IV SA/Wa 302/14

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia była czynność Prezydenta W. z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, polegająca na wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków wskazanych w piśmie z [...] października 2013 r. (znak: [...]), doręczonym "C." Sp. z o.o., zwanej dalej "Spółką", 31 października 2013 r., dotyczących opisu działki ew. nr [...] w obrębie [...]. Zaskarżoną czynnością wydzielono w ewidencji z tej nieruchomości działki ew. nr [...] i [...].

W skardze, wniesionej w związku z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Spółka – użytkownik wieczysty działki ew. oznaczonej uprzednio nr [...] - sformułowała zarzuty, naruszenia kwestionowaną czynnością:

- art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 36, 46 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 38, poz. 454), w związku z art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że wyrok Sądu Rejonowego [...] z [...] czerwca 2012 r. (sygn. akt [...]) stanowi orzeczenie w sprawie podziału nieruchomości, podczas gdy Sąd nie rozstrzygnął w sentencji o podziale nieruchomości, lecz jedynie o zobowiązaniu Skarbu Państwa do złożenia określonego oświadczenia woli,

- art. 7 Konstytucji RP oraz art. 96 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami, przez dokonanie zaskarżonej czynności bez podstawy prawnej oraz z pominięciem przeprowadzenia procedury podziałowej i rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi przywołano następującą argumentację:

- u podstaw dokonania czynności legło błędne przekonanie organu, jakoby wyrok o sygn. akt [...] stanowił orzeczenie sądu w przedmiocie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; wobec błędnego uznania, że kwestia podziału została już prawomocnie rozstrzygnięta na drodze sądowej, organ dokonał czynności bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie podziału,

- wyrok o sygn. akt [...] nie mógł stanowić rozstrzygnięcia o podziale nieruchomości, a przez to stanowić podstawy dokonania zaskarżonej czynności; art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzają zamknięty katalog podstaw dokonywania podziałów nieruchomości; posługuje się stwierdzeniem, że: "podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji (...) zatwierdzającej podział", co wskazuje na generalny i podstawowy charakter tego trybu podziału; art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że: "w przypadku gdy o podziale nieruchomości orzeka sąd, nie wydaje się decyzji (...)", co implikuje wyjątkowość poddania rozstrzygnięć o podziale nieruchomości drodze sądowej; zastosowanie trybu sądowego ma zatem charakter szczególny i nie może być traktowane rozszerząjąco,

- kwestią istotną w niniejszej sprawie jest ustalenie, do jakiego trybu - administracyjnego, czy sądowego - należy podział nieruchomości związany z wykonaniem wyroku o sygn. akt [...]; jak podnosi się w doktrynie, o przekazaniu podziału nieruchomości sądowi decyduje struktura własnościowa nieruchomości - jeżeli jest ona przedmiotem własności jednego podmiotu właściwy jest tryb administracyjny podziału, jeżeli zaś jest przedmiotem współwłasności - podział nieruchomości odbywa się na drodze sądowej; w niniejszej sprawie, nieruchomość nie jest przedmiotem współwłasności; jedynym właścicielem jest Skarb Państwa, a jedynym użytkownikiem wieczystym jest Spółka; przedmiotem rozstrzygnięcia w wyroku nie było zniesienie współwłasności bądź inne ustalenie stosunków między współwłaścicielami; organ błędnie zinterpretował znaczenie wyroku, doszukując się w nim rozstrzygnięcia, którego to orzeczenie nie zawierało; wyrok nie mógł przesądzić o podziale nieruchomości; mógł być, co najwyżej przesłanką do wydania przez organ decyzji o podziale; sam fakt, że projekt podziału działki ew. nr [...] był elementem materiału dowodowego postępowania sądowego, zakończonego wydaniem wyroku o sygn. akt [...], nie przesądza jeszcze o tym, że Sąd - wyrokiem tym - dokonał konstytutywnej zmiany w zakresie uprawnień i obowiązków skarżącej, polegającej na podziale nieruchomości, gdyż to postępowanie sądowe dotyczyło innego przedmiotu - złożenia przez Skarb Państwa (a nie przez Spółkę) oświadczenia woli o określonej treści,

- nie ma także w tym zakresie znaczenia, że dokumentacja, zawierająca projekt podziału, została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego; przyjęcie projektu zmian w podziale ewidencyjnym do państwowego zasobu geodezyjnego nie wyłącza konieczności przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego, dotyczącego podziału nieruchomości, kończącego się decyzją administracyjną, w którym fakt przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego byłby jednym z dowodów,

- w świetle art. 22 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymywanie ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności, a więc także wprowadzenie w niej zmian, może być wynikiem decyzji o podziale wydanej jedynie przez właściwe organy; zgodnie z § 36 oraz 46 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dokumentacja kartograficzna, sporządzona w postępowaniu sądowym, stanowi podstawę ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, wykazanego w ewidencji (a więc i wprowadzania zmian), jedynie w przypadku ustalenia przez zapadłe prawomocne orzeczenie podziału nieruchomości, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie,

- ponieważ wyrok o sygn. akt [...] nie rozstrzygał kwestii podziału nieruchomości, podstawą ewentualnego wydzielenia nowych działek z nieruchomości mogłoby być jedynie postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie podziału nieruchomości nie zostało przeprowadzone; nie zapadł również wyrok sądowy, którego przedmiotem byłoby dokonanie podziału nieruchomości,

- nie zaistniała zatem żadna z możliwych prawnie podstaw dokonania podziału nieruchomości, mogącej w dalszej kolejności skutkować wprowadzeniem zmian w ewidencji gruntów i budynków; utrzymanie w mocy zaskarżonej czynności, jako dokonanej bez podstawy prawnej, stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, stanowiącej, że działania organów władzy publicznej muszą znajdować oparcie w przepisach prawa i mieścić się w jego granicach; czynność została dokonana bez podstawy prawnej, co narusza art. 7 Konstytucji RP oraz art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Spółka podniosła też, że oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków zawiera oczywistą omyłkę w zakresie określenia daty zakończenia budowy budynku na nieruchomości (rok 1970, podczas gdy decyzję lokalizacyjną dotyczącą lokalizacji inwestycji budowlanej, w postaci budowy zespołu garaży, wydano [...] grudnia 1988 r., zaś pozwolenie na budowę wydano [...] maja 1990 r.).

W odwiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W piśmie wskazano:

- przedmiotowa zmiana, polegająca m.in. na wydzieleniu z działki ew. nr [...] działek [...] i [...], została wprowadzona w oparciu o wyrok sygn. akt [...] oraz mapę do celów sądowych, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pod nr [...]; działka ew. nr [...] stanowi część gruntu objętego wskazanym wyrokiem Sądu, co do którego Skarb Państwa został zobowiązany do złożenia oświadczenia woli w treści wskazanej w sentencji przedmiotowego wyroku,

- w piśmie z 24 października 2013 r. szczegółowo wyjaśniono Spółce podstawy prawne wprowadzonej zmiany; zgodnie z art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, bądź w drodze orzeczenia sądowego; w przedmiotowej sprawie podział nieruchomości, opisany na mapie zaewidencjonowanej pod nr [...] - sporządzonej do celów sądowych - został zatwierdzony wyrokiem Sądu z [...] czerwca 2012 r.,

- z powyższego wynika, że dane dotyczące nowych działek zostały wykazane w ewidencji zgodnie z wymogiem § 36 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który stanowi: "Przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: (-) 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej",

- podział został ujawniony w operacie ewidencyjnym w trybie czynności materialno - technicznej i zgodnie z art. 22 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz zgodnie z § 45 pkt 2 oraz § 36, 46 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; brak sformułowania w orzeczeniu, że sąd "zatwierdza podział" nie powoduje, że podział ten nie został przez sąd zatwierdzony,

- bez ujawnienia podziału w ewidencji gruntów i budynków nie byłoby możliwe określenie w dziale I przedmiotu nowotworzonego prawa wynikającego z przedmiotowego wyroku w księdze wieczystej, zgodnie z wymogiem określonym w § 28 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122); sąd nie jest organem administracyjnym, którego kompetencje w zakresie podziału nieruchomości w sensie geodezyjnym są określone przez przepisy prawa; w związku z tym nie ma przepisów definiujących konieczne elementy orzeczenia, którego skutkiem jest podział nieruchomości; dlatego też w literaturze słusznie wskazuje się, że podział ewidencyjny nieruchomości jest w takim przypadku zwykle skutkiem orzeczenia sądu, gdyż w samej sentencji sąd na ogół nie orzeka o zatwierdzeniu podziału ewidencyjnego nieruchomości, ale rozstrzyga sprawę cywilną, wskazując jedynie granice i oznaczenie działek podane w dokumentacji sporządzanej przez biegłego geodetę powołanego przez sąd. (por. Komentarz do Ustawy o Gospodarce Nieruchomościami, E.Bończyk-Kucharczyk, 2011, art. 96); warunkiem koniecznym jest przyjęcie tej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co w tym przypadku miało miejsce,

- do zadań starosty, związanych z prowadzeniem ewidencji, należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, na co wskazuje § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; dla działek ew. nr [...] i [...] aktualnymi materiałami źródłowym jest przedmiotowe opracowanie [...] z podziałem działki nr [...] wraz z wyrokiem Sądu Rejonowego (sygn. akt [...]),

- aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 pkt 1), zaś dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właściciela lub władającego, przy czym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające m.in. z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych i opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 pkt 1 i 2); z powyższego wynika, że dane zawarte w bazie ewidencyjnej są aktualne do chwili ujawnienia, zgodnie z § 45 i 46 nowych dokumentów dostarczonych do organu ewidencyjnego,

- organ ewidencyjny miał obowiązek ujawnić w ewidencji gruntów i budynków w miejsce dawnej działki nr [...] nowe - nr [...] i [...],

- reasumując wskazano, że dane ewidencji gruntów i budynków w zakresie podważanego przez skarżącego podziału działki ew. nr [...] są zgodne z dokumentami źródłowymi znajdującymi się w zbiorze dowodów zmian ewidencji gruntów i budynków tj. prawomocnym odpisem orzeczenia o sygn. akt [...] oraz opracowaniem nr [...], sporządzonym do celów wskazanego postępowania sądowego,

- odnosząc się do uwagi dotyczącej błędnego określenia roku zakończenia budowy na nieruchomości, jako rok 1970 - wskazano, że organ nie ponosi odpowiedzialności za ewentualnie błędne dane zamieszczone w tym zakresie.

W dodatkowym piśmie procesowym (k. 75-78) oraz na rozprawie, uczestnik postępowania p. T. G. wniósł o oddalenie skargi wywodząc, że działanie skarżącej spółki zmierzają do przewlekłości w załatwieniu sprawy.

Pełnomocnik skarżącego na rozprawie zwrócił uwagę, że stroną postępowania sądowego, w ramach którego zapadł wyrok stanowiący podstawę podziału działki, nie była skarżąca Spółka, a więc wyrok ten nie może stanowić podstawy do ingerencji w jej prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę bowiem kwestionowaną czynnością, polegającą na ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków nowo wydzielonych działek nr [...] i [...], nie naruszono prawa. W szczególności chybiony jest pogląd, jakoby dokonano jej bez stosownej podstawy prawnej.

W sprawie generalnie niesporne są fakty - dokumenty, jakie stanowiły podstawę ujawnienia nowych nieruchomości (stosowny wyrok i sporządza na potrzeby postępowania sądowego dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu). W odpowiedzi na skargę organ administracji przytoczył też stosowne regulacje normatywne, dokując trafnej ich wykładani. Z uwagi na uprzednie szczegółowe zreferowanie stanowiska organu administracji jego ponowne powtarzanie nie byłoby zasadne. Sąd przyjmuje je za własne.

Odnosząc się do zarzutów skargi wypada dodać jedynie, co następuje.

Spór w istocie sprowadza się do kwestii, czy materialnoprawnym skutkiem prawomocnego wyroku o sygn. akt [...], jest dokonanie podziału nieruchomości na dwie działki ewidencyjne. Spółka neguje tego rodzaju skutek podkreślając, że w sentencji orzeczenia nie wskazano, aby rzeczony podział został dokonany wyrokiem. Pomija jednak w swej argumentacji, że każde orzeczenie sądowe (jak też administracyjne) należy wykładać zgodnie z zasadami logicznego rozumowania, z uwzględnieniem domniemania, że organy władzy publicznej (tu sądowej) działają racjonalnie.

Skoro, co bezsporne, skutkiem prawomocnego wyroku jest zobowiązanie Skarbu Państwa do złożenia oświadczania o przeniesieniu prawa (tu użytkowania wieczystego) odnośnie konkretnej nieruchomości – działki o wskazanym sentencją numerze ewidencyjnym, a dla potrzeb postępowania sporządzono określoną dokumentację podziałową, nie sposób uznać, aby orzeczenie to nie miało także stosownego skutku w postaci wydzielenia stosownej działki. W przeciwnym razie wykonanie powinności byłoby uzależnione od zdarzenia przyszłego i w istocie nie pewnego – wydania przez organ administracji decyzji o podziale. Gdyby wydzielenie działki miało być dopiero następstwem wydania decyzji administracyjnej, w myśl art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak to wywodzono w skardze, w istocie możliwość realizacji uprawnień osoby, na rzecz której ma być przeniesione prawo (w następstwie złożenia oświadczenia), byłaby uzależniona od późniejszego rozstrzygnięcia administracyjnego, przy czym brak stosownej regulacji o charakterze materialnoprawnym, w myśl której organ administracji dokonywałby podziałów nieruchomości, zgodnie z ustaleniami prawomocnych orzeczeń sądów. Wręcz przeciwnie - w ustawie o gospodarce nieruchomościami wyrażono zasadę, że stosowne podziały są ex lege dokonywane stosownymi orzeczeniami sądów (art. 96 ust. 2), a organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków jest obowiązany do wprowadzania zmian, będących następstwem prawomocnych orzeczeń sądowych (§. 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Wprawdzie, w realiach niniejszej sprawy, gdzie brak jednoznacznych deklaracji prowadzi do sporu, czy do podziału w następstwie orzeczenia Sądu doszło, uzasadniony jest postulat, formułowania samej sentencji wyroku w ten sposób, aby kwestia przeprowadzenia podziału nie mogła budzić żadnych wątpliwości. Brak jednak stosownego zapisu, expressis verbis wskazującego dokonanie podziału, w sytuacji, gdy w danej sprawie wola Sądu w tym zakresie jest jednoznaczna, nie pozwala na uznanie jakoby do wyodrębnienia nowych działek ewidencyjnych nie doszło, co mogłoby stanowić przeszkodę dla ujawnienia zmian w ewidencji.

Należy wskazać dodatkowo, że nie ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków działek o stosownych numerach ewidencyjnych niweczyłoby, jak już wskazano wcześniej, możliwość bezwarunkowego wykonania wyroku sądu. Zobowiązany nie miałby bowiem możliwości, bez spełnienia dodatkowych warunków (wydania decyzji administracyjnej o podziale na działki ew. o stosownych numerach) złożenia określonego oświadczenia – nie istniałaby rzecz – tu nieruchomość – której oświadczenie miałoby dotyczyć. W tym świetle wykładnia treści wyroku o sygn. akt [...], proponowana przez Stronę skarżącą, pozostaje także w sprzeczności z zasadą art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014, poz. 101), zwanej dalej "K.p.c.",, w myśl którego prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również m.in. organy administracji publicznej.

Jedynie a marginesie wypada odnotować, że o ile kwestie sporu, co do treści wyroku, zarysowały się w toku postępowania administracyjnego (o wprowadzaniu zmiany orzekanoby poprzez wydanie decyzji, na zasadzie § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) organ administracji mógłby wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie wątpliwości, co do treści wyroku w myśl art. 352 K.p.c. W rozpoznawanym przypadku organ administracji, dokonując czynności materialno-technicznej, nie powziął jednak wątpliwości, co do treści orzeczenia, a jego konstatacje w tym zakresie były trafne.

W tym świetle nie są trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia stosownych przepisów prawa materialnego jak i konstytucyjnej zasady działania organów administracji na podstawie przepisów prawa.

Bez znaczenia pozostaje także podniesiona na rozprawie kwestia, czy w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem o sygn. akt [...] uczestniczyła Strona skarżąca. Wyrok o określonej treści rodzi skutki prawne, które muszą uwolnić organy administracji, prowadzące ewidencję gruntów i budynków bez względu na to, kto był uczestnikiem postępowania sądowego.

Sygnalizowana w skardze kwestia uwidocznionych w ewidencji dat zakończenia budowy określonych obiektów wykracza poza granice niniejszej sprawy, zakreślone kwestionowanym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wpisem, dotyczącym ujawnienia działek ew. o nr [...] i [...].

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.