II SA/Kr 333/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz U. 2012 r., poz. 647) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 września 2013 r. nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] obr. [...], z wjazdem z działki nr [...] obr. j.w. przy ul. Z. w K.".

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, a także jego motywy, w których uznano za wiążącą ocenę prawną i zalecenia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1769/09.

W szczególności wskazało, że jak wyjaśnił organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu analizy zgromadzonych dokumentów, za kluczowe zagadnienie dla wyników prowadzonego postępowania uznano ustalenie i udokumentowanie charakteru zabudowy zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. Z. w K..

W tym celu zyskano oświadczenia właścicieli powyższych nieruchomości, dotyczące czasu powstania i charakteru istniejących tam obiektów budowlanych, w myśl których:

- na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z., stanowiącej użytek rolny oznaczony symbolem R - rola w klasie bonitacyjnej RIVb, RV, znajduje się budynek gospodarczy, zgodny ze zgłoszeniem dokonanym w roku 1989 - jak wykazała przeprowadzona analiza o cechach funkcji mieszkalnej;

- na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z., stanowiącej użytek rolny oznaczony symbolem R - rola w klasie bonitacyjnej RIVb, RV, znajduje się zabudowa gospodarcza, którą obecni właściciele wraz z nieruchomością nabyli w roku 1984. Dodatkowo, jak twierdzi strona postępowania H. K., budynek ten jest zamieszkały od lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, w związku z czym uznano, że właściwym jest ustalenie charakteru obiektu jako zabudowy zagrodowej.

Złożone oświadczenia właścicieli i stron potwierdzają uzyskane w toku postępowania stanowiska innych Wydziałów i jednostek miejskich.

Z uzyskanych dokumentów wynika, iż po 1995 r. budynek położony na działce nr [...] podlegał przekształceniom, ponieważ zgodnie z pismem Wydziału Geodezji Urzędu Miasta obrys wskazanego na skanie z roku 1995 budynku o nr [...] oznaczonego jako "g" jest inny niż obrys budynku o numerze porządkowym [...]. Mając na uwadze oświadczenia właściciela nieruchomości oraz informacje dotyczące przeznaczenia terenu działki nr [...] obr. [...] w poszczególnych archiwalnych (nieobowiązujących) planach zagospodarowania przestrzennego, jak również brak odpowiednich decyzji administracyjnych, przekształcenie to nie mogło polegać na zmianie istniejącego uprzednio budynku gospodarczego w budynek mieszkalny.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono jako trzykrotną szerokość frontu działki z powiększeniem w kierunku wschodnim o około 60 m, w celu objęcia działek nr [...] i nr [...]. Powiększenie obszaru analizowanego jest zgodne z dyspozycją wyroku Sądu, gdzie jednoznacznie wskazano, iż cyt: "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane będą do rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem sposobu zabudowania działek nr [...] i [...] oraz pozostałych działek znajdujących się na wyznaczonym obszarze analizowanym.

W ramach sporządzonej w toku postępowania analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się dwie wyżej wymienione działki . Ustalając charakter znajdujących się na nich budynków uznano zaś ostatecznie, że na działce nr [...] zlokalizowany jest obiekt zamieszkały z częścią gospodarczą - o charakterze zabudowy zagrodowej, a na działce nr [...] położony jest nie uwidoczniony na kopii aktualnej mapy ewidencyjnej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obiekt gospodarczy.

Mając na uwadze powyższe, znajdująca się na działkach nr [...] i nr [...] zabudowa nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na zasadzie kontynuacji określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie iż obiekty budowlane wchodzące w skład zabudowy zagrodowej mogą stanowić podstawę dla ustalenia warunków zabudowy o innej funkcji - czy to mieszkaniowej, czy produkcyjnej - byłoby sprzeczne z wykładnią celowościową art. 61 ust. 1 pkt 1 i następnych ustawy o ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie nie zostały zatem spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto przeprowadzona analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, iż w aktach postępowania brak dokumentów jednoznacznie potwierdzających, że istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Bezprzedmiotowe i sprzeczne z regułą określoną art. 12 k.p.a. byłoby jednak nałożenie na wnioskodawcę obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów potwierdzających ten fakt, bądź samodzielne uzyskanie dowodów w sytuacji, w której nie mają one bezpośredniego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr MP-1624.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył S. C., który zarzucił że w oparciu o zabudowę na działce nr [...] i [...] istnieje możliwość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

W zaskarżonej decyzji obecna zabudowa jest zakwalifikowana do zabudowy zagrodowej, która służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika. Zgodnie z zasadami zagospodarowania przestrzennego w skład zabudowy zagrodowej powinny wchodzić oprócz budynków mieszkalnych budynki i budowle przeznaczone do działalności i produkcji rolnej, takie jak: stodoła, obora, szopa, itd. W obszarze analizowanym występuje tylko budynek mieszkalny oraz drugi budynek mieszkalny z garażem "blaszakiem", także zamieszkałym. Zabudowa ta nie ma cech i charakteru zabudowy zagrodowej. Tereny tych działek, jak i innych w obszarze analizowanym nie wykazują prowadzenia przez ich właścicieli rolniczej działalności gospodarczej od wielu lat.

Nadto, że zabudowa zagrodowa nie może graniczyć z proponowaną przez inwestora zabudową jednorodzinną stanowi nadinterpretację organu pierwszej instancji odnośnie treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w załatwianiu sprawy od początku brak jest spójności.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, na następujące okoliczności.

W świetle ogólnej zasady, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy, który to przepis zacytowano.

Ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego.

Zasadne są twierdzenia przedstawione w zaskarżonej decyzji, co do konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza sporządzona została prawidłowo i precyzyjnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, zaś wyprowadzone na jej podstawie wnioski (odrębny dokument zatytułowany jako "część tekstowa wyników analizy") znajdują pełne uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń.

Kluczowe znaczenia w procesie ustalania warunków zabudowy przypisać należy konkretnej, przynajmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na zrealizowanie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". Wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, sprawia, że możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy i pozwalający na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ustalenie warunków zabudowy w niniejszym przypadku prowadziłoby do zaprzeczenia również zasadom ogólnym planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Należy podzielić pogląd, że przeprowadzone oględziny nie przesądzają o obecności na terenie działek nr [...] i nr [...] zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, lecz przeciwnie - mogą potwierdzić obecność zabudowy siedliskowej, ściśle związanej z prowadzoną uprzednio działalnością rolną. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym poglądem wskazane wyżej zasada odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów.

Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2002 r. Nr 75, póz. 690 ze zm.). Wprawdzie tak zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa budynkiem, mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu - zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, że zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo.

W toku postępowania ustalono, że działka nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja kubaturowa położona jest w zachodniej części miasta - w obszarze słabo zainwestowanym, o niskiej intensywności zabudowy, na terenach wykorzystywanych głównie rolniczo, o słabym zasięgu miejskiego uzbrojenia w media. W analizowanym obszarze zabudowa występuje na terenie działki nr [...] i zlokalizowana jest w odległości około 20 m od granicy z działką drogową nr [...]. Zabudowa ta określa zarazem maksymalny zakres zainwestowania po południowej stronie ul. Z., na działkach w obszarze analizowanym, tj. około 31 m od granicy z działką drogową ww. ulicy. Z racji pełnionej funkcji oraz usytuowania w znacznej odległości (około 73 m) od terenu objętego wnioskiem nie można jednak mówić o bezpośrednim oddziaływaniu powyższej zabudowy na obszar, w którym znajduje się teren inwestycji. W sąsiedztwie powyższej działki, na działce nr [...], znajduje się obiekt gospodarczy, przystosowany do pełnienia funkcji mieszkalnej. W poprzednio obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego działka, na której się on znajduje nie była nigdy terenem inwestycyjnym, przeznaczonym pod zabudowę niezwiązaną z produkcją rolną.

Trafnie wywiódł organ pierwszej instancji, że istnienie wyżej wspomnianej zabudowy na działkach nr [...] i [...], w kontekście opisanej sytuacji przestrzennej, nie upoważnia do kontynuacji tego sposobu zagospodarowania na działce nr [...]. Bezpośrednim jej otoczeniem jest kompleks pól uprawnych. Działka nr [...], przeznaczona pod inwestycję kubaturową stanowi integralną część terenów otwartych, działki stanowiące jej najbliższe sąsiedztwo wolne są od zainwestowania. Planowany budynek mieszkalny powinien tworzyć wraz z zabudową istniejącą urbanistyczną całość, zatem kierowanie się przy ustalaniu warunków zabudowy sposobem zagospodarowania działek nr [...] i [...], byłoby sprzeczne z zasadami "dobrego sąsiedztwa" i stanowiłoby naruszenie reguł ustawowych. Żaden z obiektów objętych obszarem analizowanym (o zasięgu wyznaczonym zgodnie z zapisami rozporządzenia) nie może stanowić kontekstu urbanistycznego dla lokalizowania zabudowy wewnątrz obszaru o odmiennym sposobie zagospodarowania, tak cennym z punktu widzenia krajobrazowego i przyrodniczego.

Ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji skutkowałoby wprowadzeniem obcego sposobu zagospodarowania w przestrzeń terenów pozbawionych zabudowy mieszkaniowej i burzyłoby logikę istniejącego uformowania przestrzennego, a w przyszłości mogłoby stanowić precedens do degradacji przestrzeni w rejonie ul. Z.. Zabudowa we wskazanym we wniosku miejscu nie mogłaby być również uznana za uzupełnienie jakiegokolwiek istniejącego układu urbanistycznego, natomiast spowodowałaby istotną zmianę krajobrazu fragmentu badanego rejonu miasta, która nie jest możliwa do wprowadzenia w sytuacji obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja planowanej inwestycji, w części zwartego kompleksu cennych terenów zieleni wyraźnie zdefiniowanych przestrzennie, nie będzie stanowić uzupełnienia istniejącego układu urbanistycznego, a zatem naruszy istniejący ład przestrzenny, w świetle obowiązujących przepisów rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Możliwość zabudowy nieruchomości wynikająca z przysługującego prawa własności musi pozostawać w zgodności z regulacją administracyjnego prawa materialnego konkretyzującego ład przestrzenny. Jeżeli w sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Zaskarżona decyzja zawiera negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, to jednak nie narusza ona przepisów prawa materialnego, jak również procedury administracyjnej ( art. 6, art. 7, art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.)

S. C. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 stycznia 2014 r., znak [...].

Skarżący zarzucał, że zaskarżona decyzja jak też decyzja organu pierwszej instancji są wadliwe, nieobiektywne oraz dla niego krzywdzące. Decyzje te obarczone są wadami w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak również przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym.

S. C. wskazywał, że w trakcie prowadzenia postępowania w tej sprawie przedstawiano różne uzasadnienia decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy działki. Wskazywano między innymi na pogorszenie walorów widokowych na Kopiec [...], brak jakiejkolwiek zabudowy, a ostatnio na zabudowę stanowiącą "zabytkowy relikt rolnictwa" oraz przestrzeń produkcji rolniczej. Mimo zalecenia w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie określenia stanu faktycznego dotyczącego istniejącej zabudowy organ pierwszej instancji w sposób bardzo mało wiarygodny, mało rzetelny i rzeczowy określił zabudowę jako zagrodową kierując się tylko faktem, że jest zlokalizowana na działkach o charakterze rolniczym (klasa bonitacyjna RIVb i RV). Teren przeznaczony do zabudowy zagrodowej winien spełniać więcej uwarunkowań (nie tylko klasę bonitacyjną, ale także odpowiedni zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne i budynki i budowle przeznaczone do przede wszystkim do zamieszkania i produkcji rolnej ) winna być zrealizowana przez zamieszkałych tam rolników posiadających grunty rolne o określonej w danej gminie powierzchni.

Jak wskazał skarżący, w najbliższym sąsiedztwie (ok. 60 m) od jego działki istnieje zabudowa składająca się w jednym przypadku z budynku mieszkalnego, a drugim przypadku z budynku mieszkalnego i dwóch garaży blaszaków. Tereny działek, na których wybudowane są budynki, jak również innych działek od wielu lat nie wykazują prowadzenia przez ich właścicieli działalności rolniczej. Świadczą o tym wyrosłe samosiewki, zakrzaczenia oraz dziko rosnące trawy i chwasty (od dłuższego czasu nawet nie koszone). Działka skarżącego jako jedyna jest utrzymywana (koszona) w należytym porządku. W odległości paruset metrów już rozpoczęto budowę wiaduktu i przystanku kolejowego kolei relacji [...].

Skarżący wskazywał też, że do wniosku o wydanie warunków zabudowy dołączono zgodę na doprowadzenie niezbędnych mediów.

Zdaniem S. C., tak różnie i w sposób niespójny przedstawiona wykładnia prawa jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa, narusza prawo własności i przez to jest sprzeczna z Konstytucją RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Zarzuty skargi S. C. rozwijał w piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś podnoszone w niej zarzuty nie są trafne. W ramach przeprowadzonej z urzędu również dalej idącej kontroli decyzji wydanych w toku instancji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1769/09, nie stwierdzono naruszeń przepisów prawa materialnego i postępowania dających podstawę do eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanych przez skarżącego obecnie aktów administracyjnych. Kontrola ta nastąpiła z uwzględnieniem art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Po wydaniu powyższego wyroku nie uległ bowiem zmianie istotny stan faktyczny i prawny sprawy, który mógłby uzasadniać odstąpienie od takich wiążących wskazań.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone

w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz.U. z 2012 poz. 647 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią obecnie funkcji aktu precyzującego postanowienia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu w ramach obowiązującego porządku prawnego na terenach, gdzie takich planów brak . Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. O zmianie zagospodarowania rozstrzyga się w drodze decyzji wyłącznie na wniosek, przy czym punktem wyjścia w takich sprawach jest w nim określony zamiar inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust. 1 u.p.z.p.), który musi zostać dostatecznie sprecyzowany.

