać wszystkie aspekty zawarte w pojęciu "stanu nieruchomości"; "pominięcie któregoś z nich powinno być uznane za błąd mogący mieć wpływ na wynik wyceny" (por. część IV pkt 2.1.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10; publ. OTK-A z 2012 Nr 9, poz. 106 oraz System Informacji Prawnej LEX pod nr 1220282).

Podzielając powyższy pogląd Trybunału należy uznać, że ustalenie wartości nieruchomości nie może nastąpić wyłącznie w oparciu o "przeznaczenie" ustalone w myśl art. 154 u.g.n. tj. w ściśle określonej kolejności, a więc najpierw w oparciu o określone dokumenty, a dopiero na końcu w oparciu o stan faktyczny. Trzeba dostrzec, że zdefiniowany w art. 4 pkt 17 u.g.n. "stan nieruchomości", na podstawie którego ma być określona wartość nieruchomości, obejmuje na równi "stan faktyczny" istniejący na nieruchomości (tj. "aktualny sposób użytkowania" czy "faktyczny sposób użytkowania") jak też "stan prawny" (w tym jej przeznaczenie w planie miejscowym wraz z "surogatami" planu wskazanymi w art. 154 u.g.n.). Wyartykułowany w art. 154 u.g.n. sposób określania "przeznaczenia" nieruchomości należy zatem odczytywać jako wskazanie kierunku poszukiwań cech nieruchomości, której wartość ma być oszacowana, przy czym wskazanie to nie wyklucza jednoczesnego brania pod uwagę innych niż opisane w art. 154 u.g.n. uwarunkowań prawnych, a także uwarunkowań faktycznych dotyczących wycenianej nieruchomości. W przeciwnym razie należałoby uznać, że art. 154 u.g.n. w sposób sprzeczny z art. 4 pkt 17 u.g.n. określa ścisłą hierarchię kryteriów, zgodnie z którymi możliwe jest określenie stanu wycenianej nieruchomości.

Powyższe spostrzeżenia należy uwzględnić w szczególności w przypadku kiedy na danym obszarze brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, który w sposób wiążący dla wszystkich podmiotów prawa określa możliwości wykorzystania danej nieruchomości. Słusznie zwraca uwagę skarżąca, że w przypadku kiedy dla danego obszaru sporządzono jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które powinno być punktem odniesienia do określenia przeznaczenia ("stanu") nieruchomości, nie można pomijać innych uwarunkowań prawnych wpływających na możliwości wykorzystania danej nieruchomości, a tym samym na jej wartość. Należy mieć bowiem na uwadze, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie ogranicza zatem potencjalnych nabywców nieruchomości w możliwościach wykorzystania tej nieruchomości, a jedynie wskazuje kierunek zagospodarowania nieruchomości tj. daje wskazówkę inwestorowi co do prawdopodobnych możliwych korzyści związanych z posiadaniem i korzystaniem z nieruchomości. Ograniczeniem w takim przypadku będą inne wymogi prawne, w tym konieczność uzyskania ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy, która – jak wynika zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też z orzecznictwa sądów administracyjnych – nie opiera się na treści studium. Ograniczeniem są też – jak słusznie podnosi skarżąca – przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, ze zm.), które wprowadzają szczególną ochronę w odniesieniu do gruntów leśnych; ochronę tego rodzaju, że indywidualny inwestor musi ją uwzględnić, jako że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne może dokonać się tylko w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy), a więc w procedurze, której indywidualny inwestor, nie będący gminą, nie może ani samodzielnie przeprowadzić ani spowodować jej wszczęcia. Trudno w tej sytuacji uznawać, że nieruchomość, która faktycznie jest gruntem leśnym, a w studium ma przeznaczenie np. na cele mieszkalno – usługowe rzeczywiście w obrocie rynkowym będzie uznawana za nieruchomość, której stan pozwala inwestorowi na takie właśnie (mieszkalno – usługowe) zagospodarowanie nieruchomości, a tym samym, że najbardziej prawdopodobną ceną, możliwą do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.), będzie cena odpowiadająca nieruchomościom, które już są zagospodarowane jako mieszkalno – usługowe lub takie ich przeznaczanie zostało określone w planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że jak wynika z akt sprawy działki nr 443 i nr 445 stosownie do treści decyzji ZRID nr [...] r. powstały w wyniku podziału działki nr [...] (pkt 6 tiret pierwsze decyzji). Jak wskazał rzeczoznawca majątkowy w zaakceptowanym przez organ operacie szacunkowym teren objęty granicami działek nr 443 i nr 445 stanowi grunt leśny, porośnięty sosną, brzozą i dębem (str. 18/29 operatu szacunkowego; por także wypisy z ewidencji gruntów oraz protokół oględzin wraz z materiałem zdjęciowym). Przyjęcie w tej sytuacji, że stan opisanej nieruchomości odpowiada nieruchomości przeznaczonej na cele inwestycyjne (mieszkalne, usługowe), w zgodzie jedynie z zapisem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...](strefa "13.M1 mieszkalno – usługowa"), bez uwzględnienia stanu prawnego wynikającego z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości – należy uznać za dokonane z uchybieniem art. 4 pkt 17 u.g.n. Powyższe cechy nieruchomości nakazują kwalifikować ją jako nieruchomość leśną. Wartość tego rodzaju nieruchomości powinna być zatem punktem odniesienia dla określenia wartości wywłaszczonych nieruchomości określonej granicami działek nr 445 i nr 445.

