II SA/Wa 1888/13

Uzasadnienie

Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w związku z art. 113 § 1 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie sprostowania oczywistej omyłki w treści uzasadnienia decyzji Nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie odwołania ww. ze stanowiska [...] Komendanta Głównego Policji.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] kwietnia 2013 r. Komendant Główny Policji wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o odwołanie [...] A. L. ze stanowiska [...] Komendanta Głównego Policji. We wniosku tym Komendant Główny Policji nadmienił, że wyżej wymieniony oficer złożył raport o zwolnienie ze służby w Policji.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odwołał z dniem [...] kwietnia 2013 r. [...] A. L. ze stanowiska [...] Komendanta Głównego Policji. Na podstawie art. 108 K.p.a. decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wniosek Komendanta Głównego Policji, a także niezadowalającą ocenę ze strony Ministra Spraw Wewnętrznych realizacji obowiązków służbowych przez odwoływanego oficera. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniono zaś interesem służby.

Decyzja Nr [...] została doręczona [...] A. L. i w dniu [...] kwietnia 2013 r., a w dniu [...] maja 2013 r. ww. oficer złożył wniosek o sprostowanie powyższej decyzji w trybie art. 113 § 1 K.p.a., z uwagi na zaistnienie oczywistej omyłki w treści uzasadnienia decyzji, polegającej na omyłkowym, w ocenie oficera, włączeniu do jej uzasadnienia fragmentu dotyczącego niezadowalającej oceny realizacji przez niego obowiązków służbowych. Powyższy fragment, w ocenie [...] A. L., znalazł się w uzasadnieniu decyzji omyłkowo na etapie formatowania dokumentu w postaci elektronicznej. Z posiadanych przez niego informacji wynika bowiem, iż nie było wobec niego prowadzone żadne postępowanie, którego wynikiem byłaby niezadawalająca ocena wykonywanych przez niego czynności służbowych. W związku z powyższym zwrócił się o dokonanie stosownego sprostowania w przepisanym trybie K.p.a., poprzez wykreślenie wskazanego fragmentu uzasadnienia decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wydanym na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. odmówił sprostowania decyzji Nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia przywołując treść art. 113 § 1 K.p.a. organ wskazał, iż o oczywistym charakterze omyłki, podlegającej sprostowaniu w tym trybie przesądza między innymi porównanie rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej lub postanowienia z jej uzasadnieniem, treścią wystąpienia strony lub zawartością akt sprawy. Oczywistość omyłki ma miejsce wówczas, gdy z porównania tego wynika w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, iż w decyzji lub postanowieniu wyrażono coś, co jest niezgodne z rzeczywistą wolą i wiedzą organu. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych, rozpatrując wniosek Komendanta Głównego Policji o odwołanie [...] A. L. ze stanowiska [...] Komendanta Głównego Policji, uwzględnił swoją niezadowalającą ocenę realizacji obowiązków służbowych przez wyżej wymienionego oficera i postanowił przychylić się do przedmiotowego wniosku. Powyższy stan sprawy znalazł zaś swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji Nr [...], która w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych jest prawidłowa i zgodna ze stanem faktycznym sprawy, a co za tym idzie brak jest podstaw do jej zmiany, czy sprostowania.

