I SA/Gl 1614/13

Uzasadnienie

T.K. – dalej określana zamiennie "strona" lub "skarżąca" – powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 24 czerwca 2013 r. nr LII/800/2013 w sprawie nieudzielania Burmistrzowi Miasta Czeladź absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2012 r. domagając się stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Przedmiotowej uchwale skarżąca zarzuciła :

- naruszenie prawa materialnego tj. art 18 ust 2 pkt. 4 oraz art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne zastosowanie;

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne zastosowanie;

- wskazanie w preambule uchwały błędnej podstawy prawnej.

Uzasadniając skargę, strona skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, albowiem u podstaw nieudzielenia absolutorium nie może stać całokształt działalności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, a jedynie kwestie dotyczące wyłącznie wykonania budżetu. Cytując obszerny fragment wyroku WSA w Warszawie III SA/Wa 2504/06 skarżąca podniosła, że Rada Miejska oraz Komisja Rewizyjna pominęła proces oceny budżetu za 2012 r. koncentrując się na wybranych aspektach działalności Burmistrza Miasta, z których większość w ogóle nie dotyczyła kwestii wykonania budżetu, a była jedynie polityczną rozgrywką poszczególnych radnych względem Burmistrza Miasta.

Wniosek Komisji Rewizyjnej w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi Miasta Czeladź skierowany do Rady Miejskiej winien zawierać uzasadnienie pozostające w logicznym związku z tezą wniosku i odnoszące się wyłącznie do wykonania budżetu za 2012 r. na podstawie przedłożonych przez organ wykonawczy dokumentów. Komisja Rewizyjna powinna wykazać niegospodarność, nierzetelność czy brak legalności działań. Wniosek powinien zawierać potwierdzone fakty, a nie przypuszczenia, domniemania, zarzuty, insynuacje i oskarżenia. Przyjęcie przez Radę Miejską tych samych "argumentów", które wskazała Komisja Rewizyjna jako podstawy nieudzielenia absolutorium uznała strona skarżąca za sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Powołując się na ugruntowaną – jak to nazwała skarżąca – linię orzeczniczą sądów administracyjnych i regionalnych izb obrachunkowych strona zaakcentowała, że absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu i nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

W dalszej kolejności skarżąca wskazała na przebieg sesji Rady Miasta w dniu 24 czerwca 2013 r., zarzucając radnym skoncentrowanie się na innych niż budżetowe sferach działania wójta, takich jak zaniechanie wypłacenia nagród dla nauczycieli, nieterminowe przekazywanie środków na pensje nauczycieli, zlecenie nowej dokumentacji na realizację Galerii Sztuki Współczesnej "Elektrownia" na skutek zmanipulowanej opinii, niewykonanie uchwały budżetowej w zakresie udzielenia dotacji Ochotniczej Straży Pożarnej w Czeladzi na zakup wozu bojowego. Skarżąca podniosła ponadto, że w Radzie Miejskiej w chwili podejmowania skarżonej uchwały zasiadało aż pięciu nauczycieli, w tym dwoje z nich w Komisji Rewizyjnej, z czego jeden z nich pełni funkcję Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej. Wszyscy ci radni głosowali za nieudzieleniem absolutorium Burmistrzowi Miasta, a zgodnie z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym "radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego". W ocenie wnoszącej skargę, radni ci mieli interes prawny w przygotowaniu wniosku o nieudzielenie absolutorium jak i w podjęciu skarżonej uchwały, a co za tym idzie winni wyłączyć się z udziału w posiedzeniach Komisji Rewizyjnej oraz z głosowania nad uchwałą.

Skarżąca wskazała, że Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej w Czeladzi przekazała celem zaopiniowania Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach uchwałę Komisji Rewizyjnej z dnia 3 czerwca 2013 r. w sprawie wniosku o nieudzielanie absolutorium Burmistrzowi za 2012 rok, podczas gdy 3 czerwca 2013 r. nie odbyło się żadne posiedzenie Komisji Rewizyjnej. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej na sesji w dniu 24 czerwca br. poinformował Radę, iż był to błąd pisarski dotyczący błędnej daty (3 czerwca), po wychwyceniu którego przewodniczący osobiście przygotował uchwałę z dobrą datą (6 czerwca), co zgłosił do Regionalnej Izby Obrachunkowej. Pismem z 10 czerwca br. przewodniczący Komisji Rewizyjnej zwrócił się do Regionalnej Izby Obrachunkowej z prośbą o wymianę uchwały na dostarczony w załączeniu tekst. Korekta błędu pisarskiego w uchwale Komisji Rewizyjnej powinna być dokonana w drodze uchwały podjętej na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej. W zakresie kompetencji Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej nie jest dokonywanie zmian w podjętych przez Komisję uchwałach ani wnioskowanie do Regionalnej Izby Obrachunkowej o wymianę tekstu uchwał.

W dalszej części skargi – wskazując na wezwanie Rady Miasta pismem z dnia 3 września 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa – skarżąca zaakcentowała istnienie interesu prawnego powołując się w tym przedmiocie na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym na wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA/Po 1606/01.

Jak podniosła, interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców (A. Zieliński, Zbycie..., s. 22). Ponadto wskazała, iż z dyspozycji art. 101 ust. 1 nie wynika obowiązek wykazania w wezwaniu do zaprzestania naruszania prawa interesu prawnego. Skarżąca w sposób precyzyjny wskazała, iż skarżona uchwała jest wadliwa, w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny, a jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest niedopuszczalne, a co za tym idzie wykazała jako członek wspólnoty mieszkańców, iż nie godzi się na naruszanie przez organ stanowiący powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto skarżąca podniosła, iż jej interes prawny wynika z faktu, iż w chwili obecnej pełni funkcję Burmistrza Miasta, a zatem funkcjonowanie w obrocie prawnym uchwały podjętej z rażącym naruszeniem prawa powoduje rozpoczęcie procedury ewentualnego przeprowadzenia referendum, a ewentualne odwołanie skarżącej z funkcji przez nią pełnionej wywoła dla niej daleko idące konsekwencje niezmiernie trudne do odwrócenia.

Rada Miasta w Czeladzi, w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek, rada gminy po przedstawieniu stron postępowania sądowoadministracyjnego (Rada Miasta, a nie jak wskazała skarżąca Gmina) podniosła, że stawiany zarzut naruszenia przepisu art. 25a ustawy po samorządzie gminnym, a to wskutek dopuszczenia do głosowania nad uchwałą absolutoryjną tych radnych, którzy byli nauczycielami nie dotyczył interesu prawnego tych radnych w głosowaniu nad absolutorium dla Burmistrza Miasta Czeladź.

