II SA/Bd 80/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] Wojewoda K.-P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał na przebieg postępowania w sprawie podając, że:

W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. P. B. i T. M. wnieśli o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wolnostojącej wiaty myjni samochodowej bezdotykowej na działkach nr [...] i [...] w S. przy ul. K. Do wniosku inwestorzy załączyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami nr [...] i [...] na cele budowlane. Powyższe prawo, jak wskazuje treść oświadczenia wynika z umowy dzierżawy zawartej dnia [...] lutego 2012 r.

Przedsiębiorstwo Usług Miejskich P. wniosła sprzeciw dla planowanej inwestycji bowiem dojazd do planowanej myjni został ustalony przez działkę nr [...] w S., stanowiącą jej własność. Zdaniem Spółki przeprowadzenie dojazdu do myjni przez działkę nr [...] utrudni jej korzystanie z własności.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. inwestor wyjaśnił, że zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2007 r. dla działek nr [...] i [...], ustanowiona jest służebność gruntowa przechodu i przejazdu każdoczesnemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przez działkę nr [...], obecnie działkę nr [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Starosta N. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wolnostojącej myjni samochodowej bezdotykowej na działkach nr [...] i [...] uznając, że zamierzenie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził też, że uciążliwość myjni będzie wykraczała poza granice działek planowanej inwestycji.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli inwestorzy P. B. i T. M.

Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ stwierdził, że zapisy planu dla tego terenu nie wprowadzają ograniczeń dotyczących prowadzenia działalności usługowej.

W toku ponownego postępowania, P. w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. ponownie poinformowała organ I instancji, że nie wyraża zgody na korzystanie z działki nr [...] stanowiącej jej własność w celu urządzenia na niej dojazdu do planowanej myjni, z powodu znacznych uciążliwości.

W wyniku sprzeciwu Spółki, Starosta N. postanowieniem z [...] maja 2014 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie zagospodarowania terenu dotyczących przedstawienia układu komunikacji wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] dla obsługi myjni, w tym przedstawienie rozwiązań utwardzenia terenu wraz z niezbędnymi przekrojami oraz sposobem odprowadzenia wód opadowych, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ zobowiązał stronę do rozważenia możliwości zaplanowania wjazdu z działki nr [...].

W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. inwestor przedstawił na rysunku planu zagospodarowania terenu sposób komunikacji. Wskazał kierunek ruchu pojazdów na terenie planowanej myjni oraz przedstawił sposób utwardzenia placu manewrowego. Ponadto inwestor wyjaśnił, że wjazd do myjni nie może odbywać się przez działkę nr [...], będącą w użytkowaniu wieczystym N., bowiem nie posiada prawa do korzystania z tej nieruchomości. Inwestor podtrzymuje swoje stanowisko, że cyt.: "do działki nr [...] i [...] przynależy służebność przejazdu i przejścia przez działkę nr [...]", co powoduje zdaniem inwestorów, że użytkownicy wieczyści tych działek mają prawo korzystania z drogi dojazdowej znajdującej się na działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wolnostojącej wiaty bezdotykowej myjni samochodowej na działkach nr [...] i [...] w S. przy ul. K.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor usunął nieprawidłowości wskazane w postanowieniu dnia [...] maja 2014 r. oraz dołączył plan zagospodarowania terenu, z którego wynika, że projektowane zamierzenie nie będzie naruszało interesu osób trzecich. Ponadto organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że projekt został adoptowany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i będące członkami właściwej izby samorządu zawodowego, które złożyły oświadczenie o opracowaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Od decyzji tej odwołanie wniosła P. zarzucając, że organ I instancji pominął zarzuty strony oraz nie zapoznał się ze stanem faktycznym na przedmiotowych nieruchomościach. Zdaniem odwołującej, z dokumentacji projektowej zamierzenia wynika, że dojazd do planowanej myjni ustalony został przez działkę nr [...], będącą własnością Spółki, co jest niezgodne z zasadami ustanowionej służebności. Odwołująca podnosi, że ustanowiona służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] dotyczy wyłącznie zwyczajowego dostępu do nieruchomości nr [...] i [...]. Przeprowadzenie dojazdu do myjni przez ww. działkę spowodowałoby znaczne utrudnienia w możliwości korzystania z własności spółki. Odwołująca podkreśla, że planowana myjnia przylega bezpośrednio do drogi i parkingu "N.", co umożliwia swobodny dojazd samochodów do myjni.

Zaskarżoną, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda K.-P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę, posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Organ wskazał, że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została orzeczona w decyzji z [...] kwietnia 2013 r. znak: [...]. Zaznaczył, że po dokonaniu analizy zapisów m.p.z.p. dla terenu objętego inwestycją organ stwierdził, że zapisy te nie formułują zakazu budowy budynków ani innych obiektów budowlanych. Odnosząc się do zarzutu, iż dojazd do planowanej myjni na działkach [...] i [...] ustalony został przez działkę odwołującej Spółki nr [...] organ stwierdził, iż nie naruszono interesów osób trzecich. Inwestorowi przysługuje ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej. Każdoczesnemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje służebność gruntowa przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] wchodzącą w skład nieruchomości [...], co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny Rep. A nr [...] z [...] czerwca 2007 r. oraz wpis w księdze wieczystej KW nr [...]. Z dokumentacji złożonej przez inwestora wynika, iż działka nr [...], to obecnie działka m.in. o nr [...]. Zgodnie z art. 285 Kodeksu cywilnego nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części. Natomiast w świetle art. 287 k.c., zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według zasad współżycia społecznego przy uwzględnieniu zwyczajów miejscowych. Służebność w przedmiotowej sprawie polega na prawie przechodu i przejazdu, a zatem nie można zgodzić się ze stroną odwołującą, iż przejazd pojazdów do mającej powstać myjni stanowi naruszenie jego interesów, czy ograniczenie jego praw właścicielskich, które do tej pory nie występowały. Podnieść należy, iż argumenty wywiedzione w odwołaniu mają charakter cywilnoprawny, gdyż zgodnie z art. 294 k.c. właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem, jeżeli wskutek zmiany stosunków służebność stała się dla niego szczególnie uciążliwa, a nie jest konieczna do prawidłowego korzystania z nieruchomości władnącej. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż inwestor nie musiał składać oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na działkę [...], gdyż pozwolenie na budowę obejmuje budowę wolnostojącej wiaty bezdotykowej myjni na działkach [...] i [...], a nie na działce nr [...]. Organ wskazał, że P. nie ma pełnej swobody korzystania z rzeczonej nieruchomości z racji ustanowionego ograniczonego prawa rzeczowego. Organ nie zaaprobował tezy wyrażonej w odwołaniu, że inwestor może korzystać z drogi i parkingu "N." tj. działki o nr [...], gdyż nie przysługuje mu żadne prawo do tej nieruchomości.

W konsekwencji, organ podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 4 prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, decyzję organu I instancji, jako prawidłową i zgodną z prawem, utrzymał w mocy.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody K.-P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyło Przedsiębiorstwo Usług Miejskich "P." w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki.

W uzasadnieniu podniosła, że nie zgadza się z decyzją Wojewody podkreślając, że decyzja ta powoduje nieposzanowanie interesów osób trzecich, czyli skarżącej Spółki.

Dalej podała, że zarówno organ I, jak i II instancji nie uwzględnił faktu znacznego utrudnienia korzystania z własności skarżącej Spółki, czyli działki nr [...]. Uciążliwość myjni samochodowej będzie wykraczała poza granice działek planowanej inwestycji, w tym działki skarżącej Spółki. Prowadzenie działalności gospodarczej w formie obsługi myjni samochodowej skutkuje tworzeniem znacznego ruchu samochodowego. Taka sytuacja będzie miała negatywny wpływ na działalność gospodarczą, prowadzoną przez skarżącą Spółkę, ponieważ spowoduje utrudnienia komunikacyjne oraz swobodny dostęp do budynku skarżącej Spółki.

Skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że istnieje możliwość zastosowania alternatywnego rozwiązania, które nie będzie wpływać negatywnie na sytuację skarżącej Spółki, mianowicie, dojazd do planowanej myjni może być zapewniony przez parking "N.". Dzięki takiemu rozwiązaniu, interes prawny skarżącej Spółki nie będzie naruszany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego oraz pozostaje w zgodzie z przepisami prawa procesowego.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola ta jest sprawowana pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

Strona skarżąca w skardze do Sądu zgłosiła zarzut naruszenia jej interesu prawnego. W ocenie Sądu powyższy zarzut należy uznać za nietrafny, gdyż jest on ogólnikowy i nie wskazuje, na czym miałoby polegać naruszenie interesu prawnego skarżącej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji.

Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, pozostających w bezpośrednim związku z podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia organu I instancji. Z przeprowadzonych rozważań wynika, że pojęcie interesu prawnego stanowi łącznik między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym zarówno przy wszczęciu postępowania, jak w jego toku. Interes prawny, o jakim jest mowa w art. 28 k.p.a. winien mieć charakter bezpośredni aktualny i realny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. O interesie prawnym umożliwiającym podmiotowi udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w tym także dającym mu prawo do wniesienia odwołania, można mówić zatem w sytuacji, gdy podmiotowi takiemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe, którego wykonywanie pozostawało w związku z przedmiotem postępowania. Kryterium interesu prawnego wymaga zatem stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu a przedmiotem postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, organy obydwu instancji prawidłowo wywiodły, że budowa wolnostojącej wiaty bezdotykowej myjni samochodowej pozostaje bez wpływu na interes prawny strony skarżącej, która wywodzi go z przysługującego jej prawa własności do działki nr [...].Należy podkreślić, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym służebności przechodu i przejazdu każdoczesnemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...]. Powyższe ograniczone prawo rzeczowe wynika z aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz z wypisu w księdze wieczystej KW nr [...].

Inwestor posiada prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...]. Wobec powyższego wykazał się on prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor posiada także w ramach służebności gruntowej prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] obecnie [...].

W ocenie Sądu, w świetle powyższych niekwestionowanych ustaleń organów obydwu instancji, należy uznać, że inwestor spełnił wymagania z art. 32 ust. 4 prawa budowlanego do uzyskania pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji w zakresie prawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzuty strony skarżącej kwestionujące ustanowioną służebność w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...] nie zasługują na uwzględnienie i nie naruszają jej interesu prawnego w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego.

Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji jest – zdaniem Sądu – słuszna i zasadna. Prawidłowo organ ten uznał, iż inwestor zgodnie ze swym obowiązkiem wykazał, iż nieruchomości objęte inwestycją mają dostęp do drogi publicznej poprzez prawo do korzystania przez działkę nr [...]. Brak jest kompetencji organów administracji, a także sądu do prowadzenia weryfikacji sposobu korzystania z prawa służebności przez podmioty, którym służebność ta przysługuje.

Wbrew stanowisku strony skarżącej stwierdzić należy, iż organ nie ma prawa dokonywania oceny zakresu prawa rzeczowego służebności w trybie art. 285 kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym. W toku tego postępowania administracyjnego, dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ może i powinien jedynie zbadać komu służebność przysługuje, w stosunku do jakiej nieruchomości i jaka jest jej treść. To prawidłowo zrobił organ po wnikliwej ocenie materiału dowodowego. Rozważania natomiast w aspekcie art. 285 kodeksu cywilnego na temat istoty służebności gruntowej i na tle tegoż przepisu ustalenia, czy inwestor przez nabycie uprawnień do korzystania z działki nr [...] jako władnącej miał prawo dojazdu do działki inwestycyjnej stanowi przekroczenie uprawnień Sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o pozwoleniu na budowę. Sposób wykonywania prawa służebności, w ocenie Sądu, może być weryfikowany wyłącznie w postępowaniu przed sądem cywilnym. Zasadnie podnosi organ, że skoro służebność gruntowa została ustalona i wpisana do księgi wieczystej, nie jest oceną organów administracji w toku postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego, rozstrzyganie o sposobie wykonywania tej służebności (wyrok NSA z 17 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1025/06 - Wyrok – publ. www.orzcenia.nsa.gov.pl).

Uznając bezzasadność zarzutów skargi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.