II OSK 2880/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 749/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchylił zaskarżone postanowienie.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie, decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. wpisał do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod numerem rejestru [...] cmentarz żydowski w K., przy ul. [...], położony na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,79 ha, w granicach oznaczonych czerwonym kolorem na planie stanowiącym załącznik do decyzji.

Następnie Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 7 ust. 1, art. 8 oraz art. 89 pkt 2 i art. 93 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 155 k.p.a. zmienił powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 1991 r. poprzez zmianę treści osnowy decyzji oraz zmianę załączników do w/w decyzji.

Odwołanie od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożyła Fundacja [...],

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2 i art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania Fundacji [...] od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, rozpatrując sprawę przytoczył treść art. 155 kpa oraz art. 134 kpa i podkreślił, że w doktrynie dominuje pogląd, iż negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn, zarówno o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Organ odwoławczy zaznaczył, że legitymację procesową do udziału w postępowaniu posiada strona, którą w myśl art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek, a także podmiot działający na prawach strony. Z akt sprawy wynika, że stroną niniejszego postępowania jest Gmina Kurów, która jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Fundacja [...] nie posiada tytułu prawnego do tej nieruchomości. Fundacja, jako organizacja społeczna, nie została dopuszczona do udziału w tym postępowaniu w trybie art. 31 § 2 k.p.a. Tym samym – zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Fundacja [...] nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r. Okoliczność ta stanowi podmiotową przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że uwzględnienie wniosku Fundacji [...] o dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony, złożonego przy piśmie z dnia 22 września 2011 r. nie jest możliwe, gdyż postanowienie w tej sprawie powinien wydać, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r. wniosła Fundacja [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 749/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym oraz ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Przyczyny podmiotowe to oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, czy też niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.

Zdaniem Sądu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Fundację [...], nie dokonał jakiejkolwiek analizy w kwestii posiadania przez wskazany podmiot interesu prawnego przyjmując, że przymiot strony przysługuje jedynie Gminie Kurów, która jest właścicielem nieruchomości. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że skoro Fundacja nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości oraz jako organizacja społeczna nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 2 k.p.a., to nie posiada ona legitymacji do wniesienia odwołania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie przeprowadził jakichkolwiek ustaleń co do podnoszonych w złożonej skardze okoliczności, które wskazywać mogą, że skarżącej przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ drugiej instancji pominął zupełnie fakt, że Fundacja brała dotychczas udział w postępowaniu - doręczone jej zostało zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 10 grudnia 2010 r., jak i decyzja organu pierwszej instancji z dnia 8 kwietnia 2011 r. W żaden sposób nie została też zbadana i wyjaśniona podnoszona w skardze kwestia związana ze statutem Fundacji, z którego skarżąca wywodzi swój interes prawny, a którego brak jest w aktach administracyjnych sprawy. Organ odwoławczy powyższych okoliczności w ogóle nie analizował. Tym samym – zdaniem Sądu - zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a. i art. 28 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ze złożonego odwołania nie wynikało w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że skarżący nie jest stroną postępowania;

2. prawa materialnego:

– art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca mogła mieć interes prawny w uczestnictwie w postępowaniu konserwatorskim o wpis do rejestru wynikający wyłącznie z uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lub brzmienia statutu,

– art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której skarżący próbuje wywodzić swój interes prawny z przesłanek, które w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości nie mogą w żadnej sytuacji kreować interesu prawnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Fundacji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się, do oceny, czy organ odwoławczy dokonał właściwej oceny odwołania w zakresie jego dopuszczalności z uwagi na interes prawny Fundacji w zaskarżeniu decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 kwietnia 2011 r.

Na wstępie należy wskazać, że w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy braku interesu prawnego odwołującego się możliwie są dwa rozstrzygnięcia procesowe: stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) lub umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wybór jednego z tych możliwych sposobów rozstrzygnięcia zależy od okoliczności występujących w sprawie. Jeśli ze złożonego odwołania i okoliczności występujących w sprawie wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak przymiotu strony organ odwoławczy orzeka o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Jeśli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 ONSA 1999/4/119, wyrok NSA z dnia z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08 Lex nr 526409, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2064/12 orzeczenia.nsa.gov.pl)

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przesądził kwestii legitymacji Fundacji, lecz nakazał organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy Fundacja posiada potencjalny interes prawny. Z taką argumentacją Sądu I instancji należy się zgodzić ponieważ, jak wynika z akt spawy Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków już wszczynając postępowanie administracyjne zawiadomił o tym Fundację, jak również doręczył jej decyzję z dnia 8 kwietnia 2011 r. Już sam fakt dokonania w/w czynności zobowiązuje organ odwoławczy do zbadania, czy Fundacja posiada interes prawny do zaskarżenia w/w decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dodatkowo, jak słusznie wskazywała Fundacja w skardze do Sądu I instancji, organ odwoławczy nie wyjaśnił w jakikolwiek sposób czy sprawa ta dotyczy zakresu statutowej działalności Fundacji.

Tak więc zaskarżane orzeczenie Sądu I instancji odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 i 134 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.