Decyzja Nr [...] nie wymaga zatem sprostowania w trybie art. 113 § 1 K.p.a., bowiem jej treść nie zawiera błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, o których mowa w tym przepisie.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. L. ponowił wniosek o zmianę uzasadnienia decyzji Nr [...], wskazując, iż zawiera ona w swej treści nieprawdziwe i krzywdzące go stwierdzenie. Podkreślił, iż organ zobowiązany był w treści decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wyraźnie wskazać jaki dokument z akt sprawy jest podstawą do takiej, a nie innej oceny niewywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych. W ocenie skarżącego niewskazanie takiego dokumentu dowodzi, że nie ma go w aktach sprawy, a to stanowi podstawę uznania, że między treścią decyzji i zebranym w sprawie materiałem dowodowym istnieje oczywista rozbieżność powodująca konieczność sprostowania w trybie art. 113 K.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w związku z art. 113 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ podtrzymał wcześniejszą argumentację podkreślając, iż decyzja będąca przedmiotem wniosku strony stanowi o odwołaniu funkcjonariusza ze stanowiska służbowego. Taką szczególną formę dla zwolnienia stanowiska [...] Komendanta Głównego Policji ustawodawca zastrzegł w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Powyższy przepis obok trybu obsadzenia i zwolnienia ww. stanowiska wskazuje również na właściwość Ministra Spraw Wewnętrznych do dokonania, rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie, a także wskazuje Komendanta Głównego Policji, jako właściwego do wnioskowania w tej sprawie. Organ zaznaczył jednocześnie, że minister właściwy do spraw wewnętrznych stosownie do art. 5 ust. 1 jest organem, któremu podlega Komendant Główny Policji. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 743 z późn. zm.) minister właściwy do spraw wewnętrznych sprawuje nadzór nad działalnością Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Obrony Cywilnej Kraju, Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, Krajowego Centrum Informacji Kryminalnej oraz Biura Ochrony Rządu. Z powyższego wynika uprawnienie w ramach owego nadzoru do merytorycznej oceny działań Policji, w tym oceny działań w zakresie przedsięwzięć nadzorowanych z racji pełnionej funkcji przez [...] A. L. w trakcie zajmowania stanowiska służbowego [...] Komendanta Głównego Policji. Przed wydaniem decyzji Nr [...] powyższa ocena była niezadowalająca. Posiadane przez Ministra Spraw Wewnętrznych informacje i dokonana na ich podstawie ocena legła zatem u podstaw akceptacji wniosku Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odwołanie [...] A. L. ze stanowiska służbowego [...] Komendanta Głównego Policji. Powyższe znalazło zaś potwierdzenie w stosownej adnotacji na wniosku Komendanta Głównego Policji, a także w treści decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Organ zaznaczył jednocześnie, że zarówno treść zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającej je decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w żadnej mierze nie powołuje się na "niewywiązywanie się skarżącego z obowiązków służbowych'". Ocena uprawnionego organu dotyczy niezadowalającej oceny realizacji obowiązków służbowych przez odwoływanego oficera, a to z kolei związane jest z rozbieżnościami co do oczekiwań Ministra Spraw Wewnętrznych w zakresie realizacji zadań wynikających z nadzorowanego zakresu działalności Policji i osiąganych efektów w tym zakresie, a także z rozbieżnościami w zakresie koncepcji realizacji tych zadań. Powyższe dotyczy wiec jakości realizacji zadań służbowych, a nie zaniechania ich realizacji. Zakres władczych uprawnień Ministra Spraw Wewnętrznych i charakter decyzji Nr [...] o odwołaniu funkcjonariusza ze stanowiska [...] Komendanta Głównego Policji (będącego jednym z najwyższych stanowisk kierowniczych w Policji) w sposób oczywisty upoważniały zaś organ do dokonania rozstrzygnięcia stosownie do posiadanej wiedzy i wynikającej z niej oceny. Skoro zatem powyższa ocena, przedstawiona między innymi w formie adnotacji na wniosku Komendanta Głównego Policji jest zgodna z treścią uzasadnienia decyzji to brak jest podstaw do sprostowania decyzji w trybie art. 113 § 1 K.p.a., bowiem jej treść odpowiada woli organu.

W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie A. L. zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 113 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., przez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa, w ramach zainicjowanego przez niego postępowania związanego z przeniesieniem go na zaopatrzenie emerytalne, poprzez odmowę sprostowania uzasadnienia (wyeliminowania z treści) decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], stwierdzenia wskazującego, iż przy odwołaniu go ze stanowiska [...] Komendanta Głównego Policji Minister Spraw Wewnętrznych brał pod uwagę niezadowalającą ocenę realizacji przez niego obowiązków służbowych, nie wskazując przy tym na czym taka ocena była oparta, w sytuacji gdy nigdy nie toczyło się żadne postępowanie, które zakończyłoby się negatywną oceną jego działań, brak jest jakichkolwiek dokumentów w tym zakresie, a skarżący przez czas urzędowania Ministra nigdy nie miał z nim bezpośredniego kontaktu, w trakcie którego mógłby mu przekazać swe niezadowolenie z realizacji przez niego obowiązków służbowych. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, które uznawał za oczywistą omyłkę pisarską (błąd w komputerowym sposobie sporządzania pisma) cechuje się zatem dowolnością, a treść uzasadnienie decyzji (nie zawierająca faktów, dowodów, na których się oparto) we wskazanym zakresie stanowi przekroczenie uznania administracyjnego.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, o ile nie zostanie przedłożony spis kosztów.

W uzasadnieniu skargi zaznaczył, że procedura odwołania go ze stanowiska [...] Komendanta Głównego Policji została zainicjowana przez niego – raportem o wyrażenie zgody na przeniesienie na zaopatrzenie emerytalne. Nie sądził więc, że w uzasadnieniu decyzji mogą znaleźć się elementy niezwiązane z treścią jego raportu. Skarżący podkreślił, że wszelkie kontrole nie wykazały nieprawidłowości w jego działaniach. Nigdy też nie otrzymał żadnego pisma, w którym by oceniono, iż ze swoich obowiązków służbowych wywiązuje się w sposób niezadowalający. Nigdy nie miał także bezpośredniego kontaktu z Ministrem Spraw Wewnętrznych, a więc nie mógł mu on oznajmić swego niezadowolenia. Czuje się w tej sytuacji szczególnie pokrzywdzony, gdyż Minister B. S. od momentu powołania go na to stanowisko nie przekazał mu "swoich oczekiwań", nie podzielił się z nim oceną "osiąganych efektów" realizacji przez niego obowiązków służbowych, czy też nie przedstawił mu swojej "koncepcji realizacji zadań". W sytuacji zatem, gdy odchodzi na świadczenie emerytalne podawanie jako przyczyny jego odwołania, niezadowalającej oceny realizowania obowiązków służbowych, jest wysoce niewłaściwe. Utrzymywanie zaś, iż sporne sformułowanie zawarte w decyzji, jest prawidłowe stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa, gdyż świadczy o dowolności i działaniu z przekroczeniem uznania administracyjnego.

Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną postanowienia z dnia 3 czerwca 2013 r., utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem, stanowił art. 113 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "błędu pisarskiego", "błędu rachunkowego" oraz "oczywistej omyłki". Bogate orzecznictwo w tym zakresie pozwala jednak w pełni uchwycić znaczenie tych pojęć.

Należy zatem wskazać, iż błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, np. dodawania lub dzielenia, a błąd pisarski – widoczne, wbrew zamierzeniu władzy, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię albo widoczne nie zamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Oczywiste omyłki to zaś wyłącznie omyłki co do swej istoty stojące na równi z błędami pisarskimi, a zatem tylko omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez władzę, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów itp. (wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 13 stycznia 1932 r., L. rej 8334/30, cyt. za; E. Iserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz, Kraków 1937, s. 179-180). Choć powołane wyżej orzeczenie wydane zostało na gruncie nieobowiązującego już rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), to wyrażony w nim pogląd, wobec zbliżonej regulacji instytucji sprostowania decyzji uregulowanej w K.p.a. oraz wskazanym wyżej rozporządzeniu, zachowuje pełną aktualność.

Wymaga zdecydowanego podkreślenia, iż sprostowanie decyzji nie może wykraczać poza granice określone w art. 113 K.p.a. Przyjęta w tym przepisie klasyfikacja wad jest wyczerpująca. Te wady decyzji charakteryzuje przy tym "oczywistość", stanowiąca równocześnie normę dopuszczalności sprostowania. Wynika z tego, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia. Oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy też innego powinna wynikać bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku, czy też innymi okolicznościami. W szczególności oczywista omyłka w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu to widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1994 r., sygn. akt SA/Kr 723/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 65).

Szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje, iż instytucja sprostowania decyzji nie może ingerować w treść rozstrzygnięcia, bądź jego podstawy prawne lub faktyczne: "nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego. Przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu administracji lub mylne zastosowanie przepisu prawnego" (wyrok NSA z dnia 4 maja 1988 r. II SA 1466/87, OSP 1990, z. 11, poz. 398); "wadliwą decyzję ostateczną można wzruszyć tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych, a nie w drodze sprostowania na podstawie art. 112 § 1 K.p.a." wyrok NSA z dnia 19 listopada 1991 r., SA/Wr 1084/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 93); "tryb rektyfiakcji decyzji administracyjnych, ustanowiony w art. 113 § 1 K.p.a., przewidziany jest dla nieistotnych wadliwości. Nie można z zastosowaniem tego przepisu zmienić takiego elementu jakim jest rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1997 r., SA/Ka 2714/95, Przegląd Gospodarczy 1998, nr 3, poz. 33); "niedopuszczalne jest obejmowanie instytucją sprostowania (art. 113 § 1 K.p.a.) omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej w określeniu okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej konkretne postępowanie") wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2001 r., IV SA 2746/98, ONSA 2002, nr 2, poz. 77.

Istotą instytucji sprostowania decyzji jest zatem eliminowanie tych błędów i omyłek występujących w decyzjach administracyjnych, które są oczywiste, a dodatkowo takich, które nie są wynikiem mylnego ustalenia stanu faktycznego lub mylnego zastosowania przepisu prawa.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo ocenił, iż decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie zawierała oczywistej omyłki, uzasadniającej jej sprostowanie w trybie art. 113 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, iż organ, wziął pod uwagę niezadawalającą ocenę realizacji przez skarżącego obowiązków służbowych i uwzględnił wniosek Komendanta Głównego Policji o odwołanie skarżącego ze stanowiska [...] Komendanta Głównego Policji. Zdaniem skarżącego stwierdzenie to ma charakter oczywistej omyłki.

Zauważyć jednak należy, że kwestionowany fragment uzasadnienia decyzji jest elementem ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy. Organ ustalił, iż w sprawie zaistniała okoliczność w postaci niezadawalającej oceny realizacji przez skarżącego obowiązków służbowych i w odniesieniu do tak ustalonego stanu faktycznego, skorzystał z uprawnień przewidziany w art. 5 ust .4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) i odwołał skarżącego ze stanowiska [...] Komendanta Głównego Policji.

Jeżeli skarżący uznał powyższe ustalenia za błędne, to zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, powinien skorzystać z przysługującego mu prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosownie do treści art. 127 § 3 K.p.a. Błędy w ustaleniach faktycznych zawarte w decyzjach administracyjnych mogą bowiem być usuwane w ramach kontroli instancyjnej. Jeżeli kwestionowane przez skarżącego ustalenia okazałyby się błędne, to mogłoby to być podstawą uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustalenie, czy skarżący w sposób zadawalający realizował obowiązki służbowe, czy też nie, mogło bowiem mieć istotne znaczenie w sprawie odwołania go z zajmowanego wcześniej stanowiska.

Instytucja sprostowania decyzji służyć ma, jak już wskazano wyżej, tylko i wyłącznie usuwaniu błędów pisarskich i rachunkowych i innych oczywistych omyłek, jakie się w tej decyzji znalazły. Sporny fragment uzasadnienia decyzji nie ma charakteru oczywistej omyłki, a jest elementem jej uzasadnienia faktycznego. W trybie sprostowania decyzji nie można natomiast zmieniać, czy też uzupełniać ustaleń faktycznych, które były podstawą do zastosowania normy przewidzianej przez prawo materialne.

Należy również podnieść, że zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Oznacza to, że organ ten nie może w szczególności zmienić takiej decyzji, chyba że zezwalają na to przepisy szczególne. Stosownie do treści art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Przepis art. 113 K.p.a. nie odnosi się jednakże do instytucji zmiany decyzji administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 16 K.p.a., lecz reguluje wyłącznie zagadnienia sprostowania zaistniałych w niej błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. są prawidłowe. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie zawierała żadnej oczywistej omyłki, a zawarte w niej sformułowanie, które jest kwestionowane przez skarżącego, jest zgodne z wolą organu i jest elementem ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.