II GSK 459/13

Uzasadnienie

I.

Wyrokiem z 29 listopada 2012r. sygn. akt: III SA/Łd 812/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] lipca 2012r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że decyzją z [...] maja 2012r. nr [...], wydaną na podstawie art. 107 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 105 ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 3 ust. 4 pkt. 2 lit. b i pkt 3 oraz pkt 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 20 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.)-Prezydent Miasta Ł. skreślił K. R. z prowadzonej ewidencji instruktorów nauki jazdy oraz zobowiązał do zwrotu posiadanej legitymacji instruktora nauki jazdy (nr druku[...]) z określonym numerem uprawnienia [...], w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszej decyzji.

Organ wyjaśnił, że w dniu 22 kwietnia 2010r. do Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów Urzędu Miasta Ł. wpłynął wniosek K. R. o wpis do ewidencji instruktorów nauki jazdy prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. w zakresie prawa jazdy kategorii "B". Dnia 5 maja 2010r. K. R. został wpisany do ewidencji instruktorów nauki jazdy prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. w zakresie wnioskowanej kategorii prawa jazdy i uzyskał numer uprawnienia do prowadzenia przedmiotowego szkolenia określony jako [...].

W dniu 7 marca 2012r. upoważnieni pracownicy Oddziału Nadzoru i Kontroli Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów Departamentu Obsługi i Administracji UM[...], przeprowadzili kontrolę ośrodka szkolenia kierowców wpisanego pod numerem [...] do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców pod nazwą: J. R. Auto Szkoła "E." z siedzibą w Ł., przy ul. O. [...], w którym jedynym z zatrudnionych instruktorów nauki jazdy był K. R. stwierdzono rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia przez K. R., tj. na podstawie kart przeprowadzonych zajęć poddanych wyrywkowej kontroli ustalono, że strona jako instruktor nauki jazdy: nie przeprowadzał szkolenia poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h w wymaganym czasie oraz na wymaganym odcinku drogi, nie wszyscy szkoleni kandydaci na kierowców, odbywali szkolenie praktyczne w okresie od zmierzchu do świtu.

Pismem z 23 kwietnia 2012r. zawiadomiono K. R. o wszczęciu w trybie art. 61§4 k.p.a. postępowania administracyjnego w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy w wyniku stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców. Do przedmiotowego pisma załączono: kserokopię protokołu z kontroli, z 7 marca 2012r., znak: [...], kserokopię karty przeprowadzonych zajęć wystawionej na nazwisko G. M., z treści której wynika, że osoba szkolona przez K. R. odbyła jedynie 3 godziny szkolenia poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h, kserokopię karty przeprowadzonych zajęć wystawionej na nazwisko G. A., z treści której wynika, że osoba szkolona przez K. R. odbyła jedynie 2 godziny szkolenia poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h, a dodatkowo nie była Ona szkolona w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu, kserokopię kary przeprowadzonych zajęć wystawionej na nazwisko Ł. M., z treści której wynika, że osoba szkolona przez K. R. nie odbyła właściwego szkolenia poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h gdyż podczas jednych z dwóch dwugodzinnych zajęć przejechała jedynie 38 km, z wymaganych co najmniej 50.

K. R. poinformował organ nadzorczy, że we wszystkich trzech przypadkach, w których stwierdzono, że osoby szkolone nie zostały przeszkolone w sposób właściwy w ruchu drogowym, popełnił jedynie błąd polegający na nieprawidłowym wypełnieniu kart przeprowadzonych zajęć. Do pisma strona załączyła oświadczenia osób szkolonych, z treści których wynika, że zostały one przeszkolone w sposób zgodny z programem szkolenia kandydatów na kierowców.

Organ I instancji, powołując się na przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 27 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, wskazał, że bezspornym faktem jest, że K. R. jako instruktor nauki jazdy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców, gdyż: część osób szkolonych nie odbyła wymaganej ilości godzin szkolenia poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h lub szkolenie odbywało się na odcinkach drogi krótszych niż określono to w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 27 października 2005r., nie wszyscy szkoleni kandydaci na kierowców odbywali szkolenie praktyczne w okresie od zmierzchu do świtu. W omawianym przypadku chodziło nie tylko o niewłaściwe szkolenie, ale także jego brak (dot. szkolenia w okresie od zmierzchu do świtu w przypadku szkolenia A. G.). Nawet bowiem jednokrotne działanie stanowiące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia, o ile miało charakter naruszenia rażącego, stanowi przesłankę, o której mowa w art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ I instancji nie uwzględnił wyjaśnień złożonych przez K. R. w piśmie z 7 maja 2012r. oraz załączonych do nich oświadczeń złożonych przez osoby szkolone, gdyż przepis §7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 20 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, zobowiązuje osobę prowadzącą zajęcia i osobę podlegającą szkoleniu do potwierdzenia w karcie przeprowadzonych zajęć, każdorazowo po ich zakończeniu, faktu przeprowadzenia poszczególnych zajęć teoretycznych i praktycznych. Dyspozycja art. 107 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym jednoznacznie stanowi, że starosta skreśla instruktora z ewidencji, jeżeli instruktor dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, zapis ten nie daje staroście możliwości zastosowania innego rozwiązania, będącego sankcją w stosunku do instruktora nauki jazdy naruszającego w rażący sposób przepisy w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców, gdyż decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego.

Na skutek rozpoznania odwołania zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wskazało, że podjęta przez organ I instancji zaskarżona decyzja nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, w związku z czym, organ administracji publicznej, stosując przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym obowiązany jest do jej wydania. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy jest ono jaskrawe, i dotyczy przepisów mających istotne znaczenie w danej dziedzinie. Może chodzić o pobieżne omawianie tematów wchodzących w zakres szkolenia, skracanie i to znaczne, godzin przeznaczonych na jazdy itp. Skarżący podczas szkolenia kandydatów na kierowców dopuścił się następujących uchybień:

- M. G. odbył 3 godziny szkolenia poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h;

- A. G. odbyła 2 godziny szkolenia poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h, a dodatkowo nie była ona szkolona w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu;

-M. Ł. nie odbyła właściwego szkolenia poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h (podczas jednych z dwóch dwugodzinnych zajęć przejechała jedynie 38 km, z wymaganych co najmniej 50).

Powyższe ustalenia w sposób oczywisty pozostawały w sprzeczności z przepisami w zakresie szkolenia, które uregulowane zostały w załączniku nr 3 (Program Szkolenia Kandydatów na Kierowców Lub Motorniczych) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. Pominięcie w zajęciach praktycznych szkolenia w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu oraz zajęć poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h w wyznaczonym wymiarze stanowi, że uchybienia te należy zaklasyfikować jako rażące.

Odnośnie twierdzeń skarżącego co do popełniania błędu polegającego na nieprawidłowym wypełnieniu kart przeprowadzonych zajęć Kolegium wskazało, że zgodnie z §7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005r. przeprowadzenie poszczególnych zajęć teoretycznych i praktycznych jest potwierdzane w karcie przeprowadzonych zajęć, każdorazowo po ich zakończeniu przez osobę prowadzącą zajęcia i osobę szkoloną. Mając na względzie powyższe organ wskazał, że twierdzenie strony, jak i przedłożone oświadczenia osób szkolonych zostały złożone wyłącznie na potrzeby prowadzonego postępowania i w konsekwencji odmówić im należy wiarygodności i mocy dowodowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty te są chybione, bowiem w rozpoznawanej sprawie w trakcie postępowania wyjaśniającego zgromadzono materiał dowodowy, który w sposób jednoznaczny wskazuje, iż skarżący jako instruktor niewątpliwie dopuścił się naruszenia przepisów w zakresie szkolenia.

Ustosunkowując się do zarzutu co do uchybienia zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta Ł. pismem z 23 kwietnia 2012r. zawiadomił stronę zarówno o wszczęciu postępowania i o przysługujących jej uprawnieniach, jak również wezwał K. R. do złożenia wyjaśnień, z czego strona skorzystała składając pismo z 4 maja 2012r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Strony - w tym dot. wyników "zdawalności" ośrodku szkolenia kierowców, w którym zatrudniony jest K. R. organ wskazał, że pozostają one bez wpływu na wynik podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Dla potrzeb prowadzonego postępowania, istotnym jest, że K. R. jako instruktor nauki jazdy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, co w konsekwencji stanowi o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu.

II.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] maja 2012r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 107 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa w zakresie szkolenia, podczas gdy w rzeczywistości doszło do przypadkowej i niezamierzonej pomyłki przy wypełnianiu kart kursantów; przepisów prawa procesowego tj.: art. 7, 77§1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie pełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, że część osób szkolonych nie odbyła wymaganej ilości godzin szkolenia poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h lub szkolenie odbywało się na odcinkach drogi krótszych niż określono to w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 27 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, oraz że nie wszyscy szkoleni kandydaci na kierowców odbyli szkolenie praktyczne w okresie od zmierzchu do świtu, podczas gdy w rzeczywistości wszyscy kursanci zostali przeszkoleni w sposób prawidłowy; Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tj.: art. 32 pkt 1 poprzez dokonanie zupełnie odmiennej interpretacji przepisów art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo o ruchu drogowym w stosunku do sześciu instruktorów nauki jazdy, którzy popełnili te same błędy, a w konsekwencji stosowanie jedynie wobec skarżącego sankcji w postaci skreślenia z listy instruktorów nauki jazdy, co jest równoznaczne z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym szkolenie osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym jest prowadzone przez instruktora. Natomiast w ust. 2 art. 105 ustawodawca określił wymogi, jakie musi spełniać osoba będąca instruktorem. Stosownie do treści art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym starosta skreśla instruktora z ewidencji, jeżeli instruktor dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Z powyższego przepisu wynika, że wiele musi zaistnieć przypadków naruszenia przepisów, aby wystąpiła konieczność zastosowania sankcji w postaci skreślenia instruktora z ewidencji. Nawet bowiem jednokrotne działanie stanowiące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia, o ile miało charakter naruszenia rażącego, stanowi przesłankę, o której mowa w art. 107 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy. Jest to niewątpliwie uregulowanie surowe, ale wynikające jednoznacznie z obowiązującego prawa.

Z rażącym naruszeniem przepisów mamy zaś do czynienia wówczas, gdy jest ono jaskrawe i dotyczy przepisów mających istotne znaczenie w danej dziedzinie. Uznaje się w doktrynie, iż w odniesieniu do obowiązków instruktora szkolenia kierowców może chodzić np. o pobieżne omawianie tematów, nierealizowanie programu szkolenia, skracanie godzin przeznaczonych na jazdę itp. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005r. i załącznika nr 3 do tego rozporządzenia określają limity czasowe i ilościowe dla prowadzonego szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do prowadzenia pojazdów w zakresie ogólnym jak i dla poszczególnych kategorii prawa jazdy odnośnie łącznego czasu pracy instruktora w czasie doby, ilości godzin zajęć praktycznych, jakie instruktor zobowiązany jest przeprowadzić w określonych warunkach (np.: od zmierzchu do świtu, poza obszarem zabudowanym) dla danej kategorii oraz ilości osób z którymi instruktor może prowadzić w danym czasie zajęcia praktyczne. Zgodnie z §3 ust. 4 pkt 2 lit. c załącznika do powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005 r. zajęcia praktyczne obejmują zajęcia prowadzone na placu manewrowym i w ruchu drogowym, przy czym muszą uwzględniać jazdę poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h o łącznym czasie nie krótszym niż 4 godziny przy kategorii B., C1, C, T, B+E, C1+E lub D1+E. Zajęcia praktyczne powinny uwzględniać co najmniej 2 godziny jazdy w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu dla wszystkich kategorii praw jazdy - nie dotyczy osób w stosunku do których lekarz wprowadził ograniczenie możliwości prowadzenia pojazdu w okresie od zmierzchu do świtu (§ 3 ust. 4 pkt 4 ww. załącznika).

Sąd i instancji stwierdził, że w sprawie istniały dostatecznie uzasadnione podstawy do przyjęcia przez organ, z uwagi na brak potwierdzenia w kartach przeprowadzanych zajęć, że skarżący w stosunku do wskazanych w zaskarżonej decyzji osób szkolonych, nie prowadził szkolenia praktycznego w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu, oraz że prowadził szkolenie praktyczne poza obszarem zabudowanym w ilości godzin mniejszej niż przewidziana wymogami szkolenia. Przepis §7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów zobowiązuje osobę prowadzącą zajęcia i osobę podlegającą szkoleniu do potwierdzenia w karcie przeprowadzonych zajęć, każdorazowo po ich zakończeniu, faktu przeprowadzenia poszczególnych zajęć teoretycznych i praktycznych. Z analizy zapisów znajdujących się w aktach administracyjnych kart przeprowadzonych zajęć wynika, że kartach osób szkolonych wymienionych w decyzjach organów brak było potwierdzenia przeprowadzenia określonych zajęć praktycznych w zakresie jazdy w ruchu drogowym od zmierzchu do świtu oraz jazdy poza obszarem zabudowanym w ilości godzin określonej załącznikiem nr 3 do ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu, przedstawione przez skarżącego oświadczenia kursantów nie mogły stanowić podstawy do uznania, że zajęcia praktyczne w stosunku do tych osób zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa.

Zastosowanie instytucji skreślenia instruktora nauki jazdy, na podstawie art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wymaga ustalenia zaistnienia dwóch przesłanek jego zastosowania, tj. naruszenia przepisów w zakresie szkolenia i to w stopniu rażącym. Ustawodawca określił, w jakich formach może być prowadzone szkolenie. Zatem niespełnienie przez skarżącego warunków normy powszechnie obowiązującej, mimo że był instruktorem i te warunki były mu znane, odczytywać należy jako poważne uchybienie z uwagi na daleko idące skutki dla osoby szkolonej.

W razie ustalenia, że instruktor dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia organ jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do skreślenia instruktora z ewidencji. Decyzja ta nie ma bowiem charakteru uznaniowego, ale imperatywny, na co zasadnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "starosta skreśla" nie pozostawia organowi tzw. "luzu decyzyjnego", czyli żadnej swobody ani wyboru w przedmiocie sposobu postępowania, ale obliguje organ do skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy. Wystarczy zatem samo ustalenie faktu naruszenia przepisów w zakresie szkolenia i uznania go za rażące z uwagi na okoliczności zaistniałe w sprawie, żeby skreślić osobę z ewidencji instruktorów. Wymagania, określone w art. 105 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, związane są niewątpliwie z doniosłą rolą spełnianą przez instruktora w procesie przygotowywania osób do kierowania pojazdami spalinowymi. Mają one na celu zagwarantować należyte wypełnianie przez instruktora obowiązków w zakresie nauczania, a w konsekwencji mają zapewnić wysoki poziom szkolenia. Tym bardziej, sam instruktor powinien być osobą, która pozwalałaby na danie rękojmi należytego wykonywania nałożonych na niego zadań, w tym również ma stanowić wzorzec prawidłowego zachowania, w szczególności zaś przestrzegania przepisów ruchu drogowego, których przecież instruktor sam naucza i wymaga.

Istotą przewidzianego prawem szkolenia jest przeprowadzenie wobec każdego z kursantów takiego wymiaru teoretycznych i praktycznych zajęć, jakie zostały uznane za minimum zezwalające na dopuszczenie kandydata do egzaminu. Dopuszczenie zaś przez instruktora do egzaminu kursanta, który nie zrealizował wymaganego minimum programowego stanowi naruszenie przez instruktora fundamentalnych w zakresie prowadzenia szkolenia zasad i ma charakter rażący. Skarżący dopuścił się naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, albowiem zostało to w sposób jednoznaczny udowodnione w trakcie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, stwierdzone naruszenie nie jest tylko zwykłym naruszeniem. Podzielić więc należy pogląd organów, że naruszenie to miało charakter rażący, a tym samym obligowało starostę do dokonania skreślenia.

Rolą instruktora nauki jazdy, jest skuteczne prowadzenie zajęć dydaktycznych, a w przypadku stwierdzenia podczas egzaminu wewnętrznego braku wiedzy i umiejętności kursanta niewydanie zaświadczenia o ukończeniu szkolenia i niedopuszczenie go do egzaminu państwowego.

Sąd nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 k.p.a., jak również art. 32 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie sankcji jaką nałożono na skarżącego w stosunku do innych instruktorów.

IV.

K. R. działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu w Ł. zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. Nr 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) naruszenie:

1. art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.-poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a., art.77§1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważenia całego materiału dowodowego, tj. pominięcie dowodu z oświadczeń kursantów co do ilości godzin szkolenia i w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego w oparciu o niepełny materiał dowodowy, czego wynikiem jest przyjęcie, że część osób szkolonych przez skarżącego nie odbyła wymaganej ilości godzin szkolenia poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania powyżej 70 km/h oraz przyjęcie, że nie wszyscy kursanci odbyli szkolenie praktyczne w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego w tym uwzględnienie oświadczeń szkolonych kursantów wskazuje jednoznacznie, że program szkolenia został przez skarżącego wykonany prawidłowo;

2. art. 141§4 p.p.s.a.-poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązująca je procedurą, zawartą w k.p.a. i niepodjęcie jakichkolwiek kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego a ponadto błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku i niewyjaśnienie dlaczego ,,przedstawione przez skarżącego oświadczenia kursantów nie mogły stanowić podstawy do uznania, że zajęcia praktyczne w stosunku do tych osób zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa", w sytuacji gdy sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania kontroli legalności działalności organów administracji publicznej w tym kontroli dokonywanych przez te organy ustaleń faktycznych a następnie zobligowany jest do dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1.art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym (w wersji Dz. U 2005r. Nr 108, poz. 908) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA w Ł., że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, podczas gdy braki wpisów w kartach szkolenia kursantów co do odbycia wymaganej ilości godzin szkolenia poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70km/h oraz co do odbycia szkolenia praktycznego w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu, wywołane przypadkową i niezamierzoną pomyłką skarżącego nie można zakwalifikować do rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w razie nie uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw z art. 193 p.p.s.a. w zw z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji SKO w Ł. z [...] lipca 2012r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] maja 2012r. nr [...] oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw z art. 61§3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania decyzji SKO w Ł. z [...] lipca 2012r. nr [...].

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Kasator upatruje naruszenie tego przepisu w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę kasacyjną pomimo tego, że organy administracji naruszyły art. 7, art. 77§1 oraz art. 80 K.p.a. bowiem nie rozważyły pełnego materiału dowodowego w sprawie.

Badając legalność decyzji, zgodnie z art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem naruszenie procedury daje sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz wyłącznie takie, którego wpływ na wynik sprawy można byłoby ocenić jako istotny. Tym samym stwierdzenie przez sąd, że wprawdzie w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji.

W świetle zgromadzonych akt administracyjnych stwierdzić należy, że dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, tj. do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może budzić wątpliwości w świetle uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, że dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów - fundamentalne znaczenie ma zasada z art. 7 k.p.a., rozwinięta w innych przepisach (art. 75-86 k.p.a.), zobowiązująca organ administracji do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada ta oznacza, że organ poprzez włączenie określonego źródła dowodowego do postępowania wyjaśniającego ma na celu uzyskanie określonego środka dowodowego, czyli dowodu istnienia lub nieistnienia określonego faktu, albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. Dlatego zgodnie z art. 77§1 k.p.a. organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względzie skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem. Wyjątki w tym zakresie może wprowadzić tylko przepis szczególny przyznający pierwszeństwo niektórym dowodom. Natomiast fakty nieobjęte materiałem dowodowym nie mogą stanowić rozstrzygnięcia sprawy, chyba że są to fakty powszechnie znane lub znane organowi z urzędu. Reguły dowodzenia zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego wskazują, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a. Zasady dowodzenia dają podstawy do twierdzenia, iż ocena czy określone dowody mają znaczenie dla sprawy, czy też nie, może być przeprowadzona dopiero po uprzedniej analizie całokształtu zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego.

Art. 80 k.p.a. statuuje natomiast zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy poddanej kontroli instancyjnej, stwierdzić należy, że skarżący K. R. nie wykazał, że przeprowadził szkolenie kursantów w okresie od zmierzchu do świtu w wymaganym przez przepisy prawa wymiarze.

Zgodnie z §7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. z 2005r. Nr 217, poz. 1834 ze zm.), przeprowadzenie poszczególnych zajęć teoretycznych i praktycznych jest potwierdzane w karcie przeprowadzonych zajęć, każdorazowo po ich zakończeniu przez osobę prowadzącą zajęcia i osobę szkoloną. W przedmiotowej sprawie, trzech kursantów złożyło oświadczenia, że zostali przeszkoleni zgodnie z programem szkolenia kandydatów na kierowców jednakże organ uznał, że oświadczenie są niewiarygodne.

Skarżący kasacyjnie wywodzi, że złożone oświadczenia powinny być uwzględnione jako dowód na to, że szkolenie praktyczne zostało zrealizowane zatem Skarżący kasacyjnie nie dopuścił się żadnego rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo w sprawie przyjęto, że przedmiotowe oświadczenia nie mogą potwierdzać odbytego szkolenia a tym samym sanować brakujących wpisów w kartach przeprowadzonych zajęć w ośrodku szkolenia kierowców. Ustawodawca nie przewidział w rzeczonym rozporządzeniu takiej możliwości a tym samym organy administracji nie mogły uznać za dowód przeprowadzonego szkolenia złożonych w sprawie oświadczeń. Złożenie oświadczenia nie zastępuje obowiązku prowadzenia kart przeprowadzonego szkolenia jak również dokonywania w nich stosownych zapisów obrazujących podejmowane czynności w stosunku do szkolonego kursanta.

Nie sposób zatem stwierdzić naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności odnośnie stawianego przez kasatora zarzutu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W sprawie dokładnie wyjaśniono stan faktyczny i prawny będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Prowadzone w tym zakresie postępowanie nie miało charakteru dowolnego i nie naruszało obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na jego wynik.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten, ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141§4 p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, którego adresatem jest również Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 12 października 2010r., sygn. akt: II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012r., sygn. akt: I FSK 1002/11), a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09).

Konfrontując treść art. 141§4 p.p.s.a oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych tym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje również funkcji perswazyjnej czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej, operując w granicach sprawy i na podstawie jej akt, odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa. Nie naruszył więc przepisu art. 141§4 p.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który wedle kasatora polegał na dokonaniu błędnej wykładni tego przepisu przez WSA w Ł.

Zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy Prawo ruchy drogowym, szkolenie osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym jest prowadzone przez instruktora i wskazuje wymogi, jakie musi spełniać osoba będąca instruktorem (por. ust. 2). Zgodnie zaś z art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy, starosta skreśla instruktora z ewidencji, jeżeli instruktor dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. W przypadku skreślenia instruktora z ewidencji z przyczyny określonej w ust. 1 pkt 4, ponowny wpis do ewidencji nie może być dokonany wcześniej niż po upływie 2 lat od dnia, w którym decyzja o skreśleniu stała się ostateczna (art. 107 ust. 2). Zastosowanie instytucji skreślenia instruktora nauki jazdy, na podstawie omawianego przepisu, wymaga ustalenia zaistnienia dwóch przesłanek jego zastosowania, tj. naruszenia przepisów zasadniczych w dziedzinie szkolenia i to w stopniu rażącym. Zatem niespełnienie przez Skarżącego warunków normy powszechnie obowiązującej mimo, iż był instruktorem i te warunki były mu znane, odczytywać należy jako poważne uchybienie z uwagi na daleko idące skutki dla osoby szkolonej. Jego naruszenie nie musi być wielokrotnym procederem. Nawet bowiem jednokrotne działanie stanowiące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia, o ile miało charakter naruszenia rażącego, stanowi przesłankę, o której mowa w art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Uznaje się w doktrynie, iż w odniesieniu do obowiązków instruktora szkolenia kierowców może chodzić np. o pobieżne omawianie tematów, nierealizowanie programu szkolenia, skracanie godzin przeznaczonych na jazdę itp. (por. Ryszard A. Stefański: Komentarz do art. 107 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym [w:] Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Lex 2008).

Podkreślenia wymaga to, iż w razie ustalenia, że instruktor dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia organ jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do skreślenia instruktora z ewidencji. Decyzja ta nie ma bowiem charakteru uznaniowego ale imperatywny, na co zasadnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "starosta skreśla" nie pozostawia organowi tzw. "luzu decyzyjnego", czyli żadnej swobody ani wyboru w przedmiocie sposobu postępowania, ale obliguje organ do skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy. Wystarczy zatem samo ustalenie faktu naruszenia przepisów w zakresie szkolenia i uznania go za rażące z uwagi na okoliczności zaistniałe w sprawie, żeby skreślić osobę z ewidencji instruktorów. Wymagania, określone w art. 105 ust. 2 ustawy, związane są niewątpliwie z doniosłą rolą spełnianą przez instruktora w procesie przygotowywania osób do kierowania pojazdami spalinowymi. Mają one na celu zagwarantować należyte wypełnianie przez instruktora obowiązków w zakresie nauczania, a w konsekwencji mają zapewnić wysoki poziom szkolenia. Tym bardziej, sam instruktor powinien być osobą, która pozwalałaby na danie rękojmi należytego wykonywania nałożonych na niego zadań, w tym również ma stanowić wzorzec prawidłowego zachowania, w szczególności zaś przestrzegania przepisów ruchu drogowego, których przecież instruktor sam naucza i wymaga.

Przepisy rozporządzenia i załącznika nr 3 do tego rozporządzenia określają limity czasowe i ilościowe dla prowadzonego szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do prowadzenia pojazdów w zakresie ogólnym jak i dla poszczególnych kategorii prawa jazdy odnośnie łącznego czasu pracy instruktora w czasie doby, ilości godzin zajęć praktycznych, jakie instruktor zobowiązany jest przeprowadzić w określonych warunkach (np.: od zmierzchu do świtu, poza obszarem zabudowanym) dla danej kategorii oraz ilości osób z którymi instruktor może prowadzić w danym czasie zajęcia praktyczne.

Z analizy zapisów znajdujących się w aktach administracyjnych kart przeprowadzonych zajęć wynika, że ustalenia organów są uzasadnione. Wszystkie wyszczególnione przypadki niezrealizowania minimum programowego godzin zajęć praktycznych znajdują potwierdzenie w analizowanych kartach. Szczegółowo wszystkie przypadki tych nieprawidłowości opisuje decyzja. We wszystkich podniesionych w decyzjach przypadkach zarzutu niezrealizowania minimum programowego w zakresie godzin szkolenia praktycznego nieprawidłowości opierały się na uwidocznieniu w kartach szkolenia jedynie 2 i 3 godzin czasu szkolenia praktycznego.

W tym miejscu należy podnieść, że przepisy prawa, a konkretnie cytowanego rozporządzenia wymagają bezwzględnie przeprowadzenia zajęć praktycznych w okresie minimum 30 godzin dla kategorii B i 20 godzin dla kategorii A. Wyraża się to w stwierdzeniu "liczba godzin zajęć praktycznych nie może być mniejsza niż (...)" (§ 3 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia). Brak realizacji tego wymogu należy ocenić więc w kategorii rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że to na instruktorze spoczywa obowiązek prawidłowego wypełniania kart szkolenia i leży to w jego dobrze pojętym interesie. Prawidłowo i rzetelnie prowadzona dokumentacja może stanowić dowód przeprowadzenia szkolenia zgodnie z przepisami prawa.

Z akt sprawy wynika również, że organy zasadnie zarzuciły Skarżącemu naruszenie nieprzeprowadzenia określonych zajęć praktycznych w zakresie jazdy poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości powyżej 70 km/h w ilości godzin określonej w §3 ust. 4 pkt 2 lit. b i pkt 3 załącznikiem nr 3 do ww. rozporządzenia. Istotna w sprawie jest bowiem nie tylko długość odcinka pokonanego w trakcie szkolenia (nie mniejsza niż 50 km), ale fakt przeprowadzenia szkolenia na drogach poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70km/h. Analiza kart w tym zakresie całkowicie potwierdza słuszność zarzutu stawianego skarżącemu.

Reasumując-Skarżący dopuścił się wielokrotnie naruszenia przepisów w trakcie szkolenia kandydatów na kierowców. Naruszenia dotyczyły istotnych przepisów, których istotność została zaakcentowana przez ustawodawcę poprzez takie określenia jak "nie mogą" (§12 rozporządzenia i §3 ust. 1 pkt 2 lit. b i d załącznika do rozporządzenia), "muszą" (§3 ust. 4 pkt 2 lit. b) w przepisach, których naruszenia dopuścił się Skarżący i miały charakter rażący.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.