II SA/Rz 194/14

Uzasadnienie

II SA/Rz 194/14

UZASADNIENIE

W dniu 11 września 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek H.P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia linii granicznych między nieruchomościami położonymi w miejscowości Z., oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: nr 1105, nr 1106, nr 1107, nr 1113,nr 1119, nr 1120. Wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa, a to art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zmianami), zwanej "ustawą", w związku z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a."

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium odmówiło H.P. stwierdzenia nieważności ww. decyzji, nie dopatrzywszy się rażącego naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji objętej wnioskiem .

Dnia 22 listopada 2013 r. do Kolegium wpłynął wniosek H.P., o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji rozgraniczeniowej, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, iż decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej narusza przepisy prawa, gdyż nie uwzględnia argumentów wskazywanych przez stronę tj. naruszenia art. 33 ustawy w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 75 i art. 78 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż decyzja Wójta Gminy [...] nie jest dotknięta żadną wadą prawną. Zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie przez Kolegium rażącego naruszenia prawa w decyzji rozgraniczeniowej. Jednocześnie strona wniosła o przeprowadzenie dowodu m.in. z akt postępowania scaleniowego prowadzonego w miejscowości Z. w latach 1986-1988, w tym w szczególności treści decyzji scaleniowej z dnia [...] sierpnia 1988r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 ustawy utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej istotną wadą prawną. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć sytuację, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. W takim postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się sprawy całościowo, do czego zastrzeżony jest klasyczny tryb odwoławczy, czy też sądowa kontrola - jako ma to miejsce w przypadku orzeczenia o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 3 ustawy). Organ zaznaczył, że w decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] H.P. została prawidłowo pouczona o możliwości przekazania sprawy do sądu powszechnego, ale z tego prawa nie skorzystała. Podnoszone przez nią kwestie dotyczące uwzględnienia, bądź nieuwzględniania materiału dowodowego z prowadzonego w miejscowości Z. w 1988 roku scalenia gruntów, w postępowaniu nieważnościowym nie mogą zostać uwzględnione, gdyż argumenty te powinny być rozpatrywane w trybie zwykłym – w tym przypadku przez sąd powszechny czy też w postępowaniu prowadzonym na prawach wznowieniowych. W sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane ewentualne nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Organ wyjaśnił, że dokumentacja scaleniowa nie stanowi jedynego dowodu, na podstawie którego dokonano rozgraniczenia spornych nieruchomości. W sprawie istnieje szereg innych dopuszczonych prawem dowodów na podstawie których możliwe było ustalenie granic między spornymi nieruchomościami. Tymi dowodami są dokumenty określające przebieg granic nieruchomości - operat ewidencji gruntów, operat osnowy poziomej, operat scaleniowy, operat pomiaru sytuacyjnego i mapy katastralne, oraz dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości - wypisy z ksiąg wieczystych, oraz wypisy z rejestru gruntów.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia przez organ orzekający ogólnych zasad postępowania to jest między innymi art. 7 i art. 77 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że tylko wyjątkowo oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania, może stanowić rażące naruszenie prawa. Zdaniem Kolegium takich naruszeń na gruncie przedmiotowej sprawy nie da się stwierdzić. Na tę okoliczność strona również nie przedstawia dowodów. Wydanie rozstrzygnięcie nastąpiło w oparciu o przedłożoną dokumentację administracyjną otrzymaną od Wójta Gminy [...] z dokonanego rozgraniczenia. Natomiast o braku podstaw do przeprowadzania dowodu z akt postępowania scaleniowego strona została w kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. poinformowana.

H.P. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J.K. złożyła skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 33 ustawy w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu strony, przyjęcie iż decyzja Wójta Gminy [...] nie jest dotknięta żadną wadą prawną, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem ww. przepisów,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy [...], podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

b. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w z w. z art. 145 § 1 k.p.a. i art. 148 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na istniejącą zdaniem organu możliwość żądania wznowienia postępowania, nieuwzględnienie braku możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na brak podstawy, nadto na upływ terminu,

c. art. 7 w zw. z art. 75, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, wybiórczą ocenę materiału dowodowego, uwzględniającą jedynie okoliczności niekorzystne dla strony, pominięcie inicjatywy dowodowej strony, nieuwzględnienie zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych, pomimo iż okoliczności, na których dowody te zostały powołane miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia, nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania scaleniowego oraz postępowania rozgraniczeniowego, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na treści decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2013r.

d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których organ oparł swe ustalenia, nadto przyczyn nieuwzględnienia wniosków dowodowych strony przedstawionych w odwołaniu od pierwszej decyzji wydanej przez SKO.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2013 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi kompetencji sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270).

Wzruszenie decyzji jest możliwe wówczas gdy kontrola wykaże, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Oznacza to, że Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.

Podkreślić wypada, iż Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na postawie akt administracyjnych – art. 133 § 1 P.p.s.a.

Dokonana w takim zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalenia stanu faktycznego są bezsporne i sprawa nadaje się do wyrokowania. Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku Wójt Gminy [..] zatwierdził przebieg linii granicznych między nieruchomościami 1105, 1106, 1107 z działkami 1104, 1108, 1120, 1119, 1113 w prowadzonym na wniosek skarżącej postępowaniu rozgraniczeniowym.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej skarżąca wskazała podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte są w wyczerpującym wyliczeniu artykułu 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. a uzupełnione odesłaniem do przepisów odrębnych w punkcie "7". W doktrynie stwierdza się, że w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. chodzi o dwa rodzaje wadliwości decyzji, a mianowicie o wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość wydania decyzji bez podstawy prawnej. Ta druga wadliwość wskazana jest w pkt "2 zdanie pierwsze".

Następnie uważa się, że indywidualizacja rażących naruszeń prawa dokonana w pkt 1, 3-7 powinna być oceniana pozytywnie albowiem "wyróżnienie w k.p.a. typowych kategorii rażącego naruszenia prawa przeciwdziała ich pominięciu, które byłoby możliwe przy zbyt szerokim ujęciu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji" (patrz: B. Adamiak Wadliwość decyzji administracyjnych Wrocław 1986 s. 148, teza wyroku SN z 11.05.2000 IIIRN 62/00 OSNP 2001).

Natomiast w art. 156 § 1 pkt 2 in fine otwiera się drogę do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek istnienia wady nienazwanej, mającej cechy rażącego naruszenia prawa nigdzie nie zdefiniowanego, jeżeli nie jest objęta odesłaniem do przepisów odrębnych zawartym w pkt 7.

Nie budzi wątpliwości, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

"Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 534/94).

Mówiąc o rażącym naruszeniu prawa wyjść należy od ustalenia ram tego pojęcia. "Naruszenie prawa" to naruszenie prawa materialnego, procesowego, oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą.

Wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine nie odnosi się do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu sprawy. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy.

W postępowaniu nieważnościowym nie jest rolą organu kwestionowanie postępowania rozgraniczeniowego jeżeli sama decyzja nie zawiera wyjątkowo ciężkiej wady.

Według utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego "dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest wykazanie, że wada – i to wyjątkowo ciężka – tkwi w samej decyzji" (patrz. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 II SA 1241/98, wyrok WSA w Warszawie z 15 kwietnia 20013 r. II SA/Wa 212/13, wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2011 r. VIII SA/Wa 818/10).

Podnoszone przez skarżącą kwestie uwzględnienia bądź nieuwzględnienia materiału dowodowego z prowadzonego postępowania scaleniowego w postępowaniu rozgraniczeniowym nie stanowią rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym uwzględniono również materiały ze scalenia.

Zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia 7 i 77 k.p.a. jest nieuzasadniony. W orzecznictwie przyjmuje się, iż wyjątkowo wypełnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa może być wyłącznie niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu.

Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń.

Z tych względów na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.