II SA/Bk 1083/13

Uzasadnienie

W postępowaniu prowadzonym na wniosek W. R. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Burmistrza K. z dnia 7 lutego 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w postaci przebudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb K. K. Zdaniem SKO organ I instancji przed wydaniem decyzji w szczególności nie wyznaczył granic obszaru analizowanego, nie przeprowadził wyczerpującej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również nie uwzględnił w pełni wniosku inwestora odnośnie położenia inwestycji w stosunku do granic działki sąsiedniej nr 82.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, w którym inwestor w piśmie z dnia [...] września 2012 r. rozszerzył wniosek o rozbudowę budynku gospodarczego, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Burmistrz K. ustalił W. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie z przebudową budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb K. K., po granicy z działką nr [...]. Rozstrzygnięcie zawiera w szczególności następujące ustalenia:

- rodzaj zabudowy – rolnicza,

- warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych: budynek gospodarczy; nieprzekraczalna linia zabudowy – 12 m od krawężnika jezdni drogi powiatowej; wysokość kalenicy – 6,5 m; szerokość elewacji frontowej – 6 m z tolerancją 20%; dach jednospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych do 45 stopni, zróżnicowane ustawienie głównej kalenicy w stosunku do frontu działki; stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu – do 35%.

Burmistrz wskazał, że ze sporządzonej ponownie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż działka inwestycyjna nr [...] jest położona na terenach zabudowy rolniczej, w obrębie wsi, w której budynki mieszkalne lokalizowane są od strony głównej drogi, zaś pozostała zabudowa (gospodarcza i inwentarska) w głębi działek. Szerokość działek w obszarze analizowanym wynosi zaledwie 14 – 18 m, dlatego na nich wszystkich zabudowa gospodarcza lokalizowana jest po granicy z działkami sąsiednimi. Odnośnie do linii zabudowy wskazano, że ustalono ją jako 12 m od krawężnika jezdni drogi powiatowej zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie). Organ wskazał, że nie było możliwe ustalenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, gdyż: budynek na działce sąsiedniej jest usytuowany w odległości 7 m od krawężnika jezdni drogi powiatowej, co jest niezgodne z art. 43 ustawy o drogach publicznych, zaś budynek na działce nr 83 jest usytuowany w większej odległości od pasa drogowego i on powinien być miarodajny dla ustalenia linii zabudowy. Wysokość kalenicy ustalono na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia jako średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym - do 6,5 m (wysokości budynków są zróżnicowane, a ich układ na działkach sąsiednich tworzy uskoki). Szerokość elewacji frontowej ustalono zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia jako średnią szerokość elewacji frontowych budynków gospodarczych zlokalizowanych po granicy z działkami sąsiednimi – 6 m z 20 % tolerancją, a nie jako średnią szerokość występującą w przypadku zabudowy mieszkaniowej i budynków (stodół) zlokalizowanych w głębi działek. Geometrię dachu ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia - dach jednospadowy z kątem nachylenia 45 stopni, które to parametry są charakterystyczne dla zabudowy gospodarczej występującej na analizowanym obszarze po granicy działek. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w obszarze analizowanym ustalono zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, indywidualnie, w wysokości do 35 %. Nie ustalono tego wskaźnika na poziomie średniej wielkości dla obszaru analizowanego, bowiem wskaźnik uśredniony, wynoszący 20 % jest niższy od wskaźnika zabudowy działki będącej przedmiotem analizy, mającego wartość 23 %. Ustalono również, że w sąsiedztwie działki nr 83 występują budynki i budowle w zabudowie rolniczej, w tym budynki gospodarcze, działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Teren działki inwestycyjnej stanowi grunt rolny niewyłączony z produkcji rolnej, jednak nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.

W trakcie postępowania uzyskano niezbędne uzgodnienia (także w trybie "milczącym", po bezskutecznym upływie 14 dni od wystosowania wezwania do organu uzgadniającego): Starosty Powiatowego w zakresie ochrony gruntów rolnych i w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego, Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. – w zakresie melioracji wodnych.

W aktach organu pierwszoinstancyjnego znajduje się również analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej i tekstowej wraz z jej wynikami.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i T. R., którzy wskazali, że ustalono warunki zabudowy dla inwestycji częściowo zlokalizowanej na ich działce nr [...] (sąsiedniej wobec działki inwestycyjnej nr [...]), naruszając w ten sposób granice ich prawa własności. Wywiedli, że planowany do rozbudowy z przebudową budynek stoi na działce nr [...] w miejscu jej szerokości większej niż 16 m, zatem mógłby być rozbudowywany w stronę tej działki, a nie w stronę ich działki. Także nie wyrażali zgody na rozbudowę po granicy ani na należącym do nich terenie. Zwrócili uwagę, że należąca do nich działka nr 82 ma udokumentowaną urzędowo powierzchnię 0,71 ha (0, 72 ha przy uwzględnieniu metody analitycznej). O tej okoliczności Burmistrz nie wspomniał, mimo że ma to znaczenie w sprawie dla ustalenia czy przekroczono granice ich działki. Wątpliwości odwołujących się budzi również fakt, że są jedynymi stronami postępowania, o którym nie zawiadomiono właścicieli działki nr [...] bezpośrednio przyległej do terenu inwestycji. Nadto, w ich ocenie, Starostwo Powiatowe w M. posługuje się różnymi kopiami map zasadniczych. Natomiast do sprawy dostarczyło mapę, na której rozbudowywany budynek stoi po granicy działek nr [...], a nie jak w rzeczywistości – przekracza tę granicę na ich niekorzyść. W ten sposób Starosta bezprawnie zezwala na wykonanie rozbudowy na terenie ich działki. Zarzucili, że organ nie zawiadomił ich o wszczęciu postępowania po rozszerzeniu wniosku inwestora o rozbudowę, nie informował ich o wpływie pisma Starosty z dnia [...] maja 2013 r. wyjaśniającego przebieg granicy między działkami nr [...]. Wskazali, że do wydanej decyzji dołączono dwie mapy: stanowiącą załącznik nr 1, która nie zawiera wskazania daty decyzji, jej numeru, nie jest podpisana, nie pokazuje linii terenu objętego inwestycją oraz mapę o nr 3, która nie jest wymieniona jako załącznik, jest nieczytelna, nieaktualna i zawiera przekłamania. W ich ocenie żadna z tych nie pokazuje granicy prawnej między działkami nr [...], która przebiega na działce nr [...] poza ich domem i przecina budynki na działce nr [...] – zwłaszcza ten rozebrany i przeznaczony do przebudowy z rozbudową. Nadto nie wskazano, jakie ma on obecnie wymiary a jakie będzie miał w przyszłości, błędnie podano szerokość frontu działki jako 12,5 m lub jako 15 m, co ma znaczenie dla ustalenia przebiegu granicy. Nie zgodzili się z ustaleniem organu, że budynki gospodarcze w obszarze analizowanym są lokalizowane po granicy z działkami sąsiednimi. W ich ocenie są one lokalizowane w pewnej odległości od tych granic, co powinno być zobrazowane na czytelniejszej mapie niż znajdująca się w aktach sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocenia się zgodność lokalizacji inwestycji w kształcie przedstawionym przez inwestora we wniosku, którego treści organ nie ma mocy modyfikować. Odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy jest możliwa tylko wówczas, gdy nie będzie spełniony którykolwiek z warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie, bowiem zaplanowana inwestycja spełnia te warunki.

Przede wszystkim z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika lokowanie na obszarze analizowanym budynków gospodarczych po granicy z działkami sąsiednimi, co uzasadnia zawnioskowaną lokalizację budynku gospodarczego na działce nr 83. Nie mógł natomiast, zdaniem organu, doprowadzić do odmowy wydania warunków zabudowy sprzeciw odwołujących się wobec zamierzonej lokalizacji, jak też argumenty tego sprzeciwu, bowiem kwestie związane z przebiegiem prawa własności nie mają znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium, postępowanie zostało również przeprowadzone prawidłowo pod względem proceduralnym, w tym zapewniono w nim czynny udział odwołujących się. Kolegium nie podzieliło również zarzutów podważających wiarygodność użytych w sprawie map. W jego ocenie mapy użyte do wydania decyzji z dnia 31 lipca 2013 r., jako kopie map przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzone w skali 1:1000, odpowiadają wymaganiom art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są one czytelne i zostały podpisane przez organ I instancji, zaś na załączniku graficznym nr 1 do decyzji pierwszoinstancyjnej określono granice terenu inwestycji. Co prawda w tym załączniku nie wskazano daty ani numeru decyzji, jednak uchybienie to nie ma znaczenia dla oceny decyzji jako prawidłowej.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego T. i J. R. zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1). art. 27 § 1 i 1a w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na dwukrotnym wydaniu decyzji odwoławczej przez ten sam skład SKO, co stanowi naruszenie zasady obiektywnego załatwienia sprawy;

2). art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym: nieuwzględnienie, że inwestor wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla budynku o wymiarach 5,07 x 5,34, kalenica 3,4 m, podczas gdy w analizie organ ustalił te warunki dla budynku o powierzchni do 200 m2, kalenica 6 m; niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji w zakresie wskazania, że ustalono warunki zabudowy dla inwestycji po granicy działek nr [...];

3). art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez odmówienie mocy dowodowej mapie stanowiącej załącznik nr 1 do poprzednio wydanej decyzji z dnia 7 lutego 2013 r. mającej moc dokumentu urzędowego, z której wynika że faktycznie inwestor domaga się lokalizacji budynku zarówno na działce nr [...], jak i nr [...];

4). art. 28 w związku z art. 61 § 4 i 10 § 1 k.p.a. poprzez odmówienie przyznania przymiotu strony i niezawiadomienie o postępowaniu właścicieli działek nr [...] obręb K. K., bezpośrednio przyległych do działki nr [...], w sytuacji gdy te działki znajdują się w obszarze analizowanym;

5). art. 64 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie warunków zabudowy bez uzyskania stanowiska inwestora w kwestii czy jego wniosek ogranicza się tylko do powierzchni działki nr [...], czy też po części działki nr [...];

6). błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że inwestor żądał ustalenia lokalizacji po granicy z działką nr 82;

7). art. 9, 11, 107 § 3 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez SKO podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku zlokalizowanego po granicy z działką nr [...];

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na ustaleniu, że wniosek - pomimo niejasnego stanu prawnego co do granicy działek nr [...] oraz pomimo braku dokumentu obrazującego przebieg granicy działek skarżących i inwestora - wiąże organ. Wskazano, że treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest istotna dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę;

art. 52 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, mimo że wniosek nie czyni zadość wymaganiom formalnym.

Skarżący złożyli też wniosek dowodowy na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z postanowienia Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2000 r., którym zawieszono postępowanie z wniosku B. i W. R. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] - na okoliczność niejasności istniejących w dokumentacji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. dotyczących granicy działek nr [...] w K. K. gm. K.. Dowód ten ma wykazywać, zdaniem skarżących, że nie doszło do wyjaśnienia wątpliwości odnośnie przebiegu tej granicy. Jak wskazali, według ich wiedzy zawieszone postępowanie nie zostało podjęte do chwili obecnej, sporządzono w nim operat techniczny nieprzyjęty do zasobu geodezyjnego, a dostępne wówczas dokumenty nie pozwalały w sposób jednoznaczny na ustalenie przebiegu granicy.

W uzasadnieniu skargi główny ciężar argumentacji skupił się na wskazaniu następujących okoliczności: organ posługiwał się błędnymi dokumentami geodezyjnymi (mapami), które nie odzwierciedlają rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] oraz są w części nieaktualne (m.in. operat rozgraniczeniowy, na który powołuje się organ, jest nieczytelny i nie został przyjęty do zasobu geodezyjnego); nie uzyskano stanowiska inwestora odnośnie tego, czy wyraża zgodę na ustalenie warunków zabudowy bez przesądzenia kwestii lokalizacji budynku po granicy działek – kwestię tę zalecało wyjaśnić SKO w decyzji kasacyjnej z dnia [...] marca 2013 r.; nie uwzględniono faktu, iż na mapach wskazana jest część budynku gospodarczego, która została rozebrana i już nie istnieje; nie ustalono w sposób prawidłowy granic obszaru analizowanego (powinien być wyznaczony w odległości co najmniej 50 m od granic działki nr [...]); nie zapewniono udziału w postępowaniu osobom, których działki znajdują się w granicach obszaru analizowanego np. małżonkom R. - właścicielom działek nr [...]; treść decyzji wykracza poza żądanie zawarte we wniosku w zakresie głównych parametrów inwestycji. Końcowo wskazano, że organ nie rozstrzygał zgodnie z przepisami prawa, ale dokonał dopasowania inwestycji do wymagań ustawowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. W szczególności nie mogły doprowadzić do jej uchylenia zarzuty sformułowane w skardze, jak również sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień dyskwalifikujących tę decyzję (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej jako ustawa planistyczna. Powołany przepis stanowi, że: Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jeśli przesłanki wyżej wskazane zostały spełnione, to nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wynika to z faktu, że decyzja w tym przedmiocie nie ma charakteru uznaniowego, ale związany. Organ ją wydający, jeśli nie stwierdzi naruszeń przepisów prawa odnośnie lokalizacji inwestycji, jest zobowiązany warunki zabudowy ustalić.

W sprawie niniejszej przeprowadzono badanie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej w myśl reguł sprecyzowanych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie. Dwukrotnie została wykonana przez uprawniony podmiot analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w pierwszej, kasacyjnej decyzji SKO z dnia [...] marca 2013 r. wypunktowano niedociągnięcia pierwotnej analizy). W ponownej analizie usunięto wskazane przez SKO uchybienia, a jej wynik, pozytywny dla wnioskodawcy, nie budzi zastrzeżeń sądu.

Wbrew zarzutom skargi prawidłowo wyznaczono obszar analizowany dla planowanej inwestycji. Nastąpiło to zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia jako obszar w odległości 50 m wokół działki budowlanej, a więc minimalny wymagany rozporządzeniem (odległość według trzykrotności frontu działki nr 83 wynosiłaby 45 m, co jest wartością mniejszą niż wymagane 50 m, stąd przyjęto tą ostatnio wskazaną wartość, vide k. 84, 88 akt adm. I instancji). Bezspornie w obszarze analizowanym występują działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej (drogi powiatowej nr [...]), które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej). Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji pierwszoinstancyjnej – teren ma charakter rolniczy, występuje na nim: zabudowa mieszkalna (tworząca pierzeję od strony drogi publicznej nr [...]), zabudowa gospodarcza (budynki inwentarskie w głębi działek, w ich środkowej części) oraz większe budynki inwentarskie (stodoły) w głębi działek, zamykające siedliska (k. 86, 88 akt adm. I instancji). Planowany do rozbudowy i przebudowy budynek gospodarczy będzie zatem bez wątpienia stanowił kontynuację funkcji zabudowań występujących na obszarze analizowanym oraz możliwe było określenie jego podstawowych parametrów według parametrów już istniejącej zabudowy.

Zdaniem sądu, podzielającego w tej mierze trafne stanowisko SKO, określając podstawowe parametry inwestycji organ nie wyszedł w sposób niedopuszczalny poza granice wniosku, w tym w zakresie miejsca ulokowania inwestycji (odnośnie granic działek nr [...]) i jej szczegółowych wskaźników (wysokość kalenicy, szerokość elewacji frontowej, stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki). Nie można się również zgodzić ze skarżącymi, że wniosek był nieprawidłowy pod względem formalnym.

Jak wynika z porównania treści wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r., sprecyzowanego w piśmie z dnia [...] września 2012 r. (k. 2 i 29 akt adm. I instancji) oraz treści decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] lipca 2013 r. (zaakceptowanej przez SKO), żądanie ustalenia warunków zabudowy dotyczyło rozbudowy wraz z przebudową budynku gospodarczego na działce nr [...] (a nie także działce nr [...]) i miało nastąpić – jak wskazał inwestor, a co wymaga podkreślenia – zgodnie ze szkicem dołączonym do podania. Ze szkicu wyraźnie wynika, że część rozbudowywana i przebudowywana jest zaplanowana wyłącznie na działce nr [...], natomiast po granicy z działką nr [...] należącą do skarżących. W żadnej mierze nie mogą zatem odnieść skutku zarzuty, jakoby sformułowanie decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. "na działce o nr ewid. [...] [...] po granicy z dz. nr ewid. [...]" odbiegało od żądania inwestora.

Odnośnie określenia w decyzji szczegółowych parametrów inwestycji wskazać natomiast należy, że co prawda ustalenia te różnią się od parametrów wskazanych przez inwestora (we wniosku: szerokość elewacji frontowej – 5, 40 m z tolerancją 20%, wysokość głównej kalenicy - do 3, 40 m; w decyzji: szerokość elewacji frontowej – 6 m z 20 % tolerancją, wysokość głównej kalenicy – do 6,5 m), jednakże w ocenie sądu, podzielającego w tej mierze stanowisko SKO, są to odstępstwa niezmieniające charakteru inwestycji i dające się zaliczyć do nieistotnych.

Nie sposób wymagać od inwestora określenia podstawowych parametrów inwestycji w sposób zgodny z wynikami przyszłej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia (szerokość elewacji frontowej, wysokość głównej krawędzi elewacji frontowej, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, geometria dachu), a określone we wniosku mogą się nieco różnić od charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego ustalonych po przeprowadzeniu analizy. Stąd też należy uznać, że organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma ono pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), natomiast nieco odmiennie może ustalić parametry wskazane w § 5 – 8 rozporządzenia. W przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami. Natomiast organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku byłoby orzekaniem odnośnie innej inwestycji niż projektowana, co jest niedopuszczalne. Należy bowiem mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje zatem "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, ale w sposób zasadniczo odmienny od żądania inwestora (vide wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 602/06 oraz z dnia 6 grudnia 2011 r., II OSK 1827/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego ustalone w zaskarżonej decyzji wskaźniki nie wprowadzają zasadniczych zmian w inwestycji scharakteryzowanej przez inwestora we wniosku, nie zmieniają jej przeznaczenia czy funkcji, a zatem mogły zostać wskazane w wersji nieco zmodyfikowanej niż określono je we wniosku. Nadto, co istotne, wynikają z prawidłowo przeprowadzonej, odpowiadającej wymaganiom § 4 - 8 rozporządzenia analizy, której wyniki przedstawiono w formie tekstowej w załączniku nr 2 do decyzji pierwszoinstancyjnej.

W ocenie sądu ustalenie każdego z parametrów (linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy, geometria dachu) znalazło również swoje wyczerpujące uzasadnienie ze wskazaniem podstawy prawnej, w oparciu o którą ustalenie poczyniono (vide uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej) i nie budzi zastrzeżeń sądu. Zaakceptować należy także ustalenie niektórych parametrów w rozmiarach większych niż wynikające wprost z analizy (np. co do wskaźnika powierzchni zabudowy – do 35 %, którego wielkość uzasadniono indywidualnym charakterem działki, a jednocześnie brakiem wpływu tej zwiększonej wartości na istniejące relacje przestrzenne zabudowy oraz brakiem zakłócenia istniejącego ładu przestrzennego, k. 87 akt adm. I instancji). Powyższe ustalenia wskaźników i parametrów znajdują również swoje odzwierciedlenie w części graficznej (kopia mapy zasadniczej, k. 88 akt adm. I instancji).

Brak było również podstaw do zakwestionowania formalnej poprawności wniosku, który powinien odpowiadać wymaganiom z art. 52 ustawy planistycznej. Zarówno do jego pierwotnej wersji, jak i do wersji sprecyzowanej w dniu [...] września 2012 r. dołączono kopię mapy zasadniczej w wymaganej przez art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej skali 1: 1000, czytelnie określono granice inwestycji (literami A, B, C, D) i przedstawiono jej charakterystykę (zapotrzebowanie na media, wskazano, że nie zmieni się sposób zagospodarowania działki, określono podstawowe parametry inwestycji). Wniosek odpowiadał zatem wymaganiom art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej.

Nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżących podważające wiarygodność map użytych do wskazania granic terenu inwestycji i sporządzenia graficznej części analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. map na k. 83 i 88 akt adm. I instancji). Jak wynika z akt, co trafnie podkreśla SKO w odpowiedzi na skargę, przy piśmie nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. (k. 70) Starosta Powiatowy w M. przedłożył kopię mapy zasadniczej nr [...], zaktualizowanej, przedstawiającej obowiązującą, jak wynika z posiadanej przez niego dokumentacji, geodezyjną granicę między działkami nr [...], ustanowioną postanowieniem Sądu Rejonowego w B. w sprawie [...] z dnia [...] września 1989 r. Przedłożona przez Starostę przy wskazanym piśmie mapa odpowiada mapie użytej do sporządzenia analizy graficznej wydanych w dniu [...] lipca 2013 r. warunków zabudowy. Okoliczność ta pozbawia ostatecznie skuteczności zarzut skarżących użycia przez organy nieaktualnych i niewiarygodnych dokumentów geodezyjnych. Treść pisma Starosty z dnia [...] maja 2013 r. stanowi również wystarczającą odpowiedź na zarzut skarżących dotyczący powodu pominięcia mapy stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., przedstawiającej inny niż ustalony obecnie przebieg granicy między działkami nr [...]. Skoro, jak wskazał Starosta, aktualny stan geodezyjny wynika z mapy dołączonej do pisma z dnia [...] maja 2013 r., to mapa wskazana przez skarżących uznana zostać musiała za nieaktualną i pozbawioną znaczenia w ponownie prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Dodać trzeba, że informacje zawarte we wskazanym piśmie Starosty z dnia [...] maja 2013 r. uznać należy za przesądzające o wiarygodności map użytych przez organ przy wydawaniu obecnie zaskarżonej decyzji także dlatego, że pochodzą od organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, a więc właściwego w sprawach stanu geodezyjnego gruntów i zostały udzielone w odpowiedzi na zapytanie organu ustalającego warunki zabudowy, a więc bezpośrednio na potrzeby niniejszej sprawy.

Także nie mógł odnieść zamierzonego skutku sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut podważający związek mapy znajdującej się na k. 88 akt adm. I instancji (na której wyznaczono obszar analizowany), z wydaną decyzją z dnia 31 lipca 2013r. (tj. niewskazanie, że jest to załącznik do tej decyzji). Zdaniem sądu związek tych dwóch dokumentów jest bezsporny, zwłaszcza że mapa została również opatrzona podpisem organu wydającego warunki zabudowy i wynika z niej, że analiza dotyczy planowanej inwestycji. W tych warunkach niewskazanie, że mapa stanowi załącznik do decyzji jest uchybieniem niemającym znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki: NSA w sprawie II OSK 679/10 oraz WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 262/11, CBOSA).

Podobnie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt niewskazania na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. - daty tej decyzji czy jej numeru.

Sąd nie znalazł również podstaw do podzielenia stanowiska skarżących odnośnie przedłożenia mapy w nieodpowiedniej skali tj. 1:1000 a nie 1:500 – tej ostatniej z uwagi na gęstą zabudowę w obszarze analizowanym. W ocenie składu orzekającego kopia mapy zasadniczej, na której przeprowadzono analizę graficzną, jest czytelna i brak było podstaw do żądania przedłożenia mapy w innej skali.

Wobec wyjaśnienia Starostwa w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. odnośnie aktualności mapy nr [...], na której sporządzono analizę graficzną funkcji oraz cech zabudowy dołączoną do decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. oraz wobec ustalenia, że wniosek inwestora dotyczył ustalenia warunków zabudowy po granicy z działką nr [...] a nie także na niej – nieaktualne, wbrew twierdzeniom skarżących, stały się zalecenia SKO z decyzji kasacyjnej odnośnie konieczności uzyskania od inwestora wypowiedzi co do zamiaru ulokowania inwestycji w stosunku do granic działek nr [...] oraz czy godzi się on na ustalenie warunków zabudowy bez wskazania, że inwestycja ma być zlokalizowana po granicy. Zarzuty skargi w tym zakresie są zatem bezpodstawne.

Z tych samych powodów za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uznać należy wszystkie wypowiedzi skarżących, w których podważają oni przebieg granicy między działkami nr [...], a tym samym wskazują na spór o granice, który w ich ocenie nie znalazł zakończenia (czego dowodem ma być dołączone do skargi postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2000 r. o zawieszeniu postępowania z wniosku B. i W. R. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Wskazać trzeba, że wskazane postanowienie nie jest wiarygodnym dowodem sporu o granice czy też nieprawidłowego ich przebiegu. Uzasadnienie postanowienia wskazuje jedynie na nieścisłości w dokumentacji geodezyjnej, które – co jeszcze raz należy podkreślić – należy uznać za wyeliminowane w związku z pismem Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] maja 2013 r.

Na marginesie wskazać też trzeba, co w zasadzie skarżący przyznają w uzasadnieniu skargi, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie rozstrzyga się o przebiegu granic, a organ rozstrzyga jedynie o legalności lokalizacji inwestycji, do których to celów powinien użyć dokumentacji geodezyjnej (kopii map zasadniczych w odpowiedniej skali) przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Wynika to wprost z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej. Ten warunek został w sprawie spełniony. Natomiast z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy i ustalenia w niej lokalizacji obiektu po granicy – skarżący nie mogą wyprowadzać naruszenia ich prawa własności. Decyzja o warunkach zabudowy, mimo że wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, nie narusza bowiem prawa własności i innych praw, gdyż nie uprawnia do wykonania inwestycji.

Wskazać też należy, że ustalenie lokalizacji inwestycji po granicy było w sprawie niniejszej dopuszczalne i zgodne z prawem, a wbrew stanowisku skarżących nie wymagało ich zgody. Po pierwsze dlatego, że przepisy prawa nie wprowadzają wymagania uzyskania zgody właścicieli działek sąsiednich wobec działki inwestycyjnej na ustalenie lokalizacji inwestycji po granicy. Po wtóre zaś, jak wskazał tutejszy sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 262/11 (dostępnym w CBOSA), organ wydający decyzję o warunkach zabudowy posiada uprawnienie do ustalenia lokalizacji obiektu w odległościach od granicy nieruchomości mniejszych niż normatywne (tj. mniejszych niż 4 czy 3 m). Pogląd ten skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Zgodnie z § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) o dopuszczalności usytuowania budynku w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy może przesądzić decyzja o warunkach zabudowy, jeśli będzie to elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji, powszechnie panującego na obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce bezpośrednio przy jej granicy każdorazowo musi zatem wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem, z odwołaniem się do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanego przedsięwzięcia. To z analizy powinna zatem wynikać potrzeba skonkretyzowania na etapie warunków zabudowy ścisłego usytuowania planowanego obiektu, z uwagi na konieczność ochrony ładu przestrzennego (vide także wyrok NSA w sprawie II OSK 503/08 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., II SA/Po 71/11, CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej powyższych wymagań w kontrolowanym przypadku dochowano, a organ wykazał w sposób przekonujący, że jedynym uzasadnieniem dla wypowiedzenia się w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu planowanej zabudowy bezpośrednio przy granicy jest potrzeba zachowania ładu przestrzennego. Zarówno w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w jej części pisemnej i graficznej – k. 86, 88 akt adm. I instancji), jak i w uzasadnieniach obydwu wydanych w sprawie decyzji wskazano, że na obszarze analizowanym występują trzy rodzaje zabudowy. Budynki gospodarcze zlokalizowane są w środkowej części sąsiednich działek, podobnie wąskich jak działka nr [...] i pozostają one w granicach tych działek (vide działka nr [...], niektóre budynki na działce nr [...]) lub w bardzo bliskiej od nich odległości (działka nr [...], niektóre budynki na działce nr [...]).

Zauważyć przy tym należy, że budynek oznaczony na mapie na k. 88 akt adm. I instancji numerem [...], istniejący i przeznaczony do przebudowy, jest zlokalizowany po granicy działek nr [...]. Zatem lokowanie jego części rozbudowywanej (oznaczonej na tej mapie numerem 137) – przy obowiązującym w obszarze analizowanym standardzie lokowania po granicy budynków gospodarczych znajdujących się w środkowej części działek - nie znajduje uzasadnienia w ładzie przestrzennym dotyczącym terenu inwestycji.

