IV SO/Wa 10/14

Uzasadnienie

W dniu 2 września 2013 r. wpłynęła do Rady Miejskiej w L. skarga z dnia 30 sierpnia 2013 r. wniesiona przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L.

Przy piśmie z dnia 3 września 2013 r. Rada, na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przekazała powyższą skargę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ale nie udzieliła odpowiedzi na nią i nie nadesłała akt administracyjnych sprawy.

Wobec powyższego zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 6 września 2013 r. Rada wezwana została do udzielenia odpowiedzi na przekazaną do Sądu skargę z dnia 30 sierpnia 2013 r. i nadesłania akt sprawy.

Wobec zignorowania przez Radę powyższego wezwania, Przewodniczący Wydziału w dniu 24 stycznia 2014 r. ponownie wezwał Radę do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na skargę i nadesłania akt sprawy.

Jednakże Rada również i to wezwanie pozostawiła bez odpowiedzi.

W dniu 24 lutego 2014 r. wpłynął bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. o wymierzenie Radzie Miejskiej w L. grzywny za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu akt administracyjnych sprawy wraz z odpowiedzią na powyższą skargę.

Zarządzeniem z dnia 26 lutego 2014 r. Przewodniczący Wydziału doręczył Radzie oryginał powyższego wniosku i wezwał do złożenia odpowiedzi na wniosek.

W piśmie z dnia 5 marca 2014 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w L. poinformował, że Rada na sesji w dniu 20 marca 2014 r. podejmie uchwałę w sprawie wniosku [...] sp. z o.o.

Z uwagi na nieudzielenie odpowiedzi na wniosek, Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 12 marca 2014 r. wezwał Burmistrza Miasta L. reprezentującego Radę Miejską w L. do wykonania zarządzenia z dnia 26 lutego 2014 r. poprzez udzielenie odpowiedzi na wniosek o wymierzenie organowi grzywny, stosownie do uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 i zwrócenie oryginału tego wniosku.

W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady nadesłał przy piśmie z dnia 24 marca 2014 r. (nadanym w dniu 25 marca 2014 r. w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego) uchwałę z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], w której skargę [...] sp. z o.o. na uchwałę z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] uznano za zasadną.

Wobec niewykonania zarządzenia z dnia 26 lutego 2014 r., ponowionego następnie w dniu 12 marca 2014 r., Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 28 marca 2014 r. ponownie wezwał Burmistrza Miasta L. do wykonania zarządzenia z dnia 12 marca 2014 r.

W dniu 7 kwietnia 2014 r. wpłynęła do akt sądowych niniejszej sprawy odpowiedź na wniosek (nadana w dniu 3 kwietnia 2014 r. w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego), udzielona przez Burmistrza L., do której załączony został oryginał przedmiotowego wniosku.

W odpowiedzi na wniosek Burmistrz L. wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, przyznając, że organ przesłał do Sądu skargę, nie przesłał jednak odpowiedzi i akt sprawy administracyjnej. Jak wyjaśnił, taki stan rzeczy wynikał z faktu, że członkowie Rady z jednej strony przychylali się do uwzględnienia skargi, ale z drugiej strony mieli na uwadze treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Powyższe wątpliwości spowodowały, że Rada Miejska dopiero w dniu [...] marca 2014 r. podjęła uchwałę nr [...], w której uznała skargę za zasadną. Uznać zatem należy, że w najbliższym czasie zaskarżona uchwała zostanie zmieniona w trybie jaki jest przewidziany dla procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. z uwzględnieniem uwag skarżącej. Jednocześnie Burmistrz wniósł o zawieszenie postępowania wszczętego skargą z dnia 30 sierpnia 2013 r. do czasu zakończenia procedury uchwalania zmian do powyższego studium.

Nadto w odpowiedzi na wniosek Burmistrz L. podniósł, że nie jest on przedstawicielem Rady Miejskiej w L. i nie został przez Radę upoważniony do występowania w przedmiotowej sprawie w jej imieniu.

W dniu 8 kwietnia 2014 r. wpłynęły do akt niniejszej sprawy dokumenty dotyczące uchwały Rady z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny.

Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ natomiast, zgodnie z art. 54 § 2 tej ustawy, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W myśl zaś art. 55 § 1 powołanej ustawy, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ratio legis komentowanej normy jest zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 