IV SA/Wa 286/14

Uzasadnienie

W dniu [...] kwietnia 2012 r. na drogowym przejściu granicznym w K., na kierunku wjazdowym do Polski stawił się obywatel U., który podróżował jako pasażer autokaru kursowego należącego do przewoźnika "[...]", [...] L., ul. W. [...]. Obywatel U. nie legitymował się ważnym tytułem pobytowym uprawniającym go do wjazdu i pobytu na terytorium Polski. Posiadał on ważny dokument podróży, w którym zamieszczona była wiza krajowa z terminem ważności upływającym dnia 8 kwietnia 2013 r.

W dniu [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] skierował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na niego kary administracyjnej (doręczone skarżącemu w dniu 27 czerwca 2012 r.). W dniu 6 lipca 2012 r. do organu I instancji wpłynęły:

– oryginał pisma z dnia 3 lipca 2012 r. pełnomocnika skarżącego informujący o zgłoszeniu się przez niego do postępowania, jako pełnomocnik strony.

– nieuwierzytelniona kserokopia pełnomocnictwa z dnia 28 czerwca 2012 r. o upoważnieniu pełnomocnika skarżącego do reprezentowania skarżącego w sprawie.

W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] Wojewoda [...] wezwał pełnomocnika skarżącego do dołączenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa z dnia 28 czerwca 2012 r.

Ww. pismo z dnia [...] lipca 2012 r. zostało jednocześnie wysłane do wiadomości pod adres skarżącego, gdzie dwukrotnie awizowane zostało zwrócone do nadawcy.

Wezwanie z dnia [...] lipca 2012 r. zostało doręczone do pełnomocnika w dniu 1 sierpnia 2012 r., jednakże pełnomocnik nie odpowiedział na ww. wezwanie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o nałożeniu na skarżącego kary administracyjnej w wysokości 3.000 EUR, co po przeliczeniu na złote według średniego kursu ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski w dniu wydania przedmiotowej decyzji Wojewody [...] wynosi 12.204,00 PLN.

Ww. decyzja skierowana na adres skarżącego i po dwukrotnym awizowaniu, w dniu 7 października 2012 r. została zwrócona do organu.

W dniu 8 lipca 2013 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wpłynął wniosek pełnomocnika strony o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Ministerstwo Spraw Wewnętrznych przekazało w/w wniosek celem rozpatrzenia do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji przekazał powyższy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców (organowi).

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] organ wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braków formalnych wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, poprzez dołączenie pełnomocnictwa upoważniającego go do reprezentowania skarżącego (doręczono w dniu 3 września 2013 r.).

W dniu 10 września 2013 r. pełnomocnik dołączył stosowne pełnomocnictwo, udzielone mu w dniu 3 września 2013 r., a także wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykazania, iż pełnomocnictwo podpisała upoważniona do tego osoba.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...].

W dniu 22 października 2013 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji z dnia [...] października 2013 r. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że decyzja została wydana bez istotnego naruszenia prawa oraz naruszenie art. 40 K.p.a. poprzez jego pominięcie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż w sprawie nałożenia kary administracyjnej na skarżącego nie doszło do naruszenia art. 40 § 2 i art. 109 § 1 K.p.a., gdyż w postępowaniu tym nie doszło do skutecznego ustanowienia pełnomocnika, z uwzględnieniem zasad określonych w art. 33 § 3 K.p.a.. Organ zauważył, że w sprawie nie miał zastosowania art. 33 § 4 K.p.a., a zatem w celu skutecznego zgłoszenia się pełnomocnika powinien on zgodnie z postanowieniami art. 33 § 2 i 3 K.p.a. dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Tymczasem pełnomocnik skarżącego dołączył jedynie nieuwierzytelnioną kserokopię pełnomocnictwa i nie uzupełnił jej o oryginał lub urzędowo poświadczony odpis, pomimo prawidłowego pouczenia go o takiej konieczności przez organ I instancji w wezwaniu z dnia [...] lipca 2012 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. V. podnosząc zarzut naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. i art. 109 K.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji organu I instancji pełnomocnikowi strony tylko bezpośrednio stronie.

Skarżący wskazał, że decyzja z dnia [...] marca 2013 r. została doręczona stronie postępowania z pominięciem pełnomocnika strony, co stanowi naruszenie przepisu art. 40 § 2 i art. 109 § 1 K.p.a. Skarżący zauważył, że w myśl art. 40 § 1 i 2 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Skarżący wskazał, że regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem, nie mogą być interpretowane "na szkodę" obywatela, w sytuacji, gdy ten podejmie wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem np. okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, niepubl.).

Skarżący, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r. (sygn. VI SA/Wa 1704/11) stwierdził, że doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. i art. 109 § 1 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy pełnomocnik skarżącego złożył do akt kserokopię pełnomocnictwa (k - 20 akt administracyjnych). W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. (k - 23, 22 akt administracyjnych) organ administracji wezwał pełnomocnika do dołączenia do akt sprawy oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa. Organ administracji poinformował przy tym pełnomocnika, że niezałączenia do akt oryginału pełnomocnictwa lub poświadczonej za godność z oryginałem jego kserokopii spowoduje, że korespondencja będzie kierowana bezpośrednio do strony postępowania z pominięciem pełnomocnika. Pismo to zostało przez pełnomocnika odebrane w dniu 1 sierpnia 2012 r. (k - 24 akt administracyjnych). Do chwili wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. do akt sprawy nie został nadesłany oryginał pełnomocnictwa lub poświadczona za zgodność z oryginałem kopia pełnomocnictwa. Zasadnie tym samym organ administracji doręczył decyzję bezpośrednio stronie postępowania. Okoliczność ustanowienia pełnomocnictwa nie może być ustalona w oparciu o kserokopię pełnomocnictwa.

Na marginesie stwierdzić należy, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż doręczenie pisma stronie w sytuacji gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych.

Kwestia doręczenia decyzji bezpośrednio stronie postępowania nie zaś ustanowionemu jej pełnomocnikowi była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na gruncie przepisów K.p.a. nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 K.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, Lex nr 529931 oraz z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12 dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest dopuszczalne ponowne poprawne dokonywanie doręczenia w miejsce wcześniejszego wadliwego. Nie jest też dopuszczalne przykładowo ponowne dokonywanie tej czynności wobec stron pominiętych przy wcześniejszym akcie doręczenia. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wynikająca z powyższej normy zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z niej skutków prawnych. Stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji polegające na tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jeżeli strony, którym doręczono decyzje, nawet z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie wniosły odwołania, decyzja staje się ostateczna, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w ramach trybów nadzwyczajnych. Umożliwienie organowi ponownego doręczenia decyzji w miejsce wcześniejszego wadliwego prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego. Takie kolejne doręczenie umożliwiałoby uruchomienie trybu zwykłego odwoławczego już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do przyjmowania fikcji braku doręczenia, ani możliwości ponawiania tej czynności przez organ. Czynność doręczenia decyzji po jej wydaniu ma charakter jednorazowy i wywołuje określone skutki prawne wobec wszystkich stron postępowania i to niezależnie od ich udziału w sprawie, czy prawidłowości dokonanego doręczenia.

Pogląd ten, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.