II SA/Gd 122/14

Uzasadnienie

W dniu 10 października 2013 r. do Starosty wpłynęło zgłoszenie A Spółka Akcyjna we W. zamiaru przystąpienia do rozpoczęcia robót budowlanych polegających na adaptacji lokalu na potrzeby sklepu. Wskazano, że lokal znajduje się w istniejącym i działającym budynku handlowo-usługowym na działkach nr [...], [...] i [...] obręb [...] w R. przy ul. G. [...].

Do zgłoszenia załączony został "Projekt adaptacyjny sklepu" z września 2013 r. zawierający rysunki lokalu przed zmianami oraz po proponowanych zmianach. Wynikało z nich, że zmiany obejmują wydzielenie przestrzeni magazynowej ścianką kartonowo-gipsową, a także pomieszczeń dla fakturzysty i kierownika, a ponadto pomieszczenia do przygotowywania mięsa.

Decyzją z dnia 31 października 2013 r. Starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych polegających na adaptacji lokalu na potrzeby sklepu w istniejącym budynku handlowo-usługowym na działkach nr [...], [...] i [...] obręb [...] w R.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotem zgłoszenia jest przebudowa istniejącego budynku handlowo-usługowego, polegająca na wykonaniu szeregu ścian wewnętrznych, co prowadzi do zmiany układu funkcjonalno-przestrzennego części budynku handlowo-usługowego. Wśród wyliczeń zawartych w art. 29, art. 29a i art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie znajdują się zgłaszane przez inwestora roboty budowlane. W ocenie organu zgłaszane przedsięwzięcie stanowi inwestycję, której realizacja poprzedzić musi uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzję doręczono inwestorowi w dniu 4 listopada 2013 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji A SA we W. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że zgłoszony zakres robót stanowi przebudowę, zamiast przyjęcie, że nie wymaga on pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem skarżącego prace dotyczące rozkładu, czy istnienia ścian działowych należy zaliczyć do szeroko pojętego urządzenia wnętrz a zgłoszone prace nie powinny być zaliczane do robót budowlanych, przez co sprzeciw organu pierwszej instancji pozbawiony jest podstawy prawnej. W odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku lekkich ścianek działowych nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego. Skarżący zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, nie zmienił przez to rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, zmiany te nie wpłynęły na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 3c i art. 30 ust. 2-4 ustawy – Prawo budowlane, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że treść zgłoszenia wskazuje jednoznacznie, że zgłoszenie dotyczy zmiany sposobu użytkowania części obiektu i dlatego powinno być rozpatrzone w trybie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Planowana zmiana sposobu użytkowania wydzielonego pustego lokalu z przeznaczeniem na sklep spożywczy z magazynem i pomieszczeniem przygotowania mięsa oraz pomieszczeniami biurowymi powoduje przede wszystkim zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i sanitarno-higienicznych w istniejącym budynku handlowo-usługowym. Zatem do wniosku inwestor winien załączyć również zaświadczenie Prezydenta Miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami planu miejscowego oraz ekspertyzę techniczną.

W ocenie organu odwoławczego zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych, polegających na wybudowaniu nowych ścian działowych dla wydzielenia nowych pomieszczeń z nowymi instalacjami i urządzeniami (np. chłodnie, wentylacje), co zarazem stanowi przebudowę części obiektu wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przewidziane roboty budowlane polegają zarówno na zmianie parametrów użytkowych (powstanie nowych pomieszczeń o innym przeznaczeniu i innych wymogach sanitarnych, pożarowych i bezpieczeństwa pracy) oraz zmianie parametrów technicznych poprzez ustawienie ścian działowych i zmianę powierzchni tych pomieszczeń oraz zmianę układu podstawowych sieci instalacji energetycznej, grzewczej, wodno-kanalizacyjnej i wentylacyjnej w tej części obiektu.

Zdaniem organu odwoławczego projekt budowlany sklepu branży spożywczej (w tym mięsnej) winien zawierać projekt technologiczny i projekty branżowe dla wewnętrznych sieci wodno-kanalizacyjnych, energetycznych i wentylacji mechanicznej oraz winien zostać uzgodniony przez rzeczoznawców do spraw p.poż i b.h.p., a przede wszystkim zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. higieniczno-zdrowotnych. Powyższy wymóg wynika z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Organ odwoławczy dodał, że przewidziana zmiana sposobu użytkowania lokalu na sklep spożywczy (mięsny) spowoduje zmianę sposobu doprowadzenia energii elektrycznej i pozostałych sieci i może być wymagane zabezpieczenie dodatkowych mocy energii elektrycznej dla urządzeń chłodniczych i wentylacji mechanicznej. Projektant winien przeanalizować również zatwierdzony dla istniejącej funkcji budynku projekt zagospodarowania terenu pod kątem wymaganych wjazdów i podjazdów dla dostawy towarów (w tym mięsa) oraz ilości miejsc parkingowych z uwzględnieniem zapewnienia użytkowania obiektu przez osoby niepełnosprawne zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W oparciu o opisane ustalenia organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję A SA we W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy wskazując, że czynności podjęte przez organ i brak opinii biegłego ds. budownictwa w przedmiocie ustalenia czy rzeczywiście doszło do zmiany przeznaczenia lokalu, nie dają podstawy do sformułowania wniosku, że Wojewoda właściwie ustalił, że doszło do zmiany sposobu użytkowania,

2. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie uzupełnienie postępowania przez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa w celu ustalenia czy zgłoszone roboty budowlane, mające na celu adaptację sklepu z artykułami metalowymi na sklep spożywczy, prowadzą do zmian przeznaczenia przedmiotowego lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w sytuacji, gdy poprzednio w przedmiotowym lokalu był urządzony sklep metalowy,

3. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez przyjęcie, że zgłoszone roboty budowlane mające na celu adaptację sklepu metalowego na sklep spożywczy doprowadzą do zmiany przeznaczenia przedmiotowego lokalu i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazano ponadto, że przebranżowienie lokalu użytkowego nie jest zmianą sposobu użytkowania lokalu albowiem nie doszło do zmiany funkcji lokalu, a zachowana została ta sama funkcja sklepu. Prace adaptacyjne nie zmieniają warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. strona skarżąca złożyła do akt projekt technologiczny sklepu w obrębie budynku handlowo-usługowego w R. z września 2013 r. wyjaśniając, że nie złożył tego projektu organom. W jego ocenie powinno być dokonane zgłoszenie zmiany przeznaczenia lokalu, a nie zgłoszenie zmiany użytkowania lokalu. W lokalu nic się nie zmienia. Zostały podniesione standardy sanitarne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale również powinien wadliwości kontrolowanego aktu oceniać z urzędu.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną, sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji szeregu uchybień tego rodzaju, które skutkowały wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu, decyzja organu pierwszej instancji o wniesieniu sprzeciwu wobec wykonania prac objętych zgłoszeniem inwestora została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji oparta została na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane".

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji uznał on, że planowane przez inwestora roboty budowlane polegające na adaptacji lokalu na potrzeby sklepu związane z postawieniem szeregu ścian wewnętrznych stanowią przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę.

Stosownie do art. 28 ustawy - Prawo budowlane wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Oznacza to, że wszystkie roboty budowlane winny być wykonywane po uzyskaniu pozwolenia na budowę, za wyjątkiem robót, które zostały z tego obowiązku przez ustawodawcę zwolnione.

Przepis art. 29 ustawy - Prawo budowlane enumeratywnie wymienia, jakie roboty budowlane mogą być wykonywane i jakie obiekty mogą być wznoszone bez pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 ust. 1 tej ustawy określa, również w sposób enumeratywny, jakie roboty budowlane mogą być wykonywane i jakie obiekty mogą być wznoszone na podstawie zgłoszenia dokonanego właściwemu organowi.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Z art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane wynika, że przez roboty budowlane rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Przepis art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane stanowi natomiast, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Zakwalifikowanie robót budowlanych, jako przebudowy lub remontu obiektu budowlanego, ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności wniesionego w przedmiotowej sprawie sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez inwestora, z uwagi na sposób reglamentacji tych robót budowlanych w ustawie - Prawo budowlane. Przebudowa obiektu budowlanego wymaga bowiem uzyskania pozwolenia na budowę - zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Remont obiektu budowlanego wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika z art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

W sprawie robót budowlanych, których zamiar wykonania został zgłoszony przez inwestora, materiału dowodowego dostarcza inwestor z własnej inicjatywy lub na skutek obowiązku nałożonego na inwestora przez właściwy organ w postanowieniu wydanym w trybie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgłoszenie wraz z załączonymi do niego materiałami podlega ocenie właściwego organu w zakresie prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu.

