VII SA/Wa 2316/13

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nakazującą A. H., U. F. i J. O. całkowitą rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe, znajdującego się na działce oznaczonej nr. ewid. [...] (przed rozgraniczeniem działka nr [...] ) położonej w [...] przy ul. [...] i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał A. H., U. F. i J. O. całkowitą rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe, znajdującego się na działce oznaczonej nr. ewid. [...] (przed rozgraniczeniem działka nr [...]) położonej w [...] przy ul. [...].

Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Na wniosek I. i M. Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął w dniu 19 grudnia 2011 r. postępowanie w sprawie stanu technicznego zbiornika na nieczystości opisanego powyżej. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2, art. 61, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał A. H., U. F. i J. O. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przy zbiorniku poprzez wykonanie jego całkowitej rozbiórki w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W wyniku rozpoznania odwołania A. H., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne pierwszej instancji, wskazując, że postępowanie wszczęte na ww. wniosek nie może być prowadzone w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane .

Kolejną decyzja (nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał A. H., U. F. i J. O. całkowitą rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe, znajdującego się na działce oznaczonej nr. ewid. [...] (przed rozgraniczeniem działka nr [...]) położonej w [...] przy ul. [...]. Stwierdził, że nakazany obowiązek podlegał wykonaniu z dniem uprawomocnienia się niniejszej decyzji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że dokonał kontroli zbiornika na nieczystości ciekłe, dwukomorowego o średnicy 0,90 m, zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...] Zbiornik usytuowany jest w odległości ok. 0,58 m od wschodniej ściany budynku gospodarczego i przy ogrodzeniu od strony północnej działki. Powstał samowolnie, gdyż decyzja pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1964 r. wydana przez Kierownika Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury (znak: [...]) dotyczyła jedynie budynku mieszkalnego, z projektu zagospodarowania działki wynika, że budynek podłączony miał być jedynie do studni z kręgów cementowych.

Organ stwierdził, że usytuowanie zbiornika w dacie budowy naruszało § 56 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1961 r., Nr 38, poz. 196) ust. 1 i 2 przewidywały odległość takich zbiorników, tj. 15 m od studzien, 7,5 m od drogi i od granicy nieruchomości, 10 m od otworów z pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi lub do przechowywania albo przetwarzania artykułów spożywczych. Ponadto, sporny zbiornik na nieczystości ciekłe narusza również obecnie obowiązujące warunki techniczne wynikające z § 36 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. Nr 75 z 2002r., poz. 690 ze zm.) tj. w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości pokryw i wlotów wentylacji urządzeń sanitarno-gospodarczych, takich jak zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe, o pojemności do 10m3 powinna wynosić co najmniej: 1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5 m, przy czym nie dotyczy dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej; 2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m.

Organ stwierdził, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości przez swą lokalizację naruszającą przepisy techniczno-budowlane oraz podważaną nieszczelność jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu środowiska. Zdaniem organu pierwszej instancji I. i M. Z. posiadają interes prawny do zainicjowania niniejszego postępowania - zbiornik znajduje się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (po rozgraniczeniu działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...]), z uwagi na naruszenie warunków technicznych zbiornik oddziaływuje na ich działkę. Podjęte rozstrzygnięcie ma uzasadnienie w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który umożliwia nałożenie obowiązku wykonania określonych robót., wskazując, że nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego powinno być stosowane w ostateczności, kiedy okaże się niemożliwe doprowadzenie wykonywanych bądź wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w inny sposób.

Po rozpoznaniu odwołania A. H., zapadła opisana na wstępie decyzja nr [...] z dnia [...] września 2013 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - decyzja organu pierwszej instancji została uchylona, orzeczono o rozbiórce ale w miejsce art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazano na podstawę prawną - art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że w okolicznościach sprawy należy przyjąć , że zbiornik powstał w warunkach samowoli budowlanej. Nie jest samodzielnym obiektem budowlanym, a urządzeniem służącym do obsługi budynku mieszkalnego – art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane .Zastosowanie do niego ma tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50 -51 ustawy Prawo budowlane aktualnie obowiązującej, art. 103 ust. 2 ww. ustawy ma zastosowanie tylko do obiektów budowlanych,

Organ drugiej instancji potwierdził, jako prawidłowe ustalenie organu powiatowego, co do interesu prawnego małżonków Z., w niniejszym postępowaniu, skoro odległość od zbiornika do granicy ich działki wynosi jedynie 0,08 m.

Organ przywołał przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nakazanie rozbiórki obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie doprowadzi inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Nakaz rozbiórki mieści się w dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o obowiązku dokonania rozbiórki na podstawie ww. przepisu z uwagi na niedające się usunąć naruszenie przepisów techniczno-budowlanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję w dniu [...] października 2013 r. (data stempla urzędu pocztowego) złożyła A. H., reprezentowana przez pełnomocnika. Wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie stwierdzenie nieważności obu decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów wg norm przypisanych. Skarżąca podniosła w szczególności, że wniosek w sprawie został już rozpoznany, a postępowanie w jego przedmiocie zostało umorzone, zatem organ nie mógł zainicjować postępowania w którym zapadła zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji .Wskazała, że organ nie zbadał legalności zbiornika, który wiązał się zawsze z budynkiem mieszkalnym wzniesionym na podstawie projektu zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę, organ nie mógł oczekiwać, że pozwolenie na jego budowę inwestorzy będą przechowywać przez 50 lat.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa, które zostaną poniżej wskazane.

I tak, organ nadzoru budowlanego na wniosek właścicieli sąsiedniej nieruchomości wszczął postępowanie zmierzające do kontroli legalności zbiornika na nieczystości.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, postępowanie wszczęto bezsprzecznie na wniosek osób, które mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a- są właścicielami nieruchomości i kwestionują legalność i dopuszczalność obiektu na działce sąsiedniej. Umorzenie postępowania prowadzonego z ich wniosku w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane nie stanowi o tym, że wniosek ten nie może być podstawą do dalszego postępowania, prowadzonego w odmiennym trybie. Błędne kwalifikowanie wniosku przez organ nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony wnoszącej o wszczęcie postępowania.

Sąd nie ma zastrzeżeń co do ustalenia, że projekt budowlany, zatwierdzony decyzją pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, nie przewidywał budowy zbiornika na nieczystości. Taka ocena jest uzasadniona w świetle analizy akt sprawy.

Organ ustalił, że zbiornik powstał w 1964 r. Stwierdził, że powstał w warunkach samowoli budowlanej, skoro nie był objęty ww. decyzją pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, organ nie przeprowadził w zakresie legalności zbiornika wyczerpującego postępowania dowodowego, nie poczynił żadnych czynności procesowych, które prowadziłyby do wyjaśnienia bytu prawnego zbiornika, w szczególności nie podjął działań zmierzających do jednoznacznego stwierdzenia, czy powstał np. na podstawie odrębnej decyzji pozwolenia na budowę. Samo stwierdzenie, że nie powstał na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nie jest wprost dowodem na nielegalność tej inwestycji.

Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji, wyrażone w jego wcześniejszym orzeczeniu, zgodnie z którym w sprawie nie ma zastosowania tryb postępowania przewidziany w art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Sąd stwierdza, że w przypadku jednoznacznego potwierdzenia faktu pobudowania zbiornika w warunkach samowoli budowlanej w sprawie nie może mieć jednak zastosowania tryb z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd nie podziela argumentacji organu przedstawionej w tym zakresie.

Zbiornik na nieczystości jest obiektem budowlanym w rozumieniu definicji zawartych w ustawach prawo budowlane od ustawy z 1961 r., przez ustawę z 1974 r. po aktualną ustawę Prawo budowlane. Stosownie do art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez urządzenia budowlane należy bowiem rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z kolei przez obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy rozumieć należy budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, bądź obiekt małej architektury. Prawo budowlane definicji tych nie przeciwstawia, nie powoduje zatem, iż obiekt mieszczący się w jednej z nich tym samym wyłączony jest z innych. Przeciwnie, podkreśla, iż obiektem budowlanym jest nie budynek bądź budowla lecz formy te wraz z instalacjami i urządzeniami. W konsekwencji zbiornik na nieczystości tzw. szambo kwalifikować należy jako urządzenie stanowiące jednocześnie obiekt budowlany. Niezależnie od tego, czy powstało już w dacie budowy budynku, czy też w okresie późniejszym funkcjonalnie związane jest bowiem z budynkiem mieszkalnym pełniąc w stosunku do niego rolę służebną. Jak podkreśla się w orzecznictwie istnienie obiektu budowlanego nie jest bowiem możliwe bez pewnych urządzeń technicznych zaliczanych do urządzeń budowlanych i odwrotnie, budowa urządzeń budowlanych bez powiązania ich z konkretnym obiektem budowlanym (budynek, budowla), nie ma racji bytu. Odłączanie urządzeń budowlanych od pojęcia obiektu budowlanego, czy też rozdzielne ich traktowanie niezgodne jest zatem z ratio legis przepisów Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2009 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 696/08).

Pogląd, iż zbiornik na nieczystości stanowi obiekt budowlany należy do utrwalonych, choć różnie uzasadnianych, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spotyka się bowiem także ocenę, iż stanowi obiekt budowlany, albowiem stanowi budowlę w rozumieniu ustawy. Art. 3 pkt 9 ustawy obejmuje bowiem instalacje, w tym np. przyłącza kanalizacyjne. Połączone z budynkiem mieszkalnym zbiorniki natomiast, a takim bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe jest szambo, zdefiniowane zostały w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jako budowla, a więc obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury -art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 881/05).

Niezależnie od wyboru jednej z powyższych argumentacji skład orzekający prezentuje pogląd, zgodnie z którym zbiornik - szambo zakwalifikowane winno być jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane.

Konsekwencją zdefiniowania zbiornika jako obiektu budowlanego musi być, w realiach przedmiotowej sprawy, ocena stanu prawnego z uwzględnieniem art. 103 ustawy Prawo budowlane.

W świetle powyższej argumentacji, przedmiotowy zbiornik jako obiekt budowlany - przyjmując, że powstał w 1964 r., wymagał pozwolenia na budowę w świetle art. 36 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego.(Dz. U. z dnia 12 sierpnia 1961 r.). Wybudowany zaś w warunkach samowoli podlega postępowaniu legalizacyjnemu na podstawie art. 37 i nast. ustawy Prawo budowlane z 1974r., w zw. z art. 103 ustawy Prawo budowlane aktualnie obowiązującej

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 1997r., w sprawie o sygnaturze akt III RN 33/97 (OSNP 1998/6/168) w postępowaniu administracyjnym o nakazanie przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych, których budowa lub przebudowa została zakończona, bez wydanego prawem pozwolenia budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy według art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) odpowiednio stosować przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ,c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).