II GSK 1090/09

Uzasadnienie

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 1114/08, wydanym w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej, uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Protokołem z dnia 26 kwietnia 2006 r. sporządzonym przez przedstawicieli Starostwa w G. ustalono na wschodniej części działki nr 62 w miejscowości W., należącej do W. K., zwanego dalej "skarżącym", istnienie wyrobiska, wskazującego na pobieranie żwiru bez wymaganej koncesji.

Starosta Powiatowy w G. w dniu 11 maja 2006 r. wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia w drodze decyzji opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem kruszywa bez wymaganej koncesji.

Umową z dnia 14 sierpnia 2006 r., sporządzoną pomiędzy Starostą G. a M. P., zlecono mu wykonanie geodezyjnego obmiaru wyrobiska poeksploatacyjnego na terenie omawianej działki w celu wyliczenia ilości kopaliny wydobytej z tej działki. Starosta G. zastrzegł, aby obmiaru wyrobiska dokonać w obecności skarżącego.

W świetle protokołu z dnia 28 sierpnia 2006 r., sporządzonego przez M. P. oraz jego pracownika, wezwany na przeprowadzenie pomiaru wyrobiska skarżący zakwestionował zgodność dokonywanych czynności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i z tego względu nie podpisał protokołu. Według ustaleń sporządzonego przez M. P. operatu pomiarowego powierzchnia wyrobiska wynosiła 1952,54 m2. Po zdjęciu warstwy humusu, przy założonej jego grubości 45 cm, wyliczono objętość humusu na 878,64 m3. Objętość pozyskanego kruszywa wyliczono na 1320,94 m3.

W piśmie z dnia 1 września 2006 r. skarżący zarzucił, iż w sprawie nie wydano postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, stąd przeprowadzone pomiary na działce nie mogą stanowić dowodu w sprawie.

Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...], ustalającą obowiązek wniesienia przez skarżącego opłaty eksploatacyjnej w kwocie 77.988,20 zł, biorąc za podstawę wyliczoną przez M. P. objętość kruszywa pobranego z działki nr 62 w ilości 1320,94 m3.

Decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 85a ust. 1, art. 86 ust. 1, art. 101 pkt 3 oraz art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Zgodnie z art. 85a ust. 1 powołanej ustawy w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. W myśl art. 86 ust. 1 tej ustawy opłaty, o których mowa w art. 84, art. 85 i art. 85a, stanowią, z zastrzeżeniem ust. 2, w 60 % dochód gminy, na terenie której jest prowadzona działalność objęta koncesją, w 40 % natomiast dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Stosownie do art. 103 ust. 1 omawianej ustawy starostowie działają jako organy pierwszej instancji w sprawach należących do właściwości administracji geologicznej, jeżeli nie zostały one zastrzeżone dla marszałków województw lub ministra właściwego do spraw środowiska.

W uzasadnieniu decyzji omówiono dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, ze wskazaniem wcześniej wydanych przez Starostę G. decyzji w przedmiocie opłaty eksploatacyjnych, które zostały uchylne, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Wskazano na istnienie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w G., Wydział VI Grodzki z dnia 10 listopada 2006 r. Wyrokiem tym w pkt I skarżący obwiniony został o to, że w okresie od 23 stycznia 2006 r. do dnia 11 sierpnia 2006 r. w miejscowości W. na terenie działki nr 62 nie wykonywał decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] nakazującej wstrzymanie działalności polegającej na pozyskiwaniu kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji oraz doprowadzenie środowiska do właściwego stanu i bez wymaganej koncesji prowadził działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Na tej podstawie skarżący został uznany za winnego popełnienia czynu stanowiącego wykroczenie z art. 126c pkt 1 i art. 119 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 9 § 1 kw i za to na mocy powołanych przepisów wymierzono skarżącemu karę grzywny w wysokości 500 zł.

Ponadto, jak podkreślono, wydobywanie przez skarżącego kruszywa bez wymaganej prawem koncesji na terenie działki nr 62 wynika również z protokołu przesłuchania skarżącego w dniu 4 września 2006 r., w którym przyznał się do przedstawionego mu zarzutu.

Organ pierwszej instancji, według SKO, prowadząc ponownie postępowanie również prawidłowo ustalił ilość pobranego przez skarżącego kruszywa bez wymaganej koncesji, zaś swoje stanowisko odpowiednio uzasadnił. Wykonany w przedmiotowej sprawie geodezyjny obmiar wyrobiska przez uprawnionego geodetę prawidłowo określa ilość wydobytej przez skarżącego kopaliny, która stanowi podstawę do ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Stosowana przez geodetę metoda obliczeń, według program WinKALK, ma zastosowanie w sprawie, gdyż jest to geodezyjna metoda pomiarów, które służą do obliczania ilości wydobytej kopaliny, czyli wielkości ubytku kopaliny, poprzez ustalenie kubatury wyrobiska poeksploatacyjnego. Jeżeli zaś skarżący uważa, że sporządzony w sprawie operat pomiarowy budzi wątpliwości mógł przedłożyć organowi przeciwdowód w celu obalenia kwestionowanego operatu pomiarowego, czego nie uczynił.

Prawidłowo też, w ocenie SKO, organ pierwszej instancji wyliczył wysokość opłaty eksploatacyjnej.