Artykuł 1 ust. 1 u.p.z.p., normuje zakres przedmiotowy ustawy oraz określa dwie kategorie wartości - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, które powinny być przyjmowane za podstawę wszelkich poczynań w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Pojęcie ładu przestrzennego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i jest uwzględniane prawidłowo w obu kontrolowanych decyzjach, w takim właśnie znaczeniu.

Artykuł 1 ust. 2 u.p.z.p. zawiera zasadniczy, otwarty katalog czynników, które należy uwzględnić przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do tych czynników nawiązywano słusznie w obu kontrolowanych decyzjach w ramach przeprowadzanej przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, samej analizy terenu i jej wyników.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie

z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W kontrolowanych decyzjach uwzględniono również tę regulację oraz wykazano w efekcie, że wprowadzenie w obszarze analizowanym nowej rodzajowo i funkcjonalnie zabudowy narusza chroniony prawem interes publiczny, przy czym taka ochrona jest gwarantowana już przez treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora. W sprawie niniejszej organy obu instancji respektowały powołaną zasadę, zaś decyzja odmowna jest wynikiem prawidłowo przeprowadzonej analizy służącej zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Jednym z kilku warunków wymagających łącznego spełnienia dla wydania pozytywnej decyzji jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Przepis ten wprowadzana na grunt prawa polskiego tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", zaś jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, tj. takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1397/11, Lex Omega nr 1152814). Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 2106/12, Lex Omega nr 1444440 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 28 września 2011r., sygn. akt IV SA/Po 694/11, Lex Omega nr 1154884 oraz z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt IV SA/Po 356/11, Lex Omega nr 1154847).

Przez działki sąsiednie wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć nie tylko działki bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także działki nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w sąsiedztwie rozumianym jako obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków ( tak m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt II OSK 10/11, Lex Omega nr 1145557, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Rz 1227/11, Lex Omega nr 1145859). Pojęcie "działki sąsiedniej" trzeba rozumieć szeroko, mając na uwadze cel analizy, jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nie ma zatem przeszkód, aby za działkę sąsiednią w rozumieniu przepisów u.p.z.p. uznać każdą działkę, położoną w obszarze analizowanym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2196/10, Lex Omega nr 1138106 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 240/12, Lex Omega nr 1145799).

Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia wykonawczego :

"1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Dla dokonania ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mają zatem znaczenie przede wszystkim okoliczności charakteryzujące obszar analizowany.

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie granica obszaru analizowanego została wyznaczona zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, przy czym w analizie wskazano, z jakich przyczyn obszar ten określono w zakresie większym niż odpowiadający trzykrotności frontu działki, co uwzględnia zalecenia wynikając z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2010r. sygn. akt II SA/Kr 1769/09.

W wyroku tym Sąd zwrócił także uwagę na znaczenie "zasady dobrego sąsiedztwa" oraz sporządzanej w sprawie analizy obszaru. Za bezsporne uznał, że drogą publiczną, przy której leży działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest ul. Z., zaś przy tej samej ulicy usytuowana jest działka nr [...] zabudowana budynkiem. Zarzuty skargi odnoszące się do pominięcia przez organy przy ustalaniu warunków zabudowy istniejącej zabudowy działek [...] i [...], a tym samym naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, Sąd uznał za zasadne oraz zalecił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem sposobu zabudowania działek nr [...] i [...] oraz pozostałych działek znajdujących się na wyznaczonym obszarze analizowanym. Za konieczne Sąd uznał jednak również jednoznaczne ustalenie charakteru znajdujących się na działkach [...] i [...] budynków oraz uwzględnienie ustawowych wymogów ustalenia warunków zabudowy określonych w przepisach u.p.z.p. oraz przepisach szczególnych.

Ujmując istotę motywów ujawnionych w zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 września 2013 r. nr [...], należy uznać iż powodem wydania w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy były wyniki analizy, przeprowadzonej w obszarze analizowanym, która wykazała że planowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji dotychczasowej funkcji terenu i tam znajdującej się zabudowy, zaś nie może zostać uznane również za dopuszczalne jej uzupełnienie nową funkcją, albowiem doprowadzi to do sprzecznych z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego jakościowych zmian w dotychczasowym przeznaczeniu terenu. Temu zaś sprzeciwia się interes publiczny wywodzony w szerszym kontekście niż ograniczony do funkcji do obszaru analizowanego. W motywach obu decyzji nawiązano do cech terenu poddanego analizie, jako fragmentu terenów otwartych, na którym istniejąca w obszarze analizowanym powstawała jako zabudowa zagrodowa, zaś i obecnie nie pełni formalnie funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, przy braku odpowiednich decyzji. Tym razem, to charakter terenów w obszarze analizowanym, rodzaj i funkcja tam znajdującej się zabudowy był powodem wydania decyzji odmowych dla wprowadzenia zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, nie zaś jak przed pierwszą kontrolą sądową wskazanie na niemożność właściwego określenia innych parametrów urbanistycznych, lub architektonicznych dla planowanej zabudowy.

Ze wskazaną wyżej oceną organów obu instancji, znajdującą odzwierciedlenie w wynikach analizy i zgromadzonym materiale, należy się zgodzić.

W szczególności, przepisy u.p.z.p. rozróżniają zrówna pojęcie rodzaju zabudowy, jak i jej funkcji.

I tak z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:

a)zabudowa mieszkaniowa, w tym:

– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

– zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

b) zabudowa usługowa,

c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

d) zabudowa produkcyjna,

e) cmentarze,

f) drogi publiczne,

g) drogi wewnętrzne,

h) obiekty infrastruktury technicznej.

Zabudowa mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, stanowią zatem odmienny rodzaj zabudowy. Charakterystycznym jest również, że wśród zabudowy mieszkaniowej wyraźnie rozróżnia się jako odmienny typ zabudowę jednorodzinna i zabudowę wielorodzinna.

W myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia, ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Ten ostatni przepis akcentuje znaczenie nie tylko funkcji ( sposobu użytkowania) zabudowy ( budynków i budowli pełniących rolę budynków), ale i funkcji ( sposobu użytkowania) terenu.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotnym jest to, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych stanowią jakościowo różne rodzaje zabudowy, nawet jeżeli jakiś budynek tworzący zabudowę zagrodową jest użytkowany na cele mieszkalne. Stan taki nie zmienia funkcji terenu, jako obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

W rozważaniach trzeba uwzględnić również brzmienie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., albowiem pojawia się w nim pojęcie "zabudowy zagrodowej". W myśl tej regulacji przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Zabudowa zagrodowa, to zabudowa związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, przy czym w odniesieniu do zabudowy zagrodowej w mniejszych gospodarstwach konieczne jest zachowanie wymogów z art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p., które nie obowiązują dla gospodarstw o znacznej powierzchni.

Wszystkie powołane wyżej regulacje mają znaczenia nie tylko dla klasyfikacji zabudowy planowanej, ale również dla dokonywania określonych ocen otoczenia w ramach analizy, gdy zamiarem inwestycyjnym objęto inny rodzaj zabudowy.

W przepisach u.p.z.p. oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy pojęcie "zabudowy zagrodowej" nie zostało zdefiniowane.

Definicja tego pojęcia pojawia się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w myśl którego ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt 3 ).

Użyte w akcie wykonawczym do ustawy - Prawa budowlanego pojęcie "zabudowy zagrodowej" nie może być uznane za definicję legalną przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ( czy także przy analizie ternu czynionej pod katem wprowadzania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ) albowiem nie istnieją przesłanki do stosowania tego przepisu tylko do gospodarstw rodzinnych. Taki trafny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06, Lex Omega nr 352065), w którym zwrócono również uwagę, że przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odnosi się jedynie do gospodarstw rolnych przekraczających średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, musi budzić poważne wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, stąd nie można w dodatkowo zawężać kręgu podmiotów, do których jest adresowany tylko do gospodarstw rodzinnych.

Nie jest zamiarem skarżącego realizacja zabudowy zagrodowej, lecz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie mniej jednak wskazane regulacje zwracają uwagę na zasadniczo różne funkcje terenu i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy wielorodzinnej, oraz zabudowy użytkowanej na cele mieszkalne, która jest jednak immanentnie związane z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, pojęcie zabudowy zagrodowej należy interpretować mając na uwadze zarówno rodzaj, jak i funkcję, jaką ma ona spełniać. W ramach takiej zabudowy - rożnej rodzajowo od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy wielorodzinnej – budowa i użytkowanie budynków, w tym na cele mieszkalne, podporządkowane jest odmiennej funkcji terenu wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntów rolnych, z którymi pozostaje w ścisłym związku. Grunty rolne zabudowane albo nie zabudowane w myśl przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednol. Dz.U. z 2013, poz. 1205 z późn. zm. ), nie tracą takich cech do momentu formalnego ich wyłączenia z produkcji rolnej.

