II SA/Gl 1782/13

Uzasadnienie

W dniu 29 stycznia 2013r. Starosta [...] działając na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Z. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 687.) zwanej dalej "specustawą drogową" wydał decyzję nr [...], znak: [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn:. "Budowa drogi na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] w Z.".

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł obecnie skarżący W. W. W treści odwołania wskazał, że nie został uznany za stronę postępowania prowadzonego przez organ I instancji, pomimo faktu, iż jest właścicielem nieruchomości o numerze ewidencyjnym 1, która to nieruchomość została objęta ww. decyzją Starosty [...]. Na dowód swoich twierdzeń przedstawił kserokopie aktów notarialnych z roku 1918 oraz z roku 1935, a nadto postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...]r. (sygn. akt [...]).

Z uwagi na fakt, że rozpoznający odwołanie Wojewoda [...] nie mógł ustalić bezspornie legitymacji procesowej składającego odwołanie, wezwał skarżącego pismem z dnia 18 marca 2013r. do dostarczenia oryginałów dokumentów lub ich urzędowo poświadczonych kopii, z których wynikałoby, iż posiada on tytuł prawny do nieruchomości o numerze ewidencyjnym 1, objętej postępowaniem organu I instancji i zakończonego wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W odpowiedzi skarżący wraz z pismem z dnia 9 kwietnia 2013r. przesłał: akt notarialny z dnia [...] 1904r., akt notarialnego z dnia [...] 1918r., akt notarialny z dnia [...] 1935r., akt notarialny z dnia [...]1986r., postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...]r. o zniesienie współwłasności nieruchomości nr 2 i przyznanie jej na wyłączność W. W. W treści pisma skarżący dowodził, że działka o nr 1 w Z. pierwotnie stanowiła część działki oznaczonej nr ewidencyjnym 2, której również jest właścicielem. Natomiast wyodrębnienie geodezyjne obecnie działki 1, jest wynikiem działań władz w latach sześćdziesiątych XX-tego wieku. Zdaniem skarżącego dołączone przez niego dokumenty stanowią dowód, iż działka 1 co prawda ewidencyjnie wydzielona, ale historycznie stanowi część działki 2, natomiast fakt, iż prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w M. Wydział I Cywilny oddalił wniosek Gminy Z. o zasiedzenie działki 1 potwierdza prawo skarżącego do wskazanej działki.

W związku z powyższą odpowiedzią Wojewoda [...] stwierdził, iż załączone dokumenty potwierdzają jedynie w sposób niebudzący wątpliwości prawa W. W. do działki o nr ewidencyjnym 2 i ponownie pismem z dnia 26 kwietnia 2013r. wystąpił do skarżącego o przedstawienie innych dokumentów umożliwiających uznanie go za stronę postępowania odwoławczego.

Skarżący w piśmie z dnia 17 maja 2013r. (data wpływu 27 maja 2013r.) odpowiedział, że przedłożone przy poprzednich pismach dokumenty potwierdzają w jego ocenie, że jest właścicielem działki nr 1. Ponadto stwierdził, że organ administracji związany jest zasadą prawdy obiektywnej oraz obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez m.in. zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, na co wskazuje bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Na marginesie podał również, że problem przynależności działki 1 do działki 2 konsultował z biegłymi sądowymi w zakresie geodezji, którzy na podstawie materiałów źródłowych potwierdzili jego stanowisko.

W celu uzupełnienia materiału dowodowego Wojewoda [...] pismem z dnia 17 lipca 2013r. wystąpił do Referatu Finansowego Urzędu Miasta i Gminy Z. o udostępnienie danych płatnika podatku od nieruchomości dla działki o numerze 1. W odpowiedzi uzyskał informację, że tamtejszy organ podatkowy nie dysponuje danymi dotyczących podatnika od nieruchomości dla wnioskowanej działki.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267) oraz art. 11g ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 687), po rozpatrzeniu odwołania W. W. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że dokonując kontroli dopuszczalności odwołania uznał, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, albowiem zgodnie z przepisami specustawy drogowej stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oprócz wnioskodawcy są, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej. Natomiast jako inne strony tegoż postępowania należy wskazać podmioty mające interes prawny w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem tj. podmioty posiadające również inne prawa rzeczowe do wnioskowanych nieruchomości. Jak wskazał Wojewoda z dołączonego do wniosku inwestora z dnia 2 listopada 2012r. wypisu z ewidencji gruntów dla działek objętych inwestycją, w tym dla działki o nr 1 (stan na dzień 2 listopada 2012r.) wynika, że władającym jest nieistniejący już organ Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Nadto dla przedmiotowej działki brak jest urządzonej księgi wieczystej, a przedstawione przez skarżącego dokumenty dowodzą jedynie, że w przeszłości działki o aktualnych numerach 2 oraz 1 stanowiły część większej nieruchomości należącej do rodziny W. Wskazał również, że postanowienie Sądu Rejonowego w M. stwierdza jedynie, że Gmina nie władała przedmiotową nieruchomością przez okres niezbędny do zasiedzenia. W żaden sposób przedmiotowe orzeczenie nie potwierdza uprawnień skarżącego do przedmiotowej działki, jedynie wskazuje, że działka o nr 1 wchodziła pierwotnie w skład nieruchomości poprzedników prawnych któregoś z uczestników postępowania. Ten stan rzeczy potwierdzają również zdaniem Wojewody dokumenty geodezyjne zebrane w toku postępowania organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł W. W., zarzucając zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 28 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 kpa, poprzez błędne uznanie, iż postępowanie objęte wskazaną decyzją Starosty [...] nie dotyczyło interesu prawnego skarżącego, co spowodowało nieuprawnione nieuznanie go za stronę prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania, a w konsekwencji nieuprawnione umorzenie postępowania odwoławczego;

- naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieprzeprowadzenie w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego - mimo obowiązku ustawowego, a tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie dokumentów przedstawionych przez skarżącego - potwierdzających jego tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości, przy równoczesnym braku wykazania okoliczności wskazujących na to, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości skarżącemu nie służy;

- naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w konsekwencji ograniczenie się jedynie do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, nie wskazanie przy tym żadnej przyczyny dla której odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom w postaci dokumentów urzędowych;

- naruszenie art. 15 kpa, poprzez niezbadanie sprawy merytorycznie w całości i niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny przymiotu strony przysługującego skarżącemu, a tym samym spowodowanie, że skarżący nie miał możliwości obrony swoich praw, ani w postępowaniu przed organem I instancji, ani w postępowaniu odwoławczym. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego skarżący wnosił i wywodził jak w treści skargi oraz pisma procesowego z dnia 5 maja 2014r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd dopatrzył się naruszenia przez organ prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 §1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2012r., poz. 270 z późn. zm. , dalej "p.p.s.a."). Stwierdzenie istotnych uchybień procesowych oznacza, że akt administracyjny wydany w postępowaniu obarczonym takimi uchybieniami jest aktem wadliwym dlatego, że jest aktem przedwczesnym, którego treść mogłaby być inna, gdyby do uchybień procesowych nie doszło. Okoliczność, że w wyniku wyeliminowania tych uchybień w przyszłości może okazać się, że zapadłaby decyzja takiej samej treści, nie uzasadnia zmiany powyższego stanowiska, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z istotą i celem gwarancji procesowych przyznanych stronom postępowania administracyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez niewyjaśnienie, jaki jest pełen katalog stron postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do tej kwestii, a w konsekwencji uznanie, że skarżącemu w niniejszym postępowaniu nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Niewątpliwie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych miały za zadanie uprościć procedurę związaną z udzielaniem pozwolenia na realizacje dróg publicznych, w celu wyraźnego przyśpieszenia procesu budowy dróg krajowych, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Dlatego w rękach jednego organu skumulowano szereg działań (lokalizacyjnych, wywłaszczeniowych, pozwoleń na budowę) dla osiągnięcia ww. celu ustawy. Nie oznacza to jednak, że w wyniku uproszczenia samej procedury związanej z udzielaniem pozwoleń w trybie ustawy drogowej, organy zostały zwolnione z obowiązku prowadzenia tego postępowania zgodnie z regułami określonymi w przepisach k.p.a., w tym podstawowych zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Tym bardziej, że zgodnie z art. 11c specustawy drogowej do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, a przepisy ustawy w tym względzie nie zawierają żadnych wyłączeń.

Krąg stron postępowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest sprawa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie to toczy się w indywidualnej sprawie administracyjnej, a przepisy szczególne nie wprowadzają odrębnej regulacji w kwestii ustalania kręgu stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., II OSK 1588/12, LEX nr 1218392). Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, iż przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt IIISA1876/99 dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisami prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art.28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Podkreślić należy, że to przede wszystkim na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w tej sprawie. W dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 913/09, LEX nr 595606, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Gd 204/09, LEX nr 563649). Podkreślenia zatem wymaga okoliczność, że obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów tej sprawy, tj. dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie interesu prawnego poszczególnych osób i jego związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony.

Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że analizy w kierunku ustalenia katalogu stron postępowania w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził, przez co naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.

W aktach sprawy znajduje się wprawdzie wniosek o wydanie decyzji wymieniający działki objęte inwestycją wraz z oznaczeniem właścicieli, nadto wypis z rejestru gruntów oraz dokumenty dostarczone przez skarżącego, jednakże brak jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego stwierdzić, że organ weryfikował z urzędu aktualność wszystkich danych wskazanych we wniosku oraz zawartych w "wypisie skróconym rejestru gruntów". Nadto organ nie dokonał ustalenia, czy skarżący ma interes prawny do tego aby występować jako strona postępowania. Organ odwoławczy miał świadomość takiego obowiązku, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 18 marca 2013 r. kierowanym do W. W. w którym wskazał, że bezsporne ustalenie legitymacji procesowej stanowi niezbędną przesłankę do zakończenia postępowania. Jednakże ograniczył się jedynie do stwierdzenie, że w świetle przedstawionych przez skarżącego dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, że jest właścicielem działki nr 1 objętej inwestycją. Całkowicie natomiast pominął fakt, który jest w sprawie bezsporny, że skarżący jest właścicielem działki, która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji i to w taki sposób który powoduje, że inwestycja oddziaływuje na jego nieruchomość. Dom należący do skarżącego stoi w granicy działki inwestycyjnej, od strony działki drogowej posiada wsyp na węgiel oraz bramę wjazdową. W ścianie budynku stojącego w granicy działki znajdują się otwory okienne. Zatem ponad wszelką wątpliwość przedmiotowa inwestycja oddziaływuje na nieruchomość skarżącego.

Mając na względzie kontekst normatywny art. 28 k.p.a., skład orzekający stoi na stanowisku, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową (przebudową określonej działki) wpłyną na jego sytuację prawną. Należy przyjąć, że jeżeli na gruncie prawa materialnego (specustawy drogowej), ograniczenia związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mają wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stroną postępowania. W takim przypadku ich interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 2763/12 dostępny: www.orzeczenia. nsa.gov.pl).

Orzecznictwo, na gruncie art. 28 k.p.a., przyznaje przymiot strony właścicielom nieruchomości przylegających do terenu inwestycji drogowej, "Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c., jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), że będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Ke 728/10, LEX nr 753359). Należy też zwrócić uwagę na stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1588/12 (LEX nr 1218392), zgodnie z którym przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mają te same podmioty, które mają przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro w jednym i drugim postępowaniu stosuje się w tym zakresie art. 28 k.p.a.

Niewątpliwie ustalenie, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., rodził po jego stronie uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu.

Co do zasady nie można wykluczyć sytuacji, w których uzasadnione będzie umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez osobę nie legitymującą się interesem prawnym w konkretnej sprawie. Jednak w ramach wstępnej, formalnej kontroli dopuszczalności określonego środka prawnego przez organ odwoławczy tylko oczywisty brak interesu prawnego może być przesłanką do uznania, że dany podmiot nie ma przymiotu strony, a w konsekwencji umorzenia postępowania odwoławczego. Jeżeli natomiast jest konieczne badanie tego interesu w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa materialnego, to odbyć się to powinno wyłącznie w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, po wyjaśnieniu istotnych w tym zakresie okoliczności faktycznych.