W przedmiotowej sprawie opis prac wskazany w zgłoszeniu z dnia 10 października 2013 roku uzasadniał wydanie postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor zgłosił zamiar przystąpienia do robót budowlanych polegających na "adaptacji lokalu na potrzeby sklepu" w istniejącym budynku handlowo-usługowym. Z załączonego do zgłoszenia "projektu adaptacyjnego sklepu" wynikało z kolei, że z pomieszczenia sali sklepowej inwestor zamierza – za pomocą ścian działowych kartonowo-gipsowych - wydzielić pomieszczenie magazynu, pomieszczenie przygotowania mięsa, pomieszczenie kierownika i pomieszczenie fakturzysty (rysunki 2A i 2B), natomiast z części pomieszczenia zaplecza – również za pomocą ściany działowej - wydzielić dodatkowe pomieszczenie o nieokreślonym przeznaczeniu (rysunki 1A i 1B).

W ocenie Sądu inwestor nie sprecyzował zakresu planowanych robót budowlanych dotyczących adaptacji pomieszczenia na sklep. Zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych powinno w sposób jasny i przejrzysty wskazywać parametry inwestycji, w celu umożliwienia właściwemu organowi dokonania oceny inwestycji pod kątem przesłanek określonych w art. 30 ust. 6 i 7 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto zakres planowanych robót budowlanych nie pozwalał na jednoznaczną ich kwalifikację jako wykonania robót budowlanych w lokalu albo jako zmiany sposobu użytkowania lokalu. Zakwalifikowanie planowanych prac jako zmiany sposobu użytkowania lokalu może wskazywać opis zamierzenia wskazany w zgłoszeniu ("adaptacja lokalu na potrzeby sklepu"), jednak organ pierwszej instancji zakwalifikował inwestycję jako wykonanie określonych robót budowlanych w lokalu, bez wymaganego w tym zakresie wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia prawidłowy opis zamierzonych robót budowlanych. Załączony projekt adaptacyjny również nie pozwalał na właściwą ocenę charakteru planowanych robót budowlanych. Stanowiło to naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez bezzasadne jego niezastosowanie. W konsekwencji wniesienie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji należało uznać za przedwczesne, albowiem organ ten nie uzyskał, w ocenie Sądu, wyczerpującej wiedzy na temat rzeczywistego charakteru planowanego zamierzenia.

Wskazać przy tym należy, że organ pierwszej instancji, kwalifikując pismo inwestora jako zgłoszenie robót budowlanych, obowiązany był - w celu oceny, czy prace związane z wykonaniem ścian działowych nie będą prowadzone w sposób powodujący zakwalifikowanie tych robót budowlanych jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę - do nałożenia na inwestorów obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o dodatkowe wyjaśnienia, w tym w formie niezbędnych, czytelnych szkiców lub rysunków.

Ocena planowanych robót budowlanych jako stanowiących przebudowę części istniejącego budynku była zatem oceną przedwczesną, oparta na niepełnym materiale dowodowym, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie okoliczności faktyczne sprawy były podstawą oceny, że wykonanie takich ścian działowych stanowić będzie zmianę parametrów użytkowych obiektu budowlanego. W szczególności brak jest wyjaśnienia, jaki wpływ będzie miało postawienie tych ścian działowych na zmianę parametrów użytkowych lokalu lub powstałych w wyniku ich wykonania pomieszczeń. Zdaniem Sądu, z dotąd zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby wykonanie ww. ścian działowych w przedmiotowym lokalu użytkowym zmieniło parametry użytkowe całego lokalu, czy też któregoś z istniejących w nim pomieszczeń, ma bowiem na celu jedynie zmianę wewnętrznego wyglądu i układu pomieszczeń.

Mając na uwadze przytoczoną wyżej definicję legalną pojęcia przebudowy stwierdzić należy, że w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku lekkiej ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, w żadnej mierze nie zmienia ono bowiem rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp. Z tych względów Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego przez organy rozpatrujące przedmiotową sprawę, że wykonanie ścianek działowych wymaga pozwolenia na budowę. Jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy - Prawo budowlane) ani zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ustawy - Prawo budowlane). Wyjaśnić należy, że z treści przedłożonego przez inwestora zgłoszenia wynika, że planowane do wykonania ścianki działowe nie spowodują zmiany konstrukcji lokalu, a także budynku, w którym lokal jest usytuowany, jak również parametrów użytkowych i technicznych lokalu. Nie doprowadzą również do wydzielenia samodzielnego lokalu mogącego stanowić przedmiot odrębnej własności. Ściany działowe mają bowiem zostać wykonane jedynie w celu wydzielenia dodatkowych pomieszczeń z istniejącego lokalu. Znaczenie ma tu także okoliczność, że mają to być lekkie ściany działowe zbudowane z płyt kartonowo-gipsowych, w związku z czym nie mogą one powodować nadmiernych obciążeń w konstrukcji lokalu i budynku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 425/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ pierwszej instancji nie wykazał zatem, że postawienie ścian działowych stanowi przebudowę części obiektu budowlanego, rozumianą jako wykonanie robót budowlanych zmieniających parametry użytkowe obiektu budowlanego. Wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu organu pierwszej instancji, w których organ ten wywodził, że wykonanie ścian wewnętrznych prowadzi do zmiany układu funkcjonalno-przestrzennego części budynku nie są wystarczające. Swobodna ocena dowodów może być podstawą ustaleń faktycznych wyłącznie w sytuacji, gdy oparta jest na dowodach zgromadzonych w toku postępowania. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji wydają się czynić ustalenia faktyczne na podstawie hipotetycznych założeń, a nie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jeszcze raz podkreślić należy, że tylko takie zmiany parametrów użytkowo-technicznych obiektu kwalifikują prace do kategorii przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu. Jak już wyżej stwierdzono, w sprawie z przebudową nie mamy do czynienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zasadnie twierdzić, że wykonanie nowych ścian działowych opisanych w zgłoszeniu spowoduje zmianę lub naruszenie parametrów użytkowych lub też warunków technicznych obiektu budowlanego lub jego części, organ pierwszej instancji musiałby wskazać, jakie to parametry użytkowe lub warunki techniczne zostały zmienione lub naruszone. Takich ustaleń, czy ocen, brak jest w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, co stanowiło naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie mogą mieć charakteru dowolnego, lecz muszą być wynikiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny opartej na tym materiale (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie - jak wynika z powyższych rozważań, ustalenia organu odwoławczego nie zostały oparte na prawidłowej analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Konsekwencją powyższych uchybień natury procesowej było wniesienie sprzeciwu z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, albowiem brak było podstaw do zakwalifikowania robót budowlanych objętych zgłoszeniem jako przebudowy wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślić jednak należy, że bezzasadnie wniesiony sprzeciw dotyczył wyłącznie zamiaru wykonania prac polegających na wykonaniu ścian działowych w przedmiotowym lokalu, a więc w takim zakresie, w jakim prace te zostały ocenione w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Organ ten bowiem potraktował pismo inwestora jako zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, nie zaś jako zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu.

Przechodząc z kolei do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody, przyjąć należało, że z uwagi na wyżej opisane uchybienia, którymi dotknięta była decyzja organu pierwszej instancji, brak było podstaw do utrzymania tejże decyzji w mocy. W sytuacji, gdy opis prac zawarty w zgłoszeniu wskazuje, że nie są one objęte zarówno wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również obowiązkiem zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a w konsekwencji, gdy sprzeciw została przez właściwy organ pierwszej instancji wniesiony z naruszeniem prawa, organ odwoławczy winien podjąć decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości, to jest rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami Kodeksu, mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie - Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno - budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie wskutek sprzeciwu będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie ustawowym, określającym czasowo zakres kompetencji organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia, do podjęcia takiego rozstrzygnięcia powoduje, że inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w czasie obowiązywania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec braku odrębnych przepisów procesowych w tym zakresie w ustawie - Prawo budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 160/13, LEX nr 1317330 i przywołane w nim wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, LEX nr 530044; z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08, ONSAiWSA z 2011 r., nr 2, poz. 26; z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08, LEX nr 555017).