Jak podkreślono organ pierwszej instancji, przeprowadzając postępowanie administracyjne, zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., zapewniając skarżącemu czynny udział w postępowaniu. Zapoznany w dniu 19 sierpnia 2008 r. z aktami sprawy skarżący nie wniósł żadnych uwag.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który, jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 1114/08, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie, jak podniósł Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 85a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, ustalenia wymagały dwie przesłanki. Pierwsza dotyczy ustalenia, czy miało miejsce wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, a druga ilości wydobytej kopaliny niezbędnej dla ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Odnośnie pierwszej z przesłanek, tj. wydobywania przez skarżącego kopaliny bez wymaganej koncesji z działki nr 62, zebrany materiał dowodowy i ustalenia poczynione przez organy administracyjne w sposób bezsporny potwierdzają jej spełnienie. Ustalenia te zostały oparte o takie dowody jak: zeznania świadków, skarżącego oraz wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w G. z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt. VIW 518/06, w którym uznano skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu, stanowiącego wykroczenie z art. 126c pkt 1 i art. 119 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sposób bezsporny spełniona została dyspozycja art. 85a powołanej ustawy, czyli wydobywanie przez skarżącego bez wymaganej koncesji kopaliny z działki nr 62.

Przechodząc do kwestii ustalenia ilości wydobytego żwiru, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, organy za miarodajne przyjęły dane wynikające z operatu geodety M. P. Sąd powołał art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności, jak wskazał, dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ten wskazany katalog środków dowodowych nie ma charakteru zamkniętego.

Jak przyjął Sąd pierwszej instancji wspomniany operat pomiarowy, sporządzony przez uprawnionego geodetę na zlecenie organu pierwszej instancji, co do zasady mógłby być zaliczony w poczet środków dowodowych, jako dowód w postaci opinii biegłego. W rozpoznawanej sprawie organ oparł rozstrzygnięcie na podstawie operatu pomiarowego z dnia 29 sierpnia 2006 r., traktując go jako opinię biegłego, w sytuacji, gdy brak w aktach postanowienia o dopuszczeniu takiego dowodu. Nadto sporządzony operat nie zawiera uzasadnienia, jak i wniosków końcowych. Wskazane uchybienia powodują, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 75 § l i art. 77 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak postanowienia o dopuszczeniu dowodu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy brak tego postanowienia nie wpłynął na wynik przedmiotowej sprawy,

b) art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak uzasadnienia wykonanego przez uprawnionego geodetę operatu pomiarowego, w tym również uzasadnienia wniosków końcowych, sporządzonego operatu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy okoliczność ta nie miała wpływu na wynik przedmiotowej sprawy,

c) art. 141 § l pkt 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie wskazań co do dalszego postępowania.

Skarga kasacyjna wskazuje na dopełnienie przez organy obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż oparta jest na usprawiedliwionym zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W świetle wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawą do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji jest naruszenie przez organ przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, nie każde naruszenie przepisów postępowania w zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż uchybienia przepisów postępowania jakich dopuścił się organ mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednakże Sąd nie uzasadnił bliżej swego stanowiska w tym zakresie w sposób umożliwiający skontrolowanie tego stanowiska w postępowaniu kasacyjnym.

Wywody zawarte w zaskarżonym wyroku mogą wskazywać na nieistotny charakter naruszeń przez organ przepisów postępowania, w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. I tak, jak to już wspomniano, według Sądu pierwszej instancji operat pomiarowy, sporządzony przez uprawnionego geodetę na zlecenie organu pierwszej instancji, co do zasady mógłby być zaliczony w poczet środków dowodowych, jako dowód w postaci opinii biegłego, gdyby w aktach sprawy, czego brak, znajdowało się postanowienie o dopuszczeniu takiego dowodu. Mimo takiego stwierdzenia Sąd pierwszej instancji nie rozważał, czy i dlaczego brak postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego podważa walor dowodowy omawianego operatu w kontekście istotnego wpływu na wynik sprawy. W rezultacie Sąd nie ocenił tego operatu jako dowodu w sprawie. Sąd pierwszej instancji nie oceniał także waloru dowodowego wspomnianego operatu w kontekście dowodu z dokumentu, jak również w świetle innego środka dowodowego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., tym bardziej, gdy Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych.

Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił także, co również jest mankamentem postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dlaczego brak w operacie uprawnionego geodety uzasadnienia, jak i wniosków końcowych, podważa walor dowodowy tego opracowania na potrzeby sprawy. Celem tego operatu, co jest oczywiste, było wyliczenie obmiaru wyrobiska na potrzeby obliczenia opłaty eksploatacyjnej, gdyż dowód ten został dopuszczony w sprawie przez organ w następstwie wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Toteż, uprawniony geodeta zapewne miał pełną świadomość celu jakiemu ma służyć jego opracowanie.

Zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej w kwestii pominięcia przez Sąd pierwszej instancji obowiązku wskazania co do dalszego postępowania, co narusza przepis art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem od wykonania wspomnianego operatu upłynął już dość znaczny okres czasu, nie można wykluczyć, że ewentualne ponowne przeprowadzenie pomiarów wyrobiska mogło by się okazać trudne do przeprowadzenia, o ile w ogóle niemożliwe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.