Odnośnie działki nr 436/2 należ z kolei zauważyć, że została ona przeznaczona pod inwestycję drogową w kształcie, w jakim istniała przed wydaniem decyzji ZRID (działka nie jest wymieniana w pkt 6 tej decyzji jako powstała w wyniku podziału), według ewidencji gruntów stanowi użytek rolny – grunt orny RVI, według stanu stwierdzonego w toku oględzin jest to grunt niezalesiony, bez części składowych, stanowiący fragment drogi – ulicy [...] (por. strona 18/29 operatu szacunkowego, wypisy z ewidencji gruntów, protokół oględzin wraz z materiałem zdjęciowym). Te okoliczności, w świetle art. 4 pkt 17 u.g.n., nie mogą zostać bez znaczenia dla oceny stanu, w tym przeznaczenia tej nieruchomości. Okoliczność, że wyceniania nieruchomość położona jest w strefie określonym w studium jako posiadająca przeznaczenie mieszkalno – usługowe nie oznacza, że wszystkie grunty w tej strefie będą wykorzystane pod zabudowę mieszkalną bądź usługową. Nie sposób sobie wyobrazić realizacji tego typu zabudowy bez jednoczesnego zapewnienia na tym terenie komunikacji w postaci dróg. Jeżeli zatem w strefie określonej przez studium jako mieszkalno – usługowa rozpoczęto już inwestycje w taki sposób, że można rozróżnić, które nieruchomości znajdują się na terenie zabudowy, a które na terenie ciągów komunikacyjnych, to ta okoliczność nie może być pomijana przy ocenie stanu wywłaszczonej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że przy ocenie przeznaczenia działki nr 436/2 nie można pomijać, iż faktycznie jest ona wykorzystywana jako droga. Należy też zauważyć, że w części, w jakiej działka ta stanowi cześć skrzyżowania z inną drogą kształt działki odpowiada charakterystycznym dla skrzyżowań dróg "trójkątom widoczności", a sama klasa gruntu (RVI) nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntu wyłącznie poprzez wyczerpanie procedury planistycznej.

W przypadku uznania, iż działka nr 436/2 już przed wydaniem decyzji ZRID miała przeznaczenie drogowe konieczne będzie – jak wynika z wcześniejszych rozważań – aby jej wartość była określona w sposób wskazany w § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tzn., że rzeczoznawca majątkowy winien w pierwszej kolejności uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości drogowych.

