II SA/Kr 318/14

Uzasadnienie

W.K. i inni ....., w dniu 3 lutego 2014 r wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2011 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Swoszowice-Wschód .

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1) art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami poprzez zastosowanie elementu planistycznego - symbolu KDX spoza określonego rozporządzeniem katalogu oznaczeń dot. przeznaczenia terenów;

2) art. 2 ust. 15 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku § 4 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, poprzez zastosowanie elementu planistycznego - symbolu 9KDX jako elementu układu komunikacyjnego - pełniącego praktycznie rolę drogi publicznej bez określenia jednak jego parametrów;

3. art. 2 ust 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 15 ust 2 ww. ustawy;

4. art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 36 ust. 1 ww. ustawy poprzez zastosowanie elementu planistycznego - symbolu KDX spoza określonego rozporządzeniem katalogu oznaczeń dot. przeznaczenia terenów, wskutek czego zostało naruszone prawo własności poprzez eliminacje możliwości uzyskania stosownego odszkodowania za wywłaszczenie.

Skarżący wnieśli o stwierdzenia nieważności uchwały, ewentualnie utrzymania istniejącego statusu drogi dojazdowej jako prywatnej i dokonania stosownej zmiany w tym zakresie w uchwale.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że są współwłaścicielami działki nr 285/1 obręb 91 Podgórze użytkowanej obecnie jako droga dojazdowa do ich budynków mieszkalnych oznaczonych numerami [.....],[.....],[.....], przy ul. [.....] w K. Na podstawie postanowień uchwały nastąpiła nieuzasadniona zmiana statusu prywatnej drogi dojazdowej stanowiącej działkę nr [.....] na ciąg pieszo - jezdny, a faktycznie na drogę publiczną. Powyższe nastąpiło z uchybieniem przepisów prawa w uchwale miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice -Wschód".

Pismem z 10 grudnia 2013 r. skierowanym do Rady Miasta K. skarżący do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 23 stycznia 2014 r. otrzymali pismo Przewodniczącego Rady Miasta K. w którym przedłożył stanowisko Prezydenta Miasta K. , w którym wyjaśniono, że pismo nie jest stanowiskiem Rady Miasta K. , lecz ma tylko charakter informacyjny. Zdaniem skarżących pismo Prezydenta Miasta K. stanowi według jego treści odpowiedź organu na wezwanie w rozumieniu art. 53 §2 p.p.s.a.

Odnośnie uzasadnienia zarzutu z punktu 1 skarżący wyjaśnili, że działka nr [.....] jest drogą prywatną, wewnętrzną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wraz z uwzględnieniem linii cofnięcia ogrodzeń w głąb ich działek pełni obecnie rolę dojazdu do ich domów. Dojazd obsługuje kilka budynków jednorodzinnych. Aby możliwym było wykorzystanie tego dojazdu dla obsługi większej ilości budynków, musiałby on stać się drogą publiczną. Nie jest możliwe jednak przekształcenie działki dojazdowej [.....] w drogę publiczną z uwagi na brak możliwości zachowania wymaganej przepisami odległości budynków od drogi wynoszącej 6 m. Zgodnie z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych - § 14 ust 2 dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo -jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokości nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Jednak dla realizacji ciągu pieszo - jezdnego i w szczególności uzyskania prawidłowej szerokości koniecznym byłoby poszerzenie szlaku drożnego działki nr [.....] poprzez wywłaszczenie, a to może nastąpić tylko w oparciu o obowiązujące przepisy, które stanowią że wywłaszczenia można dokonać wyłącznie na cel publiczny. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielanie gruntów pod ciągi pieszo - jezdne celem publicznym nie jest. Tak więc dojazd, zgodnie z planem, stałby się faktycznie drogą dojazdową publiczną określaną mianem "wydzielony ciąg komunikacji publicznej", generowałby ruch kołowy z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi nie spełniając wymogów szerokości, nośności oraz bez możliwości uzyskania statusu przejazdu publicznego. Skarżący podkreślili, że nie ma możliwości przekształcenia działki nr [.....] w ciąg komunikacji publicznej poprzez wywłaszczenie jej w stanie istniejącym, jak również doprowadzenie go do stanu zgodnego z przepisami poprzez wywłaszczenie terenu pasa przyległego celem poszerzenia. Ustalenia planu dotyczące działki nr [.....] obręb [.....] stanowią więc rażące naruszenie prawa. Dla poparcia swojej argumentacji odwołali się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lipca 2009 roku IV SA/Wa 339/09. Wyjaśnili również, że obecnie dojazd obsługuje praktycznie pięć budynków - zgodnie zaś z projektem planu obsługiwać będzie co najmniej 21 budynków bez dalszych limitów ilościowych; progresja co do ilości obsługiwanych tym dojazdem budynków niczym nie będzie ograniczona jeśli dojazd otrzyma faktyczny status drogi publicznej.

Odnośnie zarzutu z punktu 2 wskazali, że projektowany w planie zagospodarowania przestrzennego ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 9KDX jest niewątpliwie elementem układu komunikacyjnego i pełnić będzie w swej istocie rolę drogi publicznej. W planie nie określono jednak jego parametrów co stanowi naruszenie prawa. Zgodnie z planem, dojazd do domów skarżących będący ich własnością stałby się ciągiem pieszo-jezdnym ogólnodostępnym. Został wyznaczony w planie bez podania stosownych parametrów, jednak oznaczony liniami rozgraniczającymi. Niemożliwym będzie wydzielenie działki, dla wydzielenia tego ciągu pieszo-jezdnego celem wywłaszczenia gruntu dla jego realizacji z uwagi na brak podstawowych wymiarów. Odnosząc się do argumentacji organu zawartych w rozpatrzeniu uwag i wniosków wskazali, że w ww. wyjaśnieniu pominięto pkt. 2 zawarty jednak w ww. wykazie i sposobie rozpatrzenia uwag. Nieuprawnionym jest stwierdzenie, że ciąg pieszo-jezdny można zaliczyć do urządzeń transportu publicznego bowiem ciąg pieszo jezdny to obiekt liniowy, jego cechą charakterystyczną jest długość; urządzenia transportu publicznego to chodniki schody ruchome itd.

Przechodząc do zarzutu podniesionego w punkcie 3 skarżący wskazali, że w przedmiotowym stanie sprawy tereny działek siedliskowych o numerach [.....] - [.....] pozostaną w użytkowaniu dotychczasowym, z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Zapis dotyczący ciągów pieszo-jezdnych jest więc zapisem martwym w planie z punktu widzenia użytku dla którego go wprowadzono, niemożliwym do zrealizowania w świetle przedstawionych argumentów.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przez Radę Miasta K. art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 36 ust. 1 ww. ustawy poprzez zastosowanie elementu planistycznego skarżący podnieśli, że zgodnie z dyspozycją rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, raportu mogą wymagać w zależności od stanowiska stosownych organów m.in. budowa, przebudowa zjazdu z drogi publicznej pasa postojowego, przejazdu drogowego. Projekt planu ignoruje powyższe zasady; w pkt. 7.3.2 prognozy oddziaływania na środowisko stwierdza się że w odniesieniu m. in. do ciągu pieszo-jezdnego 9KDX "prognozy nie wykonano, zważywszy na możliwe natężenie ruchu na tych ulicach charakter ruchu (dwa szczyty natężenia związane z wyjazdami i powrotami z pracy) można wnosić, że oddziaływania komunikacyjne praktycznie nie wykroczą poza linie rozgraniczające wyznaczone w projekcie planu". Jednak szerokości w ww. liniach w planie nie określono, a oddziaływanie komunikacyjne potencjalne jest nie do przewidzenia i z pewnością pogorszy warunki istniejące; nie poprawi w rzeczywistości w żaden sposób określenie projektowanej ulicy ciągiem pieszo-jezdnym co jedynie miałoby ułatwić przekształcenie terenu działek [.....]-[.....] na budowlane i służyć wyłącznie interesom właściciela tego terenu, a nie skarżącym. Naruszenie art. 6 ust 2 oraz art. 36 ust.1 ustawy w szczególności poprzez zastosowanie elementu planistycznego - symbolu KDX spoza określonego rozporządzeniem katalogu oznaczeń dot. przeznaczenia terenów (ciąg pieszo-jezdny KDX nie jest inwestycją celu publicznego) oraz poprzez brak określenia parametrów, które nie zostały w sposób należyty określone, ogranicza prawo własności skarżących, eliminując możliwość uzyskania stosownej zapłaty za wywłaszczenie z uwagi na brak możliwości jego dokonania. Powyższe rozumowanie potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 240/08.

Prezydent Miasta K. działając w imieniu Rady Miasta K. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu uchwały, względnie jej oddalenie jako bezzasadnej.

W pierwszej kolejności organ przedstawił procedurę planistyczną. Ponadto wskazał, że w dniu 25 kwietnia 2012 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr XLIII/560/12 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Swoszowice-Wschód. Zmiana dotyczyła czterech obszarów wydzielonych w ramach obszaru miasta. Zmiana planu została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego z 23 lipca 2013 r. i weszła w życie 7 sierpnia 2013 r.

Obszar [.....] , to ta część Miasta położona na południe od autostrady A4, w skład której wchodzą podkrakowskie wsie włączone w 1973 r. w granice administracyjne Miasta. W związku z tym, istniejąca zabudowa tego terenu zachowała charakter wsi podkrakowskich koncentrowała wzdłuż traktów drogowych, zbiegających się w centrum wsi. Ponadto, z istniejących map da się odczytać pozostałości łanowego układu nieruchomości - krótszym bokiem przylegających do istniejących traktów drogowych. W związku z włączeniem tego obszaru w granice administracyjne Miasta, teren zaczął podlegać sukcesywnym przekształceniom, niemniej podstawowa sieć układu drogowego tego terenu nie ulegała znacznym zmianom, lecz została uzupełniona o kolejne elementy, wynikające z postępujących procesów urbanizacyjnych. Ponadto można zaobserwować, w związku z procesem tzw. "rozlewania się miasta" w kierunku przedmieść, że nastąpiła intensyfikacja podziałów geodezyjnych, celem wydzielania nowych gruntów przeznaczonych pod zabudowę. Nachodzące procesy w strukturze przestrzennej Miasta w [.....] uległy zahamowaniu w jej centralnej części, ponieważ obszar ten wchodzi w skład obszaru [.....] (strefy ochrony uzdrowiskowej "A", "B" i "C"), dla którego całości istniał od 2011 r. obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Wobec przeciągających się postępowań w przedmiocie utrzymania statusu uzdrowiska przez ten obszar, procesy inwestycyjno-budowlane uległy zawieszeniu, zahamowaniu.

Mając na uwadze występujące uwarunkowania faktyczne, tj. częściowo wykształcony zrąb układu drogowego, stan zagospodarowania terenu, jak również występujące uwarunkowania społeczne (zżyta wspólnota lokalna, stanowiąca dosyć spójne środowisko), ustalenia sporządzonego planu starały się w głównej mierze recypować istniejący stan zagospodarowania terenu. Dlatego też, w planie miejscowym wydzielony układ dróg publicznych bazuje na istniejącym układzie drogowym i został uzupełniony o wydzielone nowe tereny przeznaczone pod drogi publiczne, służące zapewnieniu komunikacji dla obszarów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania. Ponadto w planie miejscowym starano się uwzględnić całokształt istniejącego układu drogowo-ulicznego poprzez uwzględnienie w ustaleniach planu w jak największym zakresie istniejącą siatkę dróg. W konsekwencji, dla istniejących dróg, które nie spełniają przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi (zarówno drogi publiczne, jak i drogi wewnętrzne), ze względu na niewielkie szerokości, oraz położenie w zbytnim przybliżeniu do istniejących obiektów budowlanych, które wykluczało możliwość ich poszerzenia bez dokonania niezbędnych rozbiórek tych obiektów budowlanych, a które były wykorzystywane (użytkowane) nie przez pojedynczych użytkowników, ustalono przeznaczenie pod tereny wydzielonych ciągów pieszo-jezdnych (oznaczone symbolami 1KDX do 27KDX). Wraz z terenami dróg publicznych (tereny ulic zbiorczych (klasy Z) - 1KDZ do 6KDZ, tereny ulic lokalnych (klasy L) - 1KDL do 5KDL, tereny ulic dojazdowych (klasy D) - 1KDD do 6KDD tereny wydzielonych ciągów pieszo-jezdnych wchodzą w skład istniejącego i planowanego układu drogowo-ulicznego [.....] .

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[.....] " przyporządkowują istniejące i planowane dogi do trzech kategorii zagospodarowania terenu, którym wyznaczono odmienne ustalenia planistyczne. Do pierwszej z nich należą dogi publiczne, w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. i drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), na potrzeby których wydzielono liniami rozgraniczającymi tereny, oznaczając je symbolami (1KDZ do 6KDZ, KDL do 5KDL, 1KDD do 6KDD) - § 11 i § 28 postanowień planu. Do drugiej grupy zostały zakwalifikowane takie drogi, w tym niektóre drogi wewnętrzne, które faktycznie są wykorzystywane na potrzeby komunikacji kołowej przez indywidualne podmioty, niemniej ze względu na uwarunkowania faktyczne nie zostało ustalone przeznaczenie pod drogi publiczne, lecz wprowadzono dodatkową kategorię przeznaczenia terenu pod tereny wydzielonych ciągów pieszo-jezdnych. Natomiast w ostatniej grupie znajdują się te wszystkie drogi, zrealizowane i możliwe powstanie zgodnie z ustaleniami planu, które będą miały charakter dróg wewnętrznych, a ze względu na okoliczność, iż służą pojedynczym podmiotom, nie zostały wyodrębnione, jako osobna kategoria przeznaczenia terenu, a ich realizacja wynika z ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów (§ 11 ust. 2 postanowień planu).

Powyższe oznacza, że tylko drogi zaliczone do pierwszej kategorii, będą stanowiły drogi publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji, tylko wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej sygnalizacji (por. art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) stanowi cel publiczny rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod powstanie tych dróg będzie polegało na ich ewentualnym wywłaszczeniu, w przypadku przystąpienia do lokalizacji inwestycji drogowej.

Pozostałe drogi, pozostają we władaniu ich dotychczasowych właścicieli, chyba, że zostanie zawarte stosowne porozumienie z właścicielem i Gminą Miejską K. o ich nabyciu na rzecz Skarbu Miasta.

Organ podkreślił, że tereny wydzielonych ciągów pieszo-jezdnych nie stanowią, ani w oparciu o ustalenia planu, ani w oparciu o inne przepisy, terenów dróg publicznych. Pomimo, że są wykorzystywane przez większą liczbę podmiotów, co przekłada się na ich publiczną dostępność, to ustalenia planu nie decydują, czy dotychczasowi właściciele nieruchomości przeznaczonych pod tereny wydzielonych ciągów pieszo-jezdnych mają obowiązek udostępniania ich innym podmiotom. To sami właściciele (współwłaściciele) nieruchomości ustalają, w jaki sposób będzie wykorzystywane ich prawo własności do takich nieruchomości. Tereny te nie stanowią wbrew zarzutom podniesionym w skardze terenów, które z mocy przepisów prawa miejscowego zapewniają "dostęp do drogi publicznej" w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do drugiego zarzutu organ wskazał, że samo rozporządzenie wykonawcze rozstrzyga, że zawarte w Załączniku do niego barwne oznaczenia graficzne i literowe stanowią katalog podstawowy, który w zależności od potrzeb może zostać uzupełniony o oznaczenia dodatkowe. W związku z tym, korzystając z uprawnień określonych w § 9 ust. 4 rozporządzenia wykorzystano uzupełniające oznaczenie barwne, literowe i cyfrowe na oznaczenie terenów przeznaczonych pod tereny wydzielonych ciągów pieszo-jezdnych (KDX). Równocześnie tekst uchwały zawiera ustalenia dla tak wydzielonej kategorii przeznaczenia terenu, które wyróżniają go spośród pozostałych kategorii przeznaczenia terenu. W związku z tym nie zachodzi możliwość popełnienia błędu odnośnie odczytania prawidłowych ustaleń dla terenów KDX.

Ustosunkowując się do zarzutu z punktu 3 organ podkreślił, że terenów KDX nie można utożsamiać jako terenów przeznaczonych automatycznie pod zapewnienie "dostępu do drogi publicznej" dla terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania. W tym przypadku, tj. zapewnienia dostępu do drogi publicznej (ul. .......- teren 1KDD) dla terenów położonych w terenach oznaczonych symbolami 2MN(S), 4MN(S), 5MN(S), 3MN(Z) nastąpi bądź przez uzyskanie zgody na wykonanie bezpośredniego zjazdu, bądź poprzez uzyskanie stosownej służebności drogowej, w tym także służebności która może zostać ustanowiona na działce nr [.....] obr. [.....] . Niemniej ustanowienie takiej służebności nie mieści się w kompetencjach organów planistycznych, lecz jest, co do zasady, pozostawione uznaniu właścicieli nieruchomości lub orzeczeniu sądu. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, iż zostały naruszone przepisy art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ostatni z podniesionych zarzutów dotyczył kwestii eliminacji możliwości uzyskania stosownego odszkodowania za wywłaszczenie. W związku z tym organ stwierdził, że ustalenia planu nie przewidują, by teren 9KDX został przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego, skutkującego możliwością dokonania ewentualnych wywłaszczeń. Nie można jednak wykluczyć, iż w terenie tym, niezależnie od ustaleń planu będzie realizowana inwestycja, w efekcie której nastąpi wywłaszczenie właścicieli nieruchomości. Ponadto ustalenia planu nie wykluczają możliwości uzyskania stosownego odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. Kontrola sądu administracyjnego nie powinna obejmować celowości lub słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ograniczać się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a przede wszystkim przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedury planistycznej.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z 3. 02. 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). A zatem. gdy skarżący złożyli skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXI/243/1 z 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice-Wschód" w części dotyczącej terenu stanowiącego współwłasność skarżących tj. działki nr [.....] obręb [.....] - objętego symbolem planu "9KDX" domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości ze względu " utrzymanie istniejącego statusu drogi dojazdowej jako prywatnej i dokonania stosownej zmiany w tym zakresie w uchwale" - należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała, lecz ta jej część, która dotyczy przeznaczenia terenu stanowiącego współwłasność skarżących tj. działka nr ewid. [.....] , oznaczona symbolem 9 KDX na kwestionowanym planie miejscowym.

Nadto trzeba także wskazać, że nie mają charakteru wiążącego wnioski i zarzuty skargi oraz powołana w niej podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski i zarzuty strony skarżącej nie są dla sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie określając przedmiot zaskarżenia jako skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXI/243/11 z 6 lipca 2011 r. w części objętej symbolem 9KDX w zakresie obszaru stanowiącego współwłasność skarżących miał także na uwadze wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyjmowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnym postanowieniem ww. uchwały w odniesieniu choćby do jednej działki, położonej w obszarze objętej planem" (por. wyrok NSA z 19. 06. 2009 r. II OSK 205/09). Wykładnia ta pozwala przyjąć, że strony skarżące posiadają legitymacje w niniejszej sprawie do zaskarżenia ww. uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXI/243/11 z 6 lipca 2011 r. z uwagi na to, że są współwłaścicielami ww. nieruchomości w części obszaru oznaczonego jako działka 285/1, a także ze względu na przysługujące im prawo do innych nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym ustaleniami przedmiotowego m.p.z.p. Oznacza to także, iż przedmiotowy plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności przez skarżących ze względu na wprowadzone w nim ustalenia w tym ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Powyższe uzasadnia- stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z 8. 03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1491) - legitymację skargową W.K. i innych...., . Należy wskazać, że skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania Rady Miasta K. do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując, do organu planistycznego pismem z 10 grudnia 2013 r.

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXI/243/11 z 6 lipca 2011 r. była przyjęta z naruszeniem przepisów w zakresie właściwości organów. Nie stwierdzono również, aby wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Swoszowice-Wschód" został sporządzony i uchwalony z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu. Nadto w ocenie Sądu w zakresie obszaru stanowiącego nieruchomość skarżących organ działając zgodnie z przysługującym mu władztwem planistycznym - nie naruszył zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Jedną z podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium wynika wprost z dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z ustaleniami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Także art. 9 ust. 4 ustawy stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Mając to na uwadze należy jednak zauważyć, że przyjęcie kryteriów i zakresów wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił organom gminy. Rada gminy – jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje bowiem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu miejscowego (Z. Niewiadomski (red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz C. H. Beck 2006, s. 188). W konsekwencji stopień związania planu miejscowego ustaleniami przyjętymi w studium jest zależny w dużej mierze od szczegółowości zapisów zawartych w studium i w zw. z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA 4.11. 2011 r. II OSK 1727/11). A zatem, rada gminy uchwalając studium sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania o jakim mowa w treści art. 9 ust.4 u.p.z.p. Zakres tego związania jest uzależniony od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dokładniej ujmując od stopnia szczegółowości ustaleń w tekstowych części studium , a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji – jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Wynika to z treści cyt. wyżej art. 9. ust. 4. Zarazem jednak trzeba także mieć na uwadze, iż zgodność studium i planu nie może mieć charakteru dosłownego, właśnie ze względu na różny stopień ogólności studium i planu.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim stwierdzić, że w ocenie Sądu przeprowadzona analiza zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXI/243/11 z 6 lipca 2011 r. w zakresie ustaleń obejmujących działkę nr [.....] obr. [.....] , oznaczoną symbolem 9 KDX pozwala przyjąć, iż ustalenia przedmiotowego planu są zgodne z ustaleniami obowiązującego Studium przyjętego uchwałą nr XII/87/03 z 16. 04 2003 r . zmienioną uchwałą nr XCIII/1256/10 RMK z 3 marca 2010 r. jakkolwiek trzeba przy tym podkreślić, że ustalenia ww. studium charakteryzują się bardzo dużym stopniem ogólności zarówno jeśli chodzi o jego część tekstową jak graficzną.

W przedmiotowym Studium wskazano, iż w strefie podmiejskiej Krakowa utrzymały się układy dawnych wsi uzupełnione zespołami współczesnej zabudowy jednorodzinnej. Tam też utrwalił się typ zabudowy rozproszonej i bardzo niskiej intensywności wykorzystania terenu, rzadko występują przestrzenie publiczne. Przyczynił się do tego łanowy układ własności i rozwój budownictwa niepoprzedzony przeprowadzeniem scaleń. Obsługa komunikacyjna tych terenów opiera się najczęściej na bezpośrednich włączeniach poszczególnych posesji do tras wysokiej kategorii albo na zasadach służebności wewnątrz układu. Nadto w ustaleniach wytyczania głównych kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania wyodrębnionych kategorii terenów w odniesieniu do terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności wskazano na: konieczność porządkowania i rozbudowę istniejących układów przestrzennych ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczaniem lokalnych układów komunikacyjnych (punkt 4.4.2 planu).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie odpowiednie ustalenia Studium zostały uwzględnione w zaskarżonym planie miejscowym w zakresie kwestionowanym przez skarżących. Przede wszystkim należy wskazać, że obszar oznaczony symbolem 9KDX obejmujący działkę nr [.....] zgodnie z ustaleniami § 3 pkt 4 planu miejscowego "[.....] " teren jednego z 27-dmiu wydzielonych ciągów pieszo-jezdnych stanowi przewidziany w Studium element układu komunikacyjnego. W przedmiotowym planie tereny te zostały oznaczone symbolami od 1KDX do 27KDX (tereny wydzielonych liniami rozgraniczającymi ciągów pieszo-jezdnych). Odpowiednio § 11 pkt 2 llit c) planu ustala, że ulice dojazdowe to ulice oznaczone symbolami KDD oraz wydzielone ciągi pieszo-jezdne, oznaczone symbolami literowymi KDX. Natomiast w przepisie § 28 ustala się przeznaczenie terenów pod cały układ komunikacyjny wyznaczony na rys. planu pod symbolami literowymi: KDZ. KDL, KDD KDX – tereny dróg publicznych oraz innych wydzielonych ciągów i urządzeń komunikacyjnych, w tym wyodrębniając w punkcie 1- tereny dróg publicznych klasy Z, klasy L i klasy D oraz w punkcie 2 – tereny innych wydzielonych ciągów i urządzeń komunikacji publicznej: 1KDX do 27 KDX – tereny wydzielonych ciągów pieszo-jezdnych. Z powyższego wynika zatem, że ciągi –pieszo jezdne oznaczone symbolem KDX nie stanowią dróg publicznych, a ponieważ niektóre z nich – w tym ciąg oznaczony symbolem 9KDX nie posiadają wymaganej szerokości dla dróg publicznych – w obecnym stanie nie mogą być przekształcone w drogę publiczną. Nie narusza to postanowień art. 6 pkt 1 ustawy z 21. 08. 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 210, nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowi, że celami publicznymi jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, a zatem nie mają tego charakteru ciągi pieszo-jezdne wydzielone na gruntach prywatnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności poprzez jego ograniczenie należy podnieść, że wskazany na rysunku planu ciąg pieszo-jezdny o symbolu 9 KDX jako element układu komunikacyjnego zapewnia dostęp z poszczególnych terenów budowlanych oznaczonych symbolem: 2 MN(S), 4MN(S), 5MN(S), 3MN(Z) do dróg publicznych. W związku z tym należy jednak podkreślić, że zabezpieczenie w obrębie tych terenów budowlanych dojazdów – dojść do poszczególnych obecnych działek ewidencyjnych pozostawia się do realizacji przez właścicieli działek wchodzących w teren przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego 9KDX , przy zachowaniu praw osób trzecich. A zatem nawet w sytuacji gdy przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny jest wykorzystywany przez większą ilość osób niż tylko przez współwłaścicieli działki nr [.....] to do nich należy decyzja w jaki sposób i przez kogo ciąg ten będzie wykorzystywany. W istniejącym stanie prawnym wyznaczonym również w skarżonym planie miejscowym od współwłaścicieli działki nr [.....] będzie zależeć czy właściciele działek pozbawionych obecnie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej będą mieli taki dostęp przez ww. ciąg pieszo- jezdny, mając na uwadze treść art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący , że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzna lub przez ustanowienie służebności drogowej.

Nie może być uwzględniony zarzut zastosowania w planie miejscowym niewłaściwego symbolu dla oznaczenia przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego tj. oznaczenia 9KDX, wyznaczenie ciągu bez podania stosownych parametrów dotyczących jego szerokości, a poprzez to brak możliwości przekształcenia go w drogę publiczną. W związku z tym należy bowiem wskazać, że wprowadzenie do planu miejscowego "[.....] " dla oznaczenia terenów komunikacji symbolu KDX niewskazanego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) nie narusza prawa ponieważ w ww. załączniku tym ustalono jedynie podstawowe oznaczenia graficzne i literowe, co nie wyłącza możliwości wprowadzenia oznaczeń dodatkowych, precyzujących wykorzystanie trenów, o ile zachodzi taka potrzeba. Należy podkreślić, że ze względu na niewielkie szerokości działek wchodzących w skład ciągów pieszo-jezdnych, w tym działki nr [.....], oraz położenie istniejących już obiektów budowlanych w zbytnim przybliżeniu do ciągów pieszo-jezdnych , a nadto uwzględniając aktualny sposób korzystania z nich powyższe, dodatkowe elementy układów komunikacyjnych o symbolu KDX nie zostały zaliczone do dróg publicznych. Nie wymagają również określenia ich szerokości. W tej sytuacji nie zachodziła również potrzeba dokonania oceny w zakresie prognozy oddziaływania na środowisko ciągu pieszo-jezdnego 9 KDX, nie stanowiącego inwestycji celu publicznego, a którego wykorzystywanie przez większą liczbę użytkowników pozostaje zależne od współwłaścicieli.

W tej sytuacji należy przyjąć, że ustalenia planu nie pozbawiły stron skarżących możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich w związku z faktem, że działka nr [.....] znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem 9KDX jakkolwiek ustalenie planu nie pozostają bez wpływu na sposób zagospodarowania tej działki. Należy podkreślić, że ustalenia przedmiotowego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżących nie mają charakteru dowolnego. Są zgodne z wymaganiami studium oraz pozostałą dokumentacją. Nadto znajduje również zastosowanie przepis art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawniający - w zależności od sytuacji w nim wskazanych – do wystąpienia do Gminy z roszczeniem o odszkodowanie lub wykup nieruchomości.

A zatem , przede wszystkim ze względu na ustawowy obowiązek zgodności planów miejscowych ze studium i brak naruszenia istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę .