II SA/Wa 187/14

Uzasadnienie

Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., działając na zasadzie 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 Kpa, utrzymał w mocy swoje poprzedzające postanowienie z dnia [...] października 2013 r., którym na zasadzie art. 61a § 1 Kpa, odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia (na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) nieważności orzeczenia dyscyplinarnego Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie wymierzenia funkcjonariuszowi celnemu - M. G. kary dyscyplinarnej wydalenia ze Służby Celnej.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, co następuje:

W sprawach z zakresu postępowań dyscyplinarnych prowadzonych w stosunku do funkcjonariuszy celnych określona została tylko jedna procedura. Polega ona na bezpośrednim stosowaniu przepisów rozdziału 11 ustawy o Służbie Celnej, a w kwestiach tam nieuregulowanych stosowania odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania karnego, zgodnie z art. 187 ustawy o Służbie Celnej. Jasno określona zasada korzystania z procedury karnej w postępowaniach dyscyplinarnych jest z założenia pełna (zasada racjonalnego ustawodawcy) i nie upoważnia adaptacji - do ustalonego przez ustawodawcę schematu proceduralnego - kolejnych przepisów procesowych, określonych w innych aktach prawnych. Na powyższą zasadę nie ma wpływu okoliczność rozpatrzenia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego przez organ drugiej instancji.

Na poparcie swojego twierdzenia Szef Służby Celnej wskazał na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 361/06, iż " (...) wobec takiej regulacji, którą należy uznać za kompletną, do prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych nie można zastosować postępowania nadzorczego, tj. stwierdzenia nieważności przewidzianego w art. 156 i następne kpa. Organ administracji nie miał zatem możliwości wdrożenia postępowania nadzorczego i odmowa jego wszczęcia zasadnie została oceniona (...) jako zgodna z prawem". Jakkolwiek orzeczenie powyższe dotyczy procedury dyscyplinarnej obowiązującej w Policji, to zdaniem organu, wyrażona tam zasada zachowuje aktualność także do spraw z zakresu postępowań dyscyplinarnych w Służbie Celnej.

Polemizując z poglądem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, iż stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] sygn. akt II SA/Bk 842/10 iż "odpowiednie stosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów kodeksu postępowania karnego, kończy się w momencie wydania orzeczenia dyscyplinarnego II instancji", na które powołuje się M. G., nie zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK/774/11 uchylił powyższy wyrok.

M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. przepisu art. 61 a § 1 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, że orzeczenie dyscyplinarne, wydane na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) nie jest aktem, wobec którego można zastosować tryb nadzwyczajny, wzruszenia decyzji ostatecznej tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej;

2. przepisu art. 187 ww. ustawy o Służbie Celnej, poprzez przyjęcie, że skoro na podstawie tego przepisu do postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy celnych w kwestiach nieuregulowanych w rozdziale 11 tej ustawy mają odpowiednie zastosowanie przepisy zawarte w ustawie Kodeks postępowania karnego, to wyłącza to możliwość stosowania do tych postępowań jakichkolwiek norm kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w [...] stało się prawomocne w dniu 9 sierpnia 2012 r. i w dniu 5 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia dyscyplinarnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Przepis art. 187 ustawy o Służbie Celnej ma jedynie zapewnić sprawne i pełne instrumenty proceduralne do rozpatrzenia spraw dyscyplinarnych pracowników Służby Celnej przez organy do tego uprawnione. Odesłanie zawarte w tym przepisie dotyczy jedynie spraw dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w sprawie sygn. akt II SA/Bk 842/10 "odpowiednie stosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów Kodeksu postępowania karnego, kończy się w momencie wydania orzeczenia dyscyplinarnego II instancji". Zatem nieuprawnione jest twierdzenie organu, iż żaden przepis nie daje możliwości zastosowania do postępowań dyscyplinarnych albo w odniesieniu do nich jakichkolwiek norm Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisem takim jest art. 156 Kpa, stanowiący o stwierdzeniu nieważności decyzji w razie wystąpienia odpowiednich przestanek. Skoro w momencie wydania orzeczenia dyscyplinarnego w drugiej instancji otwiera się prawo do uruchomienia postępowania sądowo administracyjnego, to podobnie otwarta zostaje możliwość do rozpatrzenia sprawy w trybie nadzoru z art. 156 Kpa. Orzeczenie dyscyplinarne stanowi oświadczenie woli kompetentnego organu administracyjnego podjęte w wyniku zastosowania norm prawa administracyjnego do ustalonego stanu faktycznego w trybie i formie uregulowanym w przepisach prawa procesowego (w tym wypadku ustawa o Służbie Celnej oraz wspierające ją przepisy Kpk), przedstawione w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego, a więc należy je uznać za decyzje administracyjną objętą działaniem przepisu art. 156 Kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma żadnych podstaw do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia dyscyplinarnego.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wnosił o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga nie jest zasadna.

Postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy Służby Celnej zostało uregulowane w przepisach rozdziału 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) w art. od 166 do 187. Ten ostatni przepis w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Nadto (co umknęło uwadze organu i skarżącego) na zasadzie art. 186 powyższej ustawy pragmatycznej Minister Finansów w dniu 11 lutego 2010 r. wydał rozporządzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych. Powyższe zbiory przepisów stanowią zatem całość przepisów proceduralnych, według których należy rozpatrywać sprawy dyscyplinarne funkcjonariuszy Służby Celnej. Przy czym podkreślenia wymaga tu, iż przepisy Kodeksu postępowania karnego stosuje się nie wprost, ale odpowiednio i jedynie w sprawach nieuregulowanych w przepisach rozdziału 11 ustawy o Służbie Celnej.

Wskazać tu także należy, iż w ustawie pragmatycznej (art. 179) zawarto także przepisy dotyczące odwołania funkcjonariusza od orzeczenia dyscyplinarnego do organu drugiej instancji.

Orzeczenia dyscyplinarne są niewątpliwie aktami z zakresu administracji publicznej, jednakże, czego skarżący nie dostrzega, nie wszystkie akty tego typu są wydawane w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wystarczy wskazać tu na treść art. 3 Kpa. W polskim systemie prawa administracyjnym istnieją wykluczające wprost stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego procedury administracyjne przewidziane stosownymi ustawami regulującymi dane sfery działania administracji. Tak właśnie czyni ustawa o Służbie Celnej. Zatem wskazane na wstępie przepisy, zawarte w rozdziale 11 ustawy o Służbie Celnej oraz przepisy zawarte w zbiorach, do których stosowania przepisy tego rozdziału odsyłają (Kpk i wskazane rozporządzenie), stanowią jedynie przepisy proceduralne, które ma obowiązek stosować organ w sprawach dyscyplinarnych funkcjonariuszy Służby Celnej.

Stosowanie przez autora skargi analogii, iż możliwość wniesienia od orzeczenia organu drugiej instancji skargi do sądu administracyjnego, uruchamia tryb stosowania w procesie rozpatrzenia tej skargi przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zatem w taki sam sposób organ administracyjny miałby prawo wzruszania ostatecznych orzeczeń dyscyplinarnych, w trybie nadzwyczajnych instytucji procesowych przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (tu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji), jest błędne. Czym innym jest bowiem procedowanie sądu administracyjnego, a czym innym orzekanie przez organ administracji w ramach trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego stosowanie takiej analogii jest błędne, albowiem wskazywane przez skarżącego obie sytuacje procesowe są całkowicie nieporównywalne.

Teoretycznie, w sprawach dyscyplinarnych można by dopuścić do proceduralnego stosowania tryby nadzwyczajne przewidziane do wzruszania orzeczeń karnych, jak instytucja wznowienia postępowania karnego, jednakże jest to całkowicie odrębna instytucja od administracyjnoprawnej instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem dalsze rozwijanie tego tematu w tym kierunku nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy.

Zazwyczaj w pragmatykach służbowych (porównaj ustawa o Policji, ustawa o Straży Granicznej) postępowanie dyscyplinarne uregulowane jest wyodrębnionymi w tych pragmatykach specjalnymi przepisami. W pragmatykach tych, także jak w ustawie o Służbie Celnej, w zakresie postępowań dyscyplinarnych, w sprawach nieuregulowanych w tych pragmatykach, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Jest tak dlatego, iż przepisy te są najbliższe konstrukcji postępowań dyscyplinarnych, i dlatego ustawodawca odwołał się do ich posiłkowego stosowanie a nie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, trafnie argumentuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Szef Służby Celnej, twierdząc, iż jasno określona zasada korzystania z procedury karnej w postępowaniach dyscyplinarnych jest z założenia pełna (zasada racjonalnego ustawodawcy) i nie upoważnia adaptacji - do ustalonego przez ustawodawcę schematu proceduralnego - kolejnych przepisów procesowych, określonych w innych aktach prawnych. Także trafnie zastosowano tu per analogiam stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 361/06, iż " (...) wobec takiej regulacji, którą należy uznać za kompletną, do prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych nie można zastosować postępowania nadzorczego, tj. stwierdzenia nieważności przewidzianego w art. 156 i następne Kpa. Organ administracji nie miał zatem możliwości wdrożenia postępowania nadzorczego i odmowa jego wszczęcia zasadnie została oceniona (...) jako zgodna z prawem".

Z tych wszystkich wyżej wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżone oraz utrzymane nim w mocy postanowienie nie naruszają prawa - a zatem brak jest przyczyn do stwierdzenia ich nieważności albo do ich uchylenia, zaś oba zarzuty skargi są chybione i dlatego na podstawie art. 132 i art. 151 przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.