Ponadto organ odwoławczy były zobowiązany wskazać – mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. - jakimi kryteriami kierowały się ustalając katalog stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Z akt sprawy, a zwłaszcza z wykazu działek objętych wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji oraz skróconych wypisów z rejestru gruntów można wnioskować, że do stron postępowania organy zaliczyły właścicieli i użytkowników wyłącznie tych działek, które są objęte zakresem inwestycji. Tymczasem jak już wyżej sygnalizowano zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że na organach ciążył obowiązek wykazania, że interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji postępowanie w tej sprawie nie dotyczy, skoro nie uznano ich za strony postępowania. Należy ponownie podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem katalog stron postępowania w sprawach dotyczących lokalizowania inwestycji na określonym terenie, jak i udzielania pozwolenia na budowę ustala się każdorazowo z uwzględnieniem stopnia oddziaływania inwestycji na interesy prawne również tych osób, których nieruchomości znajdują się w tzw. sąsiedztwie terenu inwestycji. Nie budzi wątpliwości, że w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające znajdujące swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odstąpienia od wyczerpującego ustalenia katalogu stron postępowania nie uzasadnia wprowadzony przez ustawodawcę w specustawie drogowej uproszczony tryb doręczania pism procesowych, w tym decyzji administracyjnych. Aby prawidłowo zastosować uproszczony tryb doręczeń pism procesowych należy w pierwszej kolejności ustalić katalog podmiotów, którym pisma te (zawiadomienia i decyzje) będą doręczane. Przepisy ustawy nie zwalniają z obowiązku precyzyjnego ustalenia, kto posiada przymioty strony w konkretnym postępowaniu. Ustalenia takie pozwalają zweryfikować, kto zdaniem organu prowadzącego postępowanie brał w nim udział jako strona. Sporządzenie listy stron postępowania ma również ten praktyczny walor, że reguły wynikające z art. 49 k.p.a. znajdują zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, ale już nie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które powinny wiedzieć, kto w sprawie jest stroną postępowania i do kogo kierować korespondencję. Mówiąc o regułach wynikających z art. 11f ust. 3 - 6 specustawy drogowej w związku z art. 49 k.p.a., należy zwrócić uwagę, że mogą one znajdować zastosowanie tylko w stosunku do stron postępowania. W związku z tym, że rozwiązania zawarte w tych przepisach stanowią wyjątek od reguły, jaką jest doręczanie korespondencji w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 38-48 k.p.a., nie mogą być one interpretowane w sposób rozszerzający. Zgodnie z art. 49 k.p.a. "strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Prawidłowe zastosowanie tego trybu uzależnione jest od wcześniejszego ustalenia katalogu stron postępowania, a zwłaszcza nie byłoby dopuszczalne przyjęcie, że zastosowanie sposobu publicznego ogłaszania odnosi się do nieograniczonego kręgu osób, a zatem również do ewentualnych nieznanych organom następców prawnych zmarłych stron. Przyjęcie takiego poglądu zwalniałoby organy od ustalania katalogu stron postępowania, co byłoby sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasadami wyrażonymi w art. 7 i 10 k.p.a.

Art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, art. 80. W związku z powyższym, zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany wyjaśnić wszystkie wątpliwe kwestie, które wyniknęły w trakcie wszczętego postępowania. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. kwestie powyższe winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, co nie jest bez znaczenia dla zachowania zasady praworządności określonej w art. 7 k.p.a.

Brak przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia pełnego katalogu stron postępowania oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Tym samym organ odowławczy naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego.

Na marginesie wskazać należy, że jeżeli intencją skarżącego jest dochodzenie odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość, to winien tego dochodzić w ramach odrębnego postępowania. Z kolei właściwym postępowaniem dla ustalenia własności spornej nieruchomości jest postępowanie z powództwa o ustalenie prowadzone przed sądem powszechnym.

Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieustalenie pełnego katalogu stron postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwoliło na rozważenie wszystkich interesów prawnych, których dotyczyło postępowanie w sprawie, co mogło wpłynąć na merytoryczną treść decyzji. Udział stron w postępowaniu ma bowiem z założenia służyć poprawności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gdyż w przeciwnym wypadku nie znajdowałby żadnego uzasadnienia. Niezależnie od tego należy zauważyć, że brak weryfikacji przez organ aktualnego katalogu stron postępowania może prowadzić do istotnej wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji gdy strony tego postępowania bez własnej winy nie mogły brać w nim udziału.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. 2013r., poz.490).