Organ wskazał ponadto, że skarżąca przywołując rozliczne orzeczenia sądów administracyjnych nie zadała sobie trudu powiązania niewątpliwie słusznych poglądów prawnych wyrażonych w tychże orzeczeniach (na przestrzeni lat i obowiązującego podówczas stanu prawnego) z ustalonym w sprawie stanem faktycznym. W ocenie Rady Miasta skarżąca dokonała nieprawidłowej wykładni przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten zawiera normę kompetencyjną dla rady gminy do udzielania lub nieudzielania absolutorium. Ten sam przepis ma zatem zastosowanie zarówno przy udzielaniu, jak i nieudzielaniu absolutorium. Innymi słowy - w procedurze absolutoryjnej ów przepis znajduje zastosowanie zawsze i to niezależnie od tego jakiej ostatecznie treści uchwała w sprawie absolutorium zapadnie. Nie ma tu zatem mowy o niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. Skarżącej chodziło najpewniej o to, że absolutorium jej nie udzielono w sytuacji gdy udzielić go należało, jednakże kwestia ta nie może być rozpatrywana w odniesieniu do wykładni przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Można ją co najwyżej odnosić do przepisu art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (z 2005 r.), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z wymienionymi w tym przepisie sprawozdaniami i opiniami. Wszystkie te dokumenty były przez Radę Miejską w Czeladzi jawnie procedowane i do wszystkich tych dokumentów skarżąca jako Burmistrz Miasta Czeladź składała wyjaśnienia. To, że czynionym jej zarzutom usiłowała ona nadać wymiar politycznej nie stanowi o tym, że taki właśnie miały. Wprost przeciwnie - postawione skarżącej rozliczne zarzuty zasadzały się w wykonaniu budżetu miasta za rok 2012. Analizowano wykonanie budżetu w kontekście założonych przez skarżącą planów, o których realności zapewniała ona organ stanowiący przekładając w roku 2011 projekt budżetu. Badano sposób realizowania wydatków wyprowadzając w tym zakresie szereg zastrzeżeń. W ocenie Rady Miejskiej w Czeladzi wyłączną winę za taki, a nie inny sposób wykonania budżetu ponosi skarżąca. Warunki obiektywne w jakich konstruowano projekt budżetu (listopad 2011 r.) i w jakich go wykonywano (rok 2012) były generalnie niezmienne. Na rynku nadał trwał kryzys, postępował spadek dochodów podatkowych i majątkowych oraz dekoniunktura na sprzedaż majątku gminnego (przede wszystkim nieruchomości). Żadne obiektywne czynniki nie wskazywały na to, że w roku 2012 koniunktura będzie lepsza niż w roku 2011. Tymczasem skarżąca całkowicie bezzasadnie przyjęła, że rok 2012 będzie rokiem pod każdym względem finansowo lepszym niż rok 2011. Co więcej - budżet na rok 2012 był autorskim budżetem skarżącej, gdyż budżet roku 2011 był jeszcze pochodną projektu budżetu poprzedniego Burmistrza Miasta Czeladź. Winę za de facto niewykonanie praktycznie wszystkich założeń budżetowych (wypływy i wydatki, przychody i rozchody) oraz utracenie przez Gminę Czeladź płynności finansowej ponosi wyłącznie skarżąca. Można się oczywiście spierać co do precyzji poszczególnych sformułowań zawartych we wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Czeladzi o nieudzielenie skarżącej absolutorium, jednakże nie można tu tracić z pola widzenia tego, że jej negatywną ocenę wykonania budżetu opiniował także wyspecjalizowany organ państwa - Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach, która zarzutów skarżącej co do wniosku Komisji Rewizyjnej nie podzieliła wyrażając o nim pozytywną opinię. Gdyby wniosek Komisji opierał się li tylko - jak twierdzi skarżąca - na przypuszczeniach domniemaniach, zarzutach, insynuacjach i oskarżeniach opinii pozytywnej niewątpliwie by nie było, nie mówiąc już o wdrożeniu wobec uchwały w sprawie nieudzielenia skarżącej absolutorium procedur nadzorczych. Za bezzasadny uznał też autor odpowiedzi na skargę zarzut naruszenia art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi należy podnieść, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683).

Skargę w niniejszej sprawie wniosła Burmistrz Miasta Czeladź, a więc osoba pełniąca funkcję organu wykonawczego gminy. Osoba burmistrza obejmuje zarówno cechy organu wykonawczego gminy, jak też cechy osoby fizycznej/członka wspólnoty samorządowej, a to z tej przyczyny, że funkcję burmistrza sprawuje zawsze konkretna osoba.

Skarga powszechna z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie jest środkiem nadzoru sądowego nad działalnością gminną i nie służy kontroli dokonanej przez radę gminy oceny działalności wójta/burmistrza/prezydenta, jako organu wykonawczego gminy. Skarga ta służy ochronie innych podmiotów przed skutkami niezgodnej z prawem działalności organów gminy.

W tej sytuacji priorytetowym zadaniem Sądu było rozstrzygnięcie, czy burmistrz Miasta jako osoba pełniąca funkcje organu wykonawczego posiadała przymiot osoby, której interes prawny został naruszony na skutek nieudzielenia jej absolutorium, a konkretnie, czy sfera prawna skarżącej została naruszona zaskarżoną uchwałą.

Zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak z tego wynika, uchwała może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Zatem wykazanie przez skarżącego naruszenia przez uchwałę jego interesu prawnego warunkuje skuteczność wniesienia skargi na tę uchwałę.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny osoby do zaskarżenia konkretnego aktu prawnego (także uchwały organu samorządu) wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego aktu na sferę prawną osoby skarżącej, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego/subiektywnego przekonania osoby, która się na niego powołuje, że dany akt wpływa na jej sferę prawną, lecz z wynikającego z przepisów prawa rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw a zaskarżonym aktem.