W tym jednakże względzie zdaniem Sądu należy wytknąć, że przedłożona przez rzeczoznawcę analiza rynku nieruchomości drogowych nie może być uznana za materiał, który w taki sposób uzupełnia operat szacunkowy, że możliwe jest przyjęcie jego treści jako pełnej, prawidłowo sporządzonej opinii biegłego.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego odszkodowania. Organ administracji ma obowiązek ocenić, stosownie do art. 80 k.p.a., wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest została sporządzona prawidłowo pod względem formalnym, jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

W ramach tej oceny organy winny także zwracać uwagę na problem granic analizowanego przez rzeczoznawcę majątkowego rynku obrotu nieruchomościami. Obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego przed określeniem wartości nieruchomości jest analiza rynku nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia sprawie wyceny nieruchomości i sporządzeniu operatu szacunkowego). Stosownie do § 26 ust. 3 ww. rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Ani ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W orzecznictwie administracyjnym przyjęto pogląd nawiązujący do ustawodawstwa ustrojowego, odnoszącego się do instytucji samorządu terytorialnego, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 701/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1264911).

W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca w uzupełniającej operat szacunkowy analizie rynku nieruchomości drogowych, badając możliwość określenia wartości nieruchomości przedstawiła zestawienie transakcji nieruchomości z obszaru gminy B. B. Jednocześnie w końcowej części analizy zawarła stwierdzenie, że "w pobliskich gminach rynek nieruchomości drogowych wygląda podobnie". Z analizy nie wynika, które pobliskie gminy rzeczoznawca ma na myśli – czy tylko z obszaru powiatu bydgoskiego, czy także spoza tegoż obszaru. Ponadto o ile dla rynku obszaru gminy [...] rzeczoznawca przeprowadza szczegółową analizę, zestawiając wszystkie transakcje dotyczące nieruchomości drogowych, łącznie z ich cenami i uwarunkowaniami każdej z transakcji, o tyle odnośnie "pobliskich gmin" jej analiza ogranicza się do stwierdzenia, że transakcje nieruchomościami "drogowymi" występują sporadycznie, dotyczyły działek stanowiących część dróg wewnętrznych lub dotyczyły nabycia działek nie przeznaczonych, a zajętych pod drogi publiczne, czyli stanowiących istniejące drogi. Tak sporządzona opinia, o niczym nie uzasadnionym zróżnicowaniu stopnia analizy poszczególnych części rynku (tj. transakcji z terenu różnych gmin składających się na rynek badany przez rzeczoznawcę) nie może być uznana za zupełną i wiarygodną, pozwalającą na określenie wartości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Tą ocenę należy podtrzymać nawet w przypadku jeżeli z wyjaśnień rzeczoznawcy wynikałoby, że rynek lokalny (a więc gmina [...] i "pozostałe gminy") został prawidłowo określony przez rzeczoznawcę, zgodnie powyższym poglądem Sądu, tj. z uwzględnieniem granic powiatu). Co więcej – przedstawiona analiza formułuje jedynie wniosek co do poziomu cen nieruchomości drogowych (określa przedział 10 - 50 zł/m2), a nie ocenia, jaką wartość można przypisać działce nr 436/2 jako nieruchomości drogowej.

Ponadto należy podkreślić, że Sądowi z urzędu tj. na podstawie innych rozpatrywanych przez tutejszy Sąd spraw z powództwa gminy [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, znane są analizy nieruchomości drogowych o treści tożsamej z analizą złożoną jako uzupełnienie operatu szacunkowego w niniejszej sprawie, z tym że kończące się wnioskiem, iż nie jest możliwe określenie wartości podobnych do wycenianej nieruchomości drogowych.

W konsekwencji należy uznać, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty została wydana nie tylko z naruszeniem art. 4 pkt 17 u.g.n, ale także z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie się na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć po sporządzeniu operatu szacunkowego odpowiadającego wymogom prawa, zgodnie z powyższym stanowiskiem Sądu.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.