II OSK 2876/12

Uzasadnienie

II OSK 2876 / 12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 779/12) oddalił skargę M. B. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania dowodu osobistego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 104 K.p.a., art. 44 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) w związku z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty (Dz. U. Nr 47, poz. 384 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem) odmówił wydania dowodu osobistego z załączonymi do wniosku fotografiami z poprzedniego dowodu osobistego wydanego w 2001 r., nie odzwierciedlającymi aktualnego, rzeczywistego wizerunku M. B. B.

Na skutek odwołania M. B., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody, pomimo iż użyte w § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pojęcie "aktualna fotografia" nie zawiera definicji, to jednak stosując wykładnię literalną należy przyjąć, że aktualny to wizerunek dotyczący życia współczesnego, będący na czasie, bieżący, obecny, teraźniejszy. Strona złożyła wniosek o wydanie dowodu osobistego wraz z fotografiami z poprzedniego dowodu osobistego, które w ocenie organu odwoławczego są nieaktualne z uwagi na odległą datę ich wykonania. Odzwierciedlają wizerunek sprzed co najmniej 10 lat, a nie wizerunek aktualny. I nawet, jeżeli dołączone zdjęcia odzwierciedlają wizerunek osoby i jest ona na nich rozpoznawalna, to nie oznacza to, że są one aktualne. Upływ czasu powoduje w mniejszym lub większym stopniu zmianę wyglądu, a to przyczynia się do utraty aktualności zdjęcia.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. B., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wskazano że, orzekające w sprawie organy przed wydaniem decyzji nie wezwały skarżącej w celu sprawdzenia, czy zdjęcie załączone do wniosku o wydanie dowodu osobistego odzwierciedla jej aktualny wizerunek. Tym samym organy nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Nadto organy nie powiadomiły jej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Organy, bez oparcia się o cały system prawny i uwzględnienia założenia racjonalności prawodawcy dokonały błędnej interpretacji § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i w konsekwencji badały okoliczność nieistotną dla sprawy, tj. czy skarżąca dołączyła do wniosku aktualne fotografie, gdy tymczasem przedmiotem rozważań organów winna być kwestia, czy fotografie odzwierciedlają aktualny wizerunek wnioskodawczyni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Cytując treść art. 34 oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż dowód osobisty zawiera wizerunek twarzy oraz podpis jego posiadacza (art. 37 § 1 i § 2 tej ustawy). Ponieważ ww. przepisy, jak również § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie wyjaśniają zwrotu "aktualny wizerunek", to biorąc pod uwagę znaczenie w języku polskim słowa "aktualny", Sąd uznał w oparciu o definicje słownikowe, iż "aktualny wizerunek", to wizerunek obowiązujący lub zachowujący ważność w danej chwili, dotyczący teraźniejszości, mający związek z teraźniejszością, najświeższy. Słowo "wizerunek" oznacza podobiznę, wyobrażenie, portret. Zatem, w każdym wypadku zdjęcia składane do wniosku o wydanie dowodu osobistego muszą odzwierciedlać obecną podobiznę osoby ubiegającej się o dokument. Wykładnia językowa pozostaje także w zgodności z regułami racjonalnego rozumowania, bowiem celem dowodu osobistego stosownie do art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest stwierdzenie tożsamości osoby oraz poświadczenie jej polskiego obywatelstwa. Tożsamość zaś może zostać jedynie zweryfikowana poprzez porównanie powierzchowności osoby legitymującej się dowodem osobistym ze zdjęciem znajdującym się w dokumencie. Z tego względu, zdjęcie musi odzwierciedlać aktualny wygląd danej osoby, nie zaś sprzed kilku lat. Inną natomiast jest kwestia, czy wygląd ten uległ zmianie, co jest naturalnym procesem związanym z upływem czasu. Należy jednak przypomnieć, że w dobie osiągnięć współczesnej medycyny estetycznej możliwe jest dokonanie takich zabiegów, które spowodują, że powierzchowność danej osoby może zostać niejako utrzymana w takim stanie, jakim charakteryzowała się kilka lub kilkanaście lat temu. Rolą organu jednak nie jest ocena, czy wygląd ten uległ zmianie w przeciągu tego okresu, czy też nie. Organ w świetle obowiązujących przepisów ma obowiązek dysponować zdjęciem z aktualnego czasu. Tym samym, za aktualny nie może być uznany wizerunek przedstawiający osobę np. sprzed kilkunastu lat, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Skarżąca, składając w dniu [...] listopada 2011 r. wniosek o wymianę dowodu osobistego z powodu utraty terminu ważności, załączyła do niego dwie fotografie identyczne jak umieszczone w dowodzie wydanym w 2001 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez nadesłanie dwóch fotografii odzwierciedlających wizerunek wnioskodawczyni w obecnym czasie, wyjaśniając przy tym motywy swojego stanowiska. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca w dniu [...] grudnia 2012 r. nadesłała pismo, w którym podniosła, iż skierowane do niej wezwanie jest niezasadne, albowiem jej wniosek czyni zadość wymaganiom § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Niedołączenie do wniosku o wydanie dowodu osobistego dwóch fotografii odzwierciedlających aktualny wizerunek skarżącej, stanowił zdaniem Sądu uzasadnioną w świetle § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia podstawę do odmowy wydania dowodu osobistego.

Sąd pierwszej instancji uznał również, iż zakres przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego był wystarczający do podjęcia kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że do wniosku skarżąca załączyła wyłącznie fotografie z poprzedniego dowodu osobistego, tj. fotografie sprzed 10 lat, a więc takie, które nie odzwierciedlają aktualnego wizerunku. Z kolei doświadczenie życiowe wskazuje, iż podobieństwo osoby do fotografii można wywieść nawet z odległych lat, co nie oznacza jednak, że jest to wizerunek aktualny, obecny, dotyczący teraźniejszości, zachowujący ważność w danej chwili. Dlatego też ustalenie, że zdjęcia te pochodziły sprzed przynajmniej 10 lat (co pozostaje poza sporem), uniemożliwiały uznanie ich za spełniające wymóg aktualności. Stąd też bez znaczenia dla wyniku sprawy było nie uwzględnienie wniosku, aby organ wezwał stronę i dokonał samodzielnej oceny, czy podobizna z fotografii odbiega od obecnego wyglądu skarżącej. Okoliczność ta nie miała znaczenia wobec treści § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

W związku z powyższym, orzekanie przez organy obu instancji na podstawie zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego nie mogło naruszać art. 7 i 77 K.p.a. i pozostawało w zgodzie z treścią § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji nie może stanowić również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Pomimo, iż organy obu instancji nie poinformowały skarżącej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie, to z treści pisma skarżącej z dnia 20 grudnia 2011 r. wynika, iż będąc świadomą możliwości wypowiedzenia się w sprawie, zgłosiła swoje uwagi. Nadto materiał dowodowy, na podstawie którego ustalono w sprawie stan faktyczny, był skarżącej znany. Zawiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem kwestionowanych rozstrzygnięć skutkowałoby jedynie możliwością zapoznania się z dokumentami i pismami wniesionymi przez samą skarżącą oraz skutecznie doręczonymi skarżącej wydanymi w sprawie rozstrzygnięciami i pismem organu z dnia [...] grudnia 2011 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. B. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.

a. § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu skutkującego uznaniem, że zdjęcie pochodzące sprzed dziesięciu lat niejako automatycznie nie może przedstawiać aktualnego wizerunku osoby znajdującej się na tym zdjęciu;

b. art. 1 ust. 3, art. 34 ust. 1, art. 40 ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że organ rozpoznający wniosek o wydanie nowego dowodu osobistego ma obowiązek dysponować zdjęciem z aktualnego czasu i że zdjęcie pochodzące sprzed dziesięciu lat od złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego nie może przedstawiać aktualnego wizerunku osoby znajdującej się na tym zdjęciu;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi na zaskarżone decyzje i nieuchyleniu tych decyzji pomimo tego, że przy ich wydaniu organy administracji nie zbadały, czy wizerunek uwidoczniony na fotografii złożonej przez skarżącą do wniosku o wydanie dowodu osobistego przedstawia jej aktualny wizerunek, na skutek braku wezwania skarżącej celem dokonania oceny w tym zakresie poprzez porównanie powierzchowności skarżącej z powierzchownością uwidocznioną na zdjęciu złożonym do wniosku o wydanie dowodu osobistego;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia,

polegające na nieuwzględnieniu skargi na zaskarżone decyzje i nieuchyleniu tych decyzji pomimo tego, że przy ich wydaniu organy administracji naruszyły wskazany przepis rozporządzenia, co skutkowało tym, że badały nieistotną okoliczność, jaką jest to, czy skarżąca dołączyła do wniosku o wydanie dowodu osobistego aktualne fotografie, zamiast skupić się na badaniu, czy dołączyła do niego fotografie przedstawiające jej aktualny wizerunek;

w efekcie powyższych, również naruszenie art. 151 P.p.s.a poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na jej rzecz według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji za błędne uznano stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż bez znaczenia dla sprawy było nieuwzględnienie wniosku skarżącej, aby organ wezwał ją i dokonał samodzielnej oceny, czy podobizna z fotografii odbiega od obecnego wyglądu skarżącej. Sąd natomiast automatycznie przesądził, że fotografia pochodząca sprzed 10 lat nie może odzwierciedlać aktualnego wizerunku osoby na niej uwidocznionej, pomijając konieczność porównania przez organ wizerunku osoby ujawnionej na fotografii sprzed 10 lat z aktualnym. Skarżąca wskazała także na przepis § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych, gdzie w przeciwieństwie do § 7 rozporządzenia określono datę, z jakiej ma pochodzić zdjęcie, oraz uprzednio obowiązujący § 1 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu i utraty, gdzie określono, iż zdjęcia mają być aktualne. Jak podkreśliła w tym też zakresie po wydaniu kontrolowanych w sprawie decyzji dokonano nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. (art. 29 ust. 1).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedstawiony w niej problem sprowadzał się do ustalenia, czy strona skarżąca może domagać się od organu wydania nowego dowodu osobistego z powodu utraty terminu ważności dotychczasowego, przedstawiając wraz z wnioskiem fotografie identyczne, jak w poprzednim dowodzie osobistym. Pomimo przedstawienia w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tak procesowych, jak i materialnych, stwierdzić trzeba, iż stan faktyczny sprawy nie został podważony przez skarżącą na żadnym etapie postępowania. Całość argumentacji tak Sądu pierwszej instancji, jak i przedstawionej w niniejszej kasacji koncentrowała się wokół jednej z cech fotografii, która ma być załączona do wniosku o wydanie dowodu osobistego, tj. odzwierciedlającej "aktualny" wizerunek osoby, której dotyczy (§ 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz obowiązku oceny aktualności tego obowiązku.

Odpowiadając na tak przedstawione zagadnienie, należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, iż nie budzi żadnych wątpliwości, że zawsze w pierwszej kolejności proces wykładni treści normy prawnej musi być rozpoczęty przeprowadzeniem wykładni językowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 1996 r. sygn. III CZP 24/96, POP 1997, nr 1, poz. 2; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000 r. sygn. FSA 2/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 49). Od tego też procesu rozpoczął swoją kontrolę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dochodząc w oparciu o definicje słownikowe do wniosku, że skoro "aktualny wizerunek" oznacza obecny, teraźniejszy, świeży, ważny, to zdjęcia, które pochodzą sprzed co najmniej 10 lat, takich cech nie mają.

Zwrócić również należy uwagę, iż rezultaty tej wykładni wzmacnia również wykładnia celowościowa ww. przepisu oraz charakter postępowania w sprawie wydania dowodu osobistego. Celem bowiem wprowadzenia wymogu "aktualności" zdjęcia jest możliwość dokonania bezspornej identyfikacji posiadacza dowodu osobistego. Z tych też przyczyn ważność dowodu osobistego została ograniczona do 10 lat (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Możliwość ponownego przedłożenia organowi tego samego zdjęcia jak w poprzednim dowodzie osobistym prowadziłaby do tego, iż aktualność tego zdjęcia została by rozszerzona nawet do ponad 20 lat, co wypaczałoby sens aktualizacji tego dokumentu.

Nadto zwrócić trzeba uwagę, iż postępowanie w sprawie wydania dowodu osobistego w zdecydowanej większości jest przykładem postępowania o małym stopniu skomplikowania, zmierzającym przede wszystkim do sprawdzenia zgodności wymienionych we wniosku o jego wydanie danych z danymi dostępnymi w dokumentach, rejestrach i ewidencjach gromadzących dane wnioskodawcy. Na ich podstawie organ gminy sporządza stosowny formularz, który następnie jest podpisywany przez wnioskodawcę w celu wytworzenia tego dowodu tożsamości (§ 9 ust. 1, § 10 ut. 1 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia). Samo zatem postępowanie w sprawie w celu wytworzenia dowodu tożsamości ma charakter wnioskowy, odbywa się na podstawie złożonych przez stronę wymaganych dokumentów i załączników. Przepisy nie przewidują w tym zakresie również prowadzenia przez organ żadnego postępowania dowodowego. Z tych też przyczyn, domaganie się przez stronę skarżącą od organu, by ten prowadził postępowanie dowodowe celem weryfikacji zachowania aktualności zdjęcia z dowodu tożsamości, którym posługiwała się uprzednio, a który utracił ważność wskutek upływu czasu, należało uznać za nieuprawnione i nie znajdujące uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. Jak słusznie zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji, pomimo możliwości zachowania powierzchowności, wyglądu danej osoby w stanie niezmienionym nawet przez dłuższy okres czasu, to rolą organu wydającego dowód osobisty nie jest ocena aktualności utrwalonego na zdjęciu wyglądu, ale samego zdjęcia.

W tym stanie sprawy, z uwagi na niezasadność przedstawionych przez stronę skarżącą twierdzeń, za niezasługujące na uwzględnienie należało uznać podniesione w kasacji zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia, a także naruszenia przepisów prawa materialnego § 7 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 3, art. 34 ust. 1, art. 40 ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodowych osobistych. W konsekwencji powyższego oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.