Bezzasadny pozostaje także zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez skład orzekający SKO podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i naruszenie tym samym zasady obiektywizmu. Zgodnie ze wskazanym przepisem podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie pracownik organu, jeśli w tej samej sprawie brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem składu orzekającego zarzut skarżących dotyczący naruszenia tego przepisu jest wynikiem błędnego jego rozumienia. Wskazana norma dotyczy sytuacji, gdy pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, a następnie tę decyzję kontroluje w instancji odwoławczej lub też gdy ponownie orzeka odnośnie własnej decyzji w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestie te wyczerpująco wyjaśniono w uchwale NSA z dnia 18 lutego 2013 r., II GPS 4/12 (CBOSA). Opisana sytuacja nie ma jednak miejsca w sprawie niniejszej, w której członkowie składu orzekającego SKO wydawali zarówno poprzednią decyzję kasacyjną z dnia [...] marca 2013 r., jak i decyzję zaskarżoną obecnie z dnia [...] września 2013 r. Nie kontrolowali oni własnych decyzji w postępowaniu instancyjnym lub quasi – instancyjnym zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak było zatem podstaw ustawowych do ich wyłączenia od wydania decyzji zaskarżonej.

Skład orzekający nie znajduje również podstaw do dyskwalifikacji zaskarżonej decyzji z uwagi na zarzucane w skardze błędne ustalenie stron postępowania, w tym nieujęcie w kręgu tych stron właścicieli działek nr [...]. Według ustalonej linii orzecznictwa stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, a także, w zależności od okoliczności, właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzają jednak nie granice obszaru analizowanego, ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (vide wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10, CBOSA).

W tej kwestii podzielić należy stanowisko SKO z odpowiedzi na skargę, że ustalenie warunków zabudowy, tak jak to nastąpiło w zakwestionowanej decyzji, nie będzie miało wpływu na prawem chroniony interes właścicieli działek nr [...]. Działka nr [...] prawie w całości jest zabudowana po granicy z działką nr [...], zatem przy planowanej rozbudowie i przebudowie wykluczone jest oddziaływanie spornego budynku gospodarczego na działkę nr [...]. Natomiast fakt istnienia zabudowy na działce nr [...] od strony działki nr [...] – również wyklucza oddziaływanie inwestycji na tę działkę.

Nie można również podzielić stanowiska skarżących, że organ nie wskazał konkretnych wymiarów budynku przebudowywanego i rozbudowywanego. Te parametry podlegają ustaleniu w pozwoleniu na budowę, zaś decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie wskazać, w jakich granicach (maksymalnych lub minimalnych) mogą być ustalone.

Bezpodstawny jest również zarzut braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla wydania rozstrzygnięcia. Wbrew tej opinii skład orzekający ocenił postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie niniejszej pozytywnie. Wyjaśniono wszystkie okoliczności istotne dla ustalenia warunków zabudowy, z pominięciem okoliczności zbędnych (jak np. dalsze wyjaśnianie przebiegu granicy geodezyjnej między działkami nr [...] mimo uzyskania stanowiska Starosty w piśmie z dnia [...] maja 2013 r.). Sąd wziął także pod uwagę treść postanowienia z dnia [...] stycznia 2000 r. dołączonego do skargi, jednakże nie wniosło ono okoliczności mających jakiekolwiek znaczenie w sprawie (o czym wyżej była mowa). Pozytywnie ocenić należy skupienie się przez organ na ustaleniu warunków wynikających przede wszystkim z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, co zaowocowało brakiem naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, uzasadnionej zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

W sprawie zapewniono również skarżącym czynny udział w postępowaniu, zawiadamiając o zmianie wniosku inwestora, o przesłaniu projektu decyzji do uzgodnienia (k. 32, 71 akt adm. I instancji) oraz zawiadamiając w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (k. 77 akt adm. I instancji). Z uwagi na brak uzupełniania materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym – zaniechanie zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. na tym etapie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.