W orzecznictwie podaje się np., że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1536/07, Lex Omega nr 477263). Wskazuje się wyraźnie, że zabudowa zagrodowa musi być powiązana z rolniczą funkcją gruntów i takim właśnie ich wykorzystaniem. Podważanie przez organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy charakteru planowanej zabudowy, ujętej we wniosku jako zabudowa zagrodowa, nie może być oderwane od wykazywanego przez wnioskodawcę faktu, że jest on rolnikiem, a teren inwestycji stanowi grunt rolny wchodzący w skład gospodarstwa rolnego, zaś zabudowa - wedle wniosku - ma być realizowana w ramach takiej zabudowy, która nie zmienia rolniczego przeznaczenia gruntów (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 5 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Bk 723/13, Lex Omega nr 1408279). Dla przesądzenia, iż na danym obszarze mamy do czynienia z funkcją zagrodową zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest ustalenie, że dana zabudowa zagrodowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2011r., sygn. akt IV SA/Po 911/11, Lex Omega nr 1154914). Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowanej - prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 września 2013r., sygn. akt IV SA/Po 396/13, Lex Omega nr 1371825).

Powyższe orzecznictwo, powstało przy dokonywaniu rozróżnienia zakresu stosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jest jednak także przydatne dla analizy dopuszczalności realizacji domu jednorodzinnego - jako zabudowy tego wyłącznie rodzaju i funkcji - w terenach, gdzie istnieje dotąd zabudowa związana prowadzeniem gospodarstwa rolnego ( w tym agroturystyki) zaś dom mieszkalny stanowi element siedliska, w takim zakresie w jakim zwraca uwagę na charakter określonej zabudowy , jako podporządkowanej funkcji rolnej terenu.

W kwestii istotnej w niniejszej sprawie można wskazać na trafny pogląd orzecznictwa, uwzględniony w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, który akcentuje że skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (tak trafnie np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 690/08, Lex Omega nr 486227).

Również w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, przyjmując szerokie rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji prezentowane w ocenie prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1769/09, uznaje iż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, rodzajowo różna od zabudowy zagrodowej, ma taki charakter który nie się pogodzić z rolną funkcją terenu, choćby z uwagi na fakt, że z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-godpodarcze przeznaczenie gruntów. W terenach rolnych winna powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej.

Przechodząc do szczegółowej kontroli postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że organy administracji publicznej zrealizowały wskazania wynikające wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1769/09, albowiem sporządzona została ( nawet dwukrotnie) nowa analiza architektoniczno-urbanistyczna, w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, której trafne wyniki znalazły następnie odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak i załączniku nr 1 (część opisowa wyników analizy) pod katem ustalenia charakteru zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Analizą objęto wskazane w powyższym wyroku działki nr [...] i [...] w obrębie nr [...], przy czym z uwagi na brak zabudowy poszerzanie tego obszaru w innych kierunkach od centrum działki nr [...] było zbędne. Powyższe omówiono w obu dokumentach nazwanych analizą urbanistyczno-architektoniczną, wykonanych przez architekta D. S. ( z dnia 13 października 2011 r. oraz ponownie - po uzyskaniu dalszych materiałów - z daty 22 lipca 2013 r ).

W obu analizach autorka podała omawiając zagadnienie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że obszar analizowany położony jest w zachodniej części miasta, na terenie dzielnicy VI ( [...]), w strefie ochrony planowanego parku rzecznego [...], jest także częścią tzw. zielonego klina zachodniego [...]. Podobne ustalenia zawiera kolejna analiza.

Powyższym faktom skarżący nie przeczy.

Z obu dokumentów analizy wynika, że obszar analizowany obejmuje prawie wyłącznie tereny niezainwestowane, w dominującej części stanowiące treny otwarte użytkowane rolniczo i niezagospodarowane łąki porośnięte niską i wysoką zielenią nieurządzoną.

Powyższe twierdzenie architekta nie pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami skarżącego, który akcentuje fakt niekorzystania z gruntów oznaczonych jako rolne zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki.

Fakt rolniczego przeznaczenia tych terenów wynika choćby z odbitki z mapy ewidencji gruntów z dnia 19 września 2011 r., [...], dowodząc jednocześnie, że nie zostały one wyłączone z produkcji rolnej, także co do działek nr [...] i nr [...]. W obszarze analizowanym znajdują się tereny otwarte o przeznaczeniu rolnym ( na mapie przede wszystkim oznaczenia RIVa, RIVb, RV, fragment jednej działki oznaczonej symbolem RIII), tereny różne (Tr) oraz koryto rzeki [...] (W)). Obszar analizowany również otaczają tereny rolne.

