II SA/Bd 62/14

Uzasadnienie

Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku skarżących L. i R. Z. postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w B. przy ul. O. w obrębie [...] stanowiącą działkę nr [...] zapisaną w księdze wieczystej KW [...].

Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, iż wnioskowana nieruchomość jest objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego "Wyszogrodzka - Podłużna" w Bydgoszczy, zatwierdzonego uchwałą Nr XII/111/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom., Nr 175, poz.1484 z dnia 3 sierpnia 2011 r.). Zgodnie z ustaleniami powyższego planu niżej wymienione projektowane działki gruntu znajdują się w granicach ustaleń o symbolach: dz. Nr [...] - symbol ustalenia "11.KD-L" - teren drogi publicznej, ulica klasy lokalnej, dz. Nr [...] - symbol ustalenia 14.KD-D" - teren drogi publicznej, ulica klasy dojazdowej; dz. Nr [...] symbol ustalenia "3MN" - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto organ I instancji stwierdził, że działka [...] w obrębie [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260) określa, iż drogami publicznymi są drogi -krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują obsługę komunikacyjną projektowanej działki 10.KD-L, 11.KD-L. Teren ten nie został jednak wydzielony ewidencyjnie i prawnie z gruntów prywatnych, nie wybudowano na nim drogi i nie stanowi na chwilę obecną drogi publicznej. Nadto organ wskazał powołując się na treść art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że nie dopuszcza się podziału nieruchomości, jeżeli wydzielona działka nie miałaby dostępu do drogi publicznej. Zwrócił również uwagę, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności dla wydzielanych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Na powyższe postanowienie skarżący złożyli zażalenie, w którym wskazali na możliwość wydzielenia działek [...] i [...], które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowią drogę komunikacyjną dla projektowanej działki. Nadto stwierdzili, iż pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. wskazano na możliwość wydzielenia z działek [...] i [...] jako części pasa drogi do przylegających nieruchomości Gminy Miasta B. o nr [...] i [...] w celu poprawy warunków zagospodarowania tej nieruchomości, a w dalszej kolejności umożliwienie Prezydentowi Miasta B. zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki [...] jak i dla nieruchomości sąsiednich.

Dnia [...] r. po rozpatrzeniu sprawy zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta B. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) wydało postanowienie w sentencji, którego orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta I. nr [...] z dnia [...] r.

Skarżący złożyli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy w dniu 16 lipca 2013 r. wyrokiem o sygn. akt II SA/Bd 538/13 uchylił zaskarżone postanowienie SKO.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący złożyli zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia 28 [...] r., tymczasem sentencja zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] dotyczyło Prezydenta Miasta I. nr [...] z dnia [...] r. nadto stwierdził, iż istnieje ewidentna sprzeczność miedzy sentencją zaskarżonego orzeczenia, a jego uzasadnieniem.

Kolegium ponownie rozpatrując zażalenie, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu podało, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Stosownie do treści ust. 4 i 5 wyżej przywołanego art. 93 zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinie wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

W rozpatrywanej sprawie skarżący wnieśli o podział nieruchomości o nr ew. [...] położonej B., przy ulicy O.. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość ta jest objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego "Wyszogrodzka - Podłużna" w Bydgoszczy, zatwierdzonego Uchwałą Nr XII/111/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. i znajduje się w granicach ustalenia symbolem "11.KD-L" - teren drogi publicznej, ulicy klasy lokalnej; symbolem 14.KD-D" - teren drogi publicznej, ulica klasy dojazdowej; symbolem ustalenia "3MN"- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie SKO przedłożony projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...] jest zgodny z częścią graficzną planu zagospodarowania przestrzennego. W związku powyższy Kolegium stwierdziło, iż projekt podziału jest zgodny z ustaleniami przeznaczenia terenu w miejscowym planie. Inaczej ma się kwestia możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Mimo iż dwie z projektowanych działek przeznaczone są w miejscowym planie pod drogi publiczne to w chwili obecnej żadna z nich nie posiada dostępu do drogi publicznej ani w sposób bezpośredni, ani w sposób pośredni przez odpowiednie służebności drogowe.

Odnosząc się do stanowiska strony, że przy zastosowaniu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się art. 93 ust. 3 ustawy SKO wyjaśniło, że przytoczony art. 37 ust. 2 nie reguluje kwestii podziałowych. Zawiera on wykaz nieruchomości zbywanej w drodze bezprzetargowej. Niewątpliwie nieruchomość zbywana na powiększenie nieruchomości sąsiedniej nie musi mieć dostępu do drogi publicznej. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest jednak ocena możliwości podziału w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy.

Na powyższą decyzję skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, że opiniowany wstępny projekt podziału jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno pod względem przeznaczenia jak i możliwości zagospodarowania proponowanych do wydzielenia działek gruntu. Proponowane do wydzielenia działki gruntu nr [...] i [...] są niezbędne do realizacji inwestycji tj. budowy drogi publicznej zapewniającej dostęp do nieruchomości skarżących i nieruchomości sąsiednich. Pozostała część nieruchomości (działka nr [...]) również może być zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem, tj. jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, po wybudowaniu przez Prezydenta Miasta B. drogi publicznej albo ustanowieniu odpowiednich służebności w sytuacji, gdyby okazało się, że Prezydent Miasta B. przystępując do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przedmiotowej drogi publicznej, wbrew wymogom ustawowym, nie zapewnił środków finansowych na jego realizację.

Analizując zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący stwierdzili, że dostęp do drogi publicznej wymagany jest na etapie podziału nieruchomości, rozumianego jako przeniesienie praw do nieruchomości na inną osobę fizyczną bądź prawną, co potwierdza również stosowny zapis w Kodeksie Cywilnym. Wobec powyższego, żądanie organu pierwszej i drugiej instancji ustanowienia służebności drogowych, zapewniających dostęp do drogi publicznej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału jest w ich ocenie sprzeczne z zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i ogranicza prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdza, że odpowiada ono prawu.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w B. przy ul. O. w obrębie [...] stanowiącą działkę nr [...].

Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Według art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wnieśli o podział nieruchomości o nr [...] położonej B.y, przy ulicy O.. Organy administracji wskazały, że nieruchomość ta jest objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego "Wyszogrodzka - Podłużna" w Bydgoszczy, zatwierdzonego Uchwałą Nr XII/111/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom., Nr 175, poz.1484 z dnia 3 sierpnia 2011 r.) i znajduje się w granicach ustalenia symbolem "11.KD-L" - teren drogi publicznej, ulicy klasy lokalnej; symbolem 14.KD-D" - teren drogi publicznej, ulica klasy dojazdowej; symbolem ustalenia "3MN"- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zgodzić się należy z analizą przeprowadzoną przez organy administracji publicznej, z której wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują obsługę komunikacyjną projektowanej działki [...] z dróg przyległych oznaczonych symbolami 10.KD-L, 11.KD-L. Teren ten w chwili prowadzenia postępowania nie został jednak wydzielony ewidencyjnie i prawnie z gruntów prywatnych, nie wybudowano na nim drogi i nie stanowił na chwilę obecną drogi publicznej.

Podstawową zasadą w przypadku podziału nieruchomości jest to, że jest on dopuszczalny pod warunkiem zapewnienia działkom powstałym w jego wyniku – dostępu do drogi publicznej. Istotne jest, by nieruchomość podlegająca podziałowi miała dostęp do drogi publicznej jeszcze przed podziałem i by sposób podziału nieruchomości uwzględniał ten dostęp, zapewniając nowo wydzielonym działkom gruntu bezpośredni bądź pośredni dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć także wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. Na tak wydzielonej drodze wewnętrznej nie ustanawia się służebności, jeżeli przy podziale prawnym, np. polegającym na sprzedaży nowo powstałych działek gruntu, jednocześnie dokonuje się sprzedaży udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jeżeli natomiast nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, to uznaje się, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu w przyszłości (przy podziale prawnym) dla nowych działek odpowiednich służebności drogowych. W takiej sytuacji geodezyjnego podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności drogowe.

Nie ma przy tym żadnych wątpliwości, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym (sąsiednim) gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, czyli na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Służebności ustanawia się na rzecz wyodrębnianych prawnie nowych nieruchomości powstających z działek wydzielonych w czasie procedury podziałowej. Innymi słowy, tzw. podział warunkowy z założenia ma gwarantować nowym działkom powstałym w wyniku podziału prawo przejścia i przejazdu przez pozostałą część nieruchomości objętej wnioskiem. Dopuszczając podział warunkowy, ustawodawca zezwala tymczasowo istnieć odpowiednim działkom ewidencyjnym bez dostępu do drogi publicznej do czasu, gdy będą one własnością jednego podmiotu (zob. Durzyńska M., Strona postępowania o podział nieruchomości, Glosa 2013/2/117-124).

Podzielić należy również pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt I OSK 61/05 (publ. LEX nr 217315) odnośnie twierdzenia dotyczącego przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n., że przepis ten nie dopuszcza podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie miałyby dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z tą ostatnią sytuacją - jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej - związane jest ściśle uregulowanie zawarte w art. 99 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymieniony wyżej przepis art. 99 tej ustawy przewiduje w takim wypadku zatwierdzenie podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia odpowiedniej służebności przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału. Analiza obu cytowanych przepisów, tzn. art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W tych okolicznościach należy stwierdzić, iż brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących w zakresie podziału nieruchomości położonej w B. przy ul. O. w obr. [...], stanowiącej działkę nr [...].

Mając na uwadze powyższe orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w sentencji wyroku.