Inwestor korzystając ze swojego prawa do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji spowodował, że sprawa administracyjna stała się przedmiotem rozpoznania przez organ drugiej instancji. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) obliguje organ odwoławczy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie wyłącza jednak konieczności uwzględnienia unormowań szczególnych. Skoro krótki termin 30 dniowy jest terminem do skorzystania z kompetencji administracyjnej, a jednocześnie nie ma podstaw, aby w tego rodzaju sprawach wyłączać zasadę dwuinstancyjności postępowania, to należy przyjąć, że powyższy 30-dniowy termin jest terminem do skorzystania z kompetencji do wniesienia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji i jednocześnie jego wprowadzenie przez ustawodawcę modyfikuje katalog kompetencji organu odwoławczego określonych w art. 138 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kształtuje się zatem słuszny pogląd, zgodnie z którym wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy, albo o uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08; z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08; z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1674/08, z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1048/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Organ odwoławczy nie jest ograniczony terminem 30 dniowym, który wyznacza czas na skorzystanie z kompetencji przez organ pierwszej instancji. Przyjęcie, że termin ten wyznacza czas skorzystania z kompetencji przez organy obydwu instancji byłoby sprzeczne istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego gwarantującej dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej, bowiem dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej i doręczenie rozstrzygnięć obydwu instancji w terminie 30 dni jest w praktyce niemożliwe.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie organ odwoławczy, z uwagi na uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania, które wystąpiły w postępowaniu organu pierwszej instancji, nie miał podstaw do utrzymania decyzji tego organu w mocy.

Ponadto wyjaśnić należy, że organ odwoławczy dopuścił się innego uchybienia przepisom prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy jest związany granicami sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie może podejmować swojego rozstrzygnięcia w oparciu o inną podstawę materialnoprawną niż organ pierwszej instancji i tym samym wydawać rozstrzygnięcia niejako "po raz pierwszy". W konsekwencji nie ma podstaw do podejmowania przez organ odwoławczy: 1) rozstrzygnięć, które obligowałyby do działania organ pierwszej instancji, gdy upłynął już termin do wniesienia sprzeciwu, 2) rozstrzygnięć merytorycznych innych niż decyzja o sprzeciwie wydana w tej samej sprawie, która była przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem bądź utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji bądź wydać decyzję procesową o uchyleniu decyzji pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie, bądź wreszcie w uzasadnionych przypadkach wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 725/12, Lex nr 1311198).

W warunkach przedmiotowej sprawy organ drugiej instancji – odmiennie od organu pierwszej instancji - uznał, że zgłoszenie dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu, która polega na wybudowaniu nowych ścian działowych dla wydzielenia nowych pomieszczeń z nowymi instalacjami i urządzeniami, co zarazem stanowi przebudowę części obiektu wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jako podstawę wydanej decyzji przyjął art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. c ustawy – Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wskazując na inną podstawę materialnoprawną niż przyjęta w decyzji, w której organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw. W istocie bowiem, w stosunku do zgłoszenia dokonanego przez inwestora, wniesione zostały dwa sprzeciwy, jeden – organu pierwszej instancji oparty na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz drugi – organu odwoławczego oparty na art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. c ustawy – Prawo budowlane. Należy podkreślić, że orzeczenie organu odwoławczego nie ma wyłącznie charakteru poprawiającego ewentualne uchybienia w orzeczeniu organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja jest niewątpliwie decyzją, w której rozpoznano merytorycznie inną sprawę skoro decyzję tę oparto na innej podstawie materialnoprawnej (art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. c ustawy – Prawo budowlane) w porównaniu z podstawą decyzji organu pierwszej instancji (art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane). Świadczą o tym zarówno wskazana podstawa prawa, jak i motywy obydwu decyzji wyrażone w ich uzasadnieniach.

W konsekwencji należy stwierdzić, że organ drugiej instancji dokonał wadliwie wykładni art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. c ustawy – Prawo budowlane przyjmując, że może on mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym od decyzji wnoszącej sprzeciw w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Wykładnia ta miała wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowała treść zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy doszedł do wniosku, że sprzeciw jest uzasadniony z uwagi na spełnienie przesłanek wynikających z art. 71 ustawy – Prawo budowlane, których istnienie nie było w ogóle rozpatrywane przez organ pierwszej instancji. Rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w tym trybie stanowiło rozpatrzenie innej sprawy, albowiem zgłoszenie dotyczyło wykonania robót budowlanych, a nie zmiany sposobu użytkowania lokalu.

W ocenie Sądu ze względu na nieczytelność regulacji ustawowej dotyczącej wnoszenia sprzeciwu, budzącej istotne rozbieżności w orzecznictwie i niejednolitość poglądów w doktrynie prawa administracyjnego uchybienia organu odwoławczego nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Na obecnym etapie przedmiotowego postępowania, z uwagi na uchylenie decyzji organów obu instancji, a także z uwagi na upływ terminu 30-dniowego zakreślonego w ustawie – Prawo budowlana na wniesienie sprzeciwu, zgłoszenie dokonane przez inwestora należy uznać za skuteczne, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że zgłoszenie to jest skuteczne w takim zakresie, w jakim zostało zakwalifikowane jako zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu szeregu ścian działowych w obrębie przedmiotowego lokalu użytkowego. Zgłoszenie to nie wywołuje natomiast skutków w zakresie zmiany sposobu użytkowania tegoż lokalu. Ewentualny zamiar inwestora dokonania zmiany sposobu użytkowania lokalu wymagać będzie dokonania odrębnego zgłoszenia, o ile będą zachodzić przesłanki określone w art. 71 ustawy – Prawo budowlane.

Odnosząc się w tym miejscu do twierdzeń strony skarżącej, która podnosiła na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r., że dokonane zgłoszenie nie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania lokalu, wyjaśnić należy, że jeżeli zamiarem inwestora jest rozpoczęcie w lokalu (uprzednio użytkowanym jako sklep metalowy) prowadzenia sklepu branży spożywczej, w którym planowana jest m.in. sprzedaż mięsa, to niewątpliwie inwestycja tego rodzaju stanowi zmianę sposobu użytkowania, wymagająca dokonania stosownego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże zgłoszenie to winno być dokonane nie w trybie art. 30, lecz art. 71 ustawy – Prawo budowlane. Ustawa – Prawo budowlane nie posługuje się pojęciem zmiany przeznaczenia lokalu. Przeznaczenie lokalu jest pochodną przeznaczenia nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, w którym usytuowany jest lokal i stanowi kategorię prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Z art. 71 ust. 2 ustawy wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Wskazać w tym miejscu należy, że z opisu planowanej inwestycji wynikało, że inwestor planuje prowadzić w przedmiotowym lokalu sklep spożywczy (skoro w projekcie adaptacyjnym wskazał na wydzielenie pomieszczenia do przygotowania mięsa). Niewątpliwie zatem zachodzą przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, choćby dotyczące zmiany warunków higieniczno-sanitarnych. W związku z wydzieleniem dodatkowych pomieszczeń (magazynu oraz pomieszczeń kierownika i fakturzysty) wydaje się, że dojdzie także do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego (wentylacja i zasilenie w energię elektryczną nowych pomieszczeń), czy warunków bezpieczeństwa pracy.

W konsekwencji, aby zmienić legalnie sposób użytkowania przedmiotowego lokalu, inwestor będzie obowiązany dokonać zgłoszenia takiej zmiany wraz z niezbędnymi dokumentami, w tym m.in. ekspertyzą techniczną, wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia (art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane). Dopiero na skutek takiego zgłoszenia właściwy organ będzie uprawniony do oceny, czy dopuszczalna jest zmiana sposobu użytkowania lokalu, czy też winien być w tym zakresie wniesiony sprzeciw w drodze decyzji. Badając zasadność zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania organ ocenia je również pod względem przesłanek określonych w art. 71 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Przedłożony przez inwestora w toku postępowania sądowo-administracyjnego "projekt technologiczny sklepu" nie mógł mieć żadnego znaczenia dla rozpoznania sprawy. Po pierwsze w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie przeprowadza się postępowania dowodowego, a po drugie przedłożony projekt różni się od projektu załączonego przez inwestora do zgłoszenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na to, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy jest uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku dotyczące kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do treści art. 152 tej ustawy.

O kosztach postępowania w punkcie trzecim sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.