W takim terenie znajduje się działka rolna nr [...], na której w znacznej odległości od granicy działki drogowej ul. Z., w pierwszej linii zabudowy, usytuowany jest budynek nr [...], oceniony w pierwszej z powyższych analiz, jako pozostałość dawnej zabudowy związanej z produkcją rolną wraz towarzyszącymi obiektami gospodarczymi.

W analizie z daty 13 października 2011 r. podano, że na działce nr [...] znajduje się budynek funkcjonujący jako mieszkalny w otoczeniu urządzonego ogrodu, nie mniej jednak w bazie danych UM brak informacji na podstawie jakiej decyzji został on wzniesiony. Przedmiotowy budynek nie został też naniesiony na mapę ewidencji gruntów.

Na podstawie fotografii dołączonych do analizy z daty 13 października 2011 r. ( czarbo - białe k. 193-203 oraz kolorowe nr1- nr3 ) znany jest wygląd wskazanych obiektów budowlanych, usytuowanych w bliskim sąsiedztwie urządzeń ( linii) energetycznych wymagających strefy ochronnej. Obrazują one również rzekę [...] oraz ul. Z, która na tym odcinku jest droga gruntową. Tego typu drogi mogą stanowić zazwyczaj dostęp do pól, czy pojedynczych gospodarstw rolnych, nie zaś terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ta okoliczność – abstrahując od zagadnienia istnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu - potwierdza jako jeden z elementów prawidłowość kwalifikacji zabudowy, jako nie będącej rodzajowo i funkcjonalnie zabudową jednorodzinną.

Nie bez znaczenie pozostaje powołanie się przez autorkę już w pierwszej ze wskazanych wyżej analiz na przeznaczenie działek w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa ( uchwała Nr XII/87/3003 z późn. zm.) albowiem podstawę sporządzenia Studium stanowi Uchwała Nr LVIII/580/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 września 1996r. w sprawie przystąpienia do sporządzania "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kraków". To pozwala uznać, że uwzględnia ono zarówno stan faktyczny, jak i predyspozycje terenu jako rolne z dłuższego okresu czasu.

Kolejny dokument analizy sporządzono 22 lipca 2013r. po uzyskaniu dodatkowych materiałów, które potwierdziły zasadność ustaleń o braku podstaw do zmiany dotychczasowej funkcji terenu poprzez wprowadzenie na działce rolnej nr [...] zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oraz wskazały na odmienny charakter istniejących obiektów, jako pozostałości zabudowy zagrodowej - na działce rolnej nr [...], oraz budynku gospodarczego z funkcją mieszkalno- rekreacyjną na działce rolnej nr [...].

Powyższe kwestie omówiono szerzej w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji i w załączniku tekstowym Nr 1 stanowiącym część tekstową wyników analizy, jak również nawiązano do nich w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Akceptując ustalenia i wnioski obu organów, należy podkreślić fakt, że nie tylko z analizy, ale również z twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z dnia 26 lutego 2013r. wynika, że zabudowa na działkach nr [...] i nr [...] powstała dawno – jak podaje 30 lat temu, przy czym twierdzi, że zabudowa na działce nr [...] powstała nieco później, niż znajdująca się na działce nr [...].

Współwłaściciel działki nr [...] A. S. wyjaśnił, że nabył nieruchomość wraz z budyniem gospodarczym w 1984r.

Właścicielka działki nr [...] M. D. podała, że znajduje się na niej budynek gospodarczy, nie wymagający pozwolenia na budowę, od 1989 r. jest zgłoszony administracji Urzędu Miasta. Na tę okoliczność dołączyła decyzję w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania podatkowego z 1989r. oraz nakaz płatniczy w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego z 2012r.

W tym kontekście, wskazującym na czas powstania zabudowy, istotnego znaczenia nabierają wyjaśnienia o przeznaczeniu działki nr [...] PO. Kierownika Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta, zawarte w piśmie z dnia 14 maja 2013 r., do którego dołączono wypisy części tekstowej oraz wyrysy z części graficznej kolejno obowiązujących planów miejscowych w okresie od 1967 r. do 1 stycznia 2003 r. Przesłane dokumenty potwierdzają zaś, że : w latach od 1967 r. do 1977 r. plan miejscowy ogólny przewidywał w tym rejonie teren upraw polowych i istniejącej szczątkowej zabudowy zagrodowej, przeznaczony po roku 1970 pod uprawy ogrodnicze bez prawa zabudowy ( przy możliwości wykonywania remontów zabezpieczających istniejących obiektów); w latach 1977 -1988 był to teren upraw polowych bez prawa zabudowy; w latach 1988 – 1993 działka również znajdowała się w terenie upraw polowych bez prawa do zabudowy; w latach 1994 – 2003 przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze rolnym RP93.

Działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...] stąd jej przeznaczenie w tym okresie było analogiczne. Istniejąca na obu działkach zabudowa to szczątkowa zabudowa zagrodowa, względnie budynek wzniesiony jako gospodarczy, których właściciele nie wskazują jako miejsca zamieszkania przedmiotowych działek, ani w ewidencji gruntów, ani w pismach.

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zawarto ustalenia, które świadczą o zachodzących od 1995 r. zmianach w obrysie budynku oznaczonego jako mieszkalny na działce nr [...], ujawniono też okoliczność korzystanie na cele mieszkalne z budynku na działce nr [...]. Nie mniej jednak, do chwili obecnej mapa zasadnicza odzwierciedla powyższe nieruchomości jako niewyłączone z produkcji rolnej, zaś z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 15 lutego 2013 r. wynika, że w posiadanych rejestrach prowadzonych od 2003r. brak danych o przyjęciu przedmiotowych obiektów do użytkowania w okresie, gdy na wskazanym terenie nie obowiązywały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe fakty upoważniają zaś do uznania zabudowy na obu działkach za nie będącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną, lecz związaną formalnoprawnie z rolnym przeznaczeniem gruntów. Zabudowa ta funkcjonuje obecnie w bezpośrednim sąsiedztwie linii energetycznej.

Nie było rzeczą organów obu instancji badanie w sprawie niniejszej w ramach analizy legalności obiektów istniejących na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym, czy legalności w zakresie sposobu ich użytkowania.

Planowana przez skarżącego inwestycja jest innego rodzaju i funkcji albowiem zamierza ona zrealizować budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem. Funkcja planowanego budynku nie będzie związana w żaden sposób z istniejącym w obszarze analizowanym rolnym przeznaczeniem gruntów. Taka inwestycja nie spełnia wymóg kontynuacji funkcji zabudowy, o którym mowa w 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet jeżeli na działkach nr [...] i nr [...] znajdują się obiekty, których właściciele użytkują faktycznie określone budynki stale albo okresowo, w całości lub w części, na cele mieszkaniowe.

W oparciu o trafne ustalenia poczynione w sprawie przez organy administracji publicznej stwierdzić należy, że zamierzenie inwestycyjne nie realizuje zasady "dobrego sąsiedztwa" . Planowany budynek mieszkalny wraz z garażem nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. nie będzie kontynuował funkcji istniejącej już otoczeniu zabudowy. O zmianie funkcji terenu nie może zaś decydować stan faktyczny, który nie znajduje uzasadnienia w dokumentacji formalnoprawnej dotyczącej jego przeznaczenia.

W decyzjach wykazano również trafnie, że wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne nie pozwalają na wprowadzenie w przedmiotowym terenie zabudowy nie związanej rodzajowo z terenami otwartymi.

W odniesieniu do treści skargi wskazać należy, że bez znaczenia jest istnienie w dalszej odległości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinna, czy realizacja w odległości 500m od jego działki węzła kolejowego z zapleczem technologicznym. Takie tereny znajdują się bowiem już poza prawidłowo wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego. Podnoszone przez skarżącego argumenty mogą zaś świadczyć jedynie o tym, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dalszej perspektywie teren jego działki będzie mógł służyć właśnie takiej zabudowie, która zbliża się do terenów dotąd rolnych.

Z poprzednio czynionych już rozważań wynika, że o wadliwości zaskarżonej decyzji nie świadczą również rozważania skarżącego na temat aktualnego stanu zagospodarowania działek niezabudowanych w obszarze analizowanym i poza tym obszarem Faktyczny sposób wykorzystywania (w tym zaniechanie wykorzystania do produkcji rolnej) nie zmienia społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych gruntów.

Skarżący wiąże również uznanie zabudowy za zagrodową z odpowiednią powierzchnią gruntów rolnych, należących do danego właściciela w danej gminie. Powierzchnia gospodarstwa rolnego ma znaczenie ewentualnie wówczas, gdy przedmiotem ustalenia warunków zabudowy jest inwestycja polegająca na realizacji zabudowy zagrodowej ( art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ). Czym innym jest natomiast ustalenie, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowej, ku czemu nie jest konieczne spełnienie żadnych kryteriów związanych z powierzchnią gospodarstwa rolnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.