Oznacza to, że dla skuteczności skargi na uchwałę o nieudzieleniu absolutorium wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi osoba pełniąca funkcję wójta musiałaby wykazać, że uchwała narusza jej interes prawny tzn. wpływa w sposób bezpośredni na jej sferę prawną, tj. zakres posiadanych praw i obowiązków. Stwierdzenie przez sąd interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy o nieudzieleniu absolutorium burmistrzowi wymaga zatem uznania, że istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między tą uchwałą a sytuacją prawną konkretnej osoby pełniącej funkcję burmistrza. Związek ten musiałby polegać na tym, że podjęcie uchwały wpływałoby bezpośrednio, w sposób prawem określony, na sytuację prawną, a nie tylko faktyczną, osoby pełniącej funkcję burmistrza.

Badając tę kwestię wskazać należy, że ocena wykonania budżetu przez burmistrza jest elementem kontroli działalności organu wykonawczego gminy, przez radę gminy (art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. – dalej zamiennie określana skrótem "u.f.p."), ocena wykonania przez burmistrza budżetu przeprowadzana jest co roku przez organ stanowiący gminy. Artykuł 271 określa termin oraz podstawę podjęcia przez radę uchwały w sprawie absolutorium dla zarządu. Jego częściowym odpowiednikiem był – jak zasadnie podniósł pełnomocnik organu – art. 199 u.f.p. z 2005 r., nowe regulacje wprowadziły jednak pewne modyfikacje w zakresie procedowania nad udzieleniem absolutorium.

Przepis art. 271 miał zastosowanie po raz pierwszy do sprawozdań z wykonania budżetów j.s.t. za rok 2010.

Podstawy podjęcia uchwały w sprawie absolutorium dla zarządu, z którymi powinien zapoznać się organ stanowiący j.s.t., obejmują:

- sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

- sprawozdanie finansowe oraz opinię jego badania przez biegłego rewidenta, jeżeli sprawozdanie takiemu badaniu podlegało;

- opinię regionalnej izby obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu;

- informację o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego;

- stanowisko komisji rewizyjnej, z tym że wniosek komisji rewizyjnej w przedmiocie udzielenia albo nieudzielenia absolutorium. Organ stanowiący j.s.t. może żądać przedłożenia przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego dodatkowych wyjaśnień. Żądanie powyższe ograniczone jest jedynie do sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sprawozdania finansowego.

Tryb głosowania nad uchwałą w przedmiocie absolutorium określony jest w samorządowych ustawach ustrojowych. Uchwała w przedmiocie absolutorium zapada bezwzględną większością ustawowego składu organu stanowiącego (odpowiednio art. 28a ust. 2 u.s.g., art. 30 ust. 1a u.s.p. i art. 34 ust. 1a u.s.w.). Procedura oceny wykonania budżetu jest wieloetapowa i przeprowadzana z udziałem wójta, komisji rewizyjnej gminy oraz regionalnej izby obrachunkowej. Nieudzielenie absolutorium nie skutkuje odwołaniem osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego. Uchwała o nieudzieleniu absolutorium jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza. Podjęcie przez radę gminy inicjatywy przeprowadzenia referendum powoduje wszczęcie określonej procedury, której ostateczny wynik zależy od wyborców. Przed podjęciem uchwały w sprawie referendum rada gminy zapoznaje się z opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały o nieudzieleniu absolutorium oraz wysłuchuje osobę pełniącą funkcję organu wykonawczego (art. 28a ustawy o samorządzie gminnym). Decyzja o odwołaniu lub nieodwołaniu burmistrza należy do wyborców, którzy w referendum mogą ocenić całokształt jego działalności i podjąć rozstrzygnięcie, które wpłynie na jego sferę prawną, tj. dalsze piastowanie funkcji burmistrza.

W ocenie Sądu, mając na uwadze uregulowania powyższe oraz fakt, że w obecnym stanie prawnym, wynikającym z art. 5 ust.1 lit. b zmienionej ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), wójta/burmistrza/prezydenta odwołują bezpośrednio wyborcy w drodze referendum gminnego, nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium wpływa w sposób bezpośredni na sferę prawną osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego. Jak wykazano wyżej, omawiana uchwała nie doprowadza w sposób bezpośredni (ani nawet pośredni) do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej tę funkcję. Nic się w jej sferze prawnej nie zmienia, natomiast zapoczątkowane zostają procedury, które mogą, ale nie muszą, doprowadzić w przyszłości do zmian. Sama konieczność poddania się w przyszłości procedurom ocennym ze strony wyborców nie uzasadnia uznania istnienia interesu prawnego do zaskarżenia uchwały o nieudzieleniu absolutorium i jest wpisana w sprawowanie mandatu burmistrza. Niechęć osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego do poddania się takiej weryfikacji nie uzasadnia jej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o nieudzieleniu absolutorium.

Podkreślić należy, że uchwała o nieudzieleniu absolutorium organowi wykonawczemu, zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, pod względem zgodności z prawem poddana jest kontroli regionalnej izby obrachunkowej, a pod względem szeroko rozumianej zasadności poddana zostaje kontroli wyborców, którzy głosując w referendum za lub przeciw odwołaniu wójta/burmistrza, tj. konkretnej osoby pełniącej tę funkcję, oceniają tę właśnie osobę i jednocześnie oceniają prawidłowość oceny dokonanej przez radę gminy wyrażonej w uchwale o nieudzieleniu absolutorium.

W tych okolicznościach zasadną jest konkluzja, że skarżąca – wbrew twierdzeniom skargi – nie posiadała wymaganego w art. 101 u.s.g. – interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały rady gminy w sprawie nieudzielenia jej absolutorium. Rada Gminy nie naruszyła bowiem prawa materialnego, z którego strona skarżąca mogła by wywieść taki interes. Skarżąca zdaje się dostrzegać ten mankament, gdyż nie powołała w zarzutach skargi przepisu prawa materialnego, który chroniłby ją przed podjęciem takiej uchwały. Analiza skargi i jej zarzutów prowadzi do odmiennej konkluzji, a to takiej, że skarżąca powołała przepisy bądź kompetencyjne bądź proceduralne, w ich naruszeniu upatrując swoją ochronę i interes prawny. Przepisy te jednak nie dają/nie chronią organów wykonawczych gmin w zakresie tzw. uchwał absolutoryjnych. Jak słusznie zauważył pełnomocnik organu, w odpowiedzi na skargę, przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowi normę kompetencyjną rady gminy. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należą: uchwalanie budżetu, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Według art. 18a ust. 3 ustawy komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Według art. 18a ust. 1 rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zgodnie z art. 28a ust. 1 u.s.g. zdanie drugie, przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3.

Zdaniem Sądu procedura związana z głosowaniem uchwały absolutoryjnej dla burmistrza Miasta Czeladź została w niniejszej sprawie przeprowadzona w sposób właściwy. Analiza przedłożonych dokumentów przeczy forsowanej przez skarżącą tezie, że powodem nieudzielenia jej absolutorium były sprawy pozabudżetowe. Stanowisko komisji rewizyjnej zostało zaaprobowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Katowicach w uchwale z dnia 14 czerwca 2013 r. W uchwale tej stwierdzono, że " Wydaje się pozytywną opinię o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Czeladzi w sprawie nieudzielenia absolutorium (podkreślenia Sądu) Burmistrzowi Miasta Czeladź za 2012 r.

Udzielenie albo nieudzielenie absolutorium jest dla gminy kwestią zasadniczą i węzłową. Instytucja absolutorium w państwach demokratycznych jest związana z kontrolą przez organ przedstawicielski wykonania budżetu przez organ wykonawczy. Ta ocena działalności organu wykonawczego w sferze budżetowej przez organ przedstawicielski ma na celu ustalenie, czy sposób gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków za okres roku budżetowego był zgodny czy nie z uchwalonym budżetem. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepisy wskazane przez skarżącą w skardze, nie chroniły/nie dawały jej żadnego prawa jako burmistrzowi w odniesieniu do tzw. uchwały absolutoryjnej, a rada gminy podejmując taką uchwałę wyłącznie wykonała ciążący na niej prawny obowiązek. Skarżącej interes prawny nie został naruszony. To, że skarżąca jest zainteresowana sprawowaniem funkcji burmistrza nie oznacza, co zdaje się eksponować, że ma prawną gwarancję uzyskiwania absolutorium za kolejne lata budżetowe. Analiza powyżej wskazanych przepisów nasuwa niewątpliwie wniosek przeciwny, a to taki, że jako organ wykonawczy gminy winna się liczyć – w zależności od tego jak przebiegała realizacja budżetu – zarówno z udzieleniem jej absolutorium, jak i nieudzieleniem. Nieudzielenie jednak absolutorium nie narusza jej interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej w postaci prawa do skargi powszechnej.

Powyższa konstatacja przesądza o braku konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi.

W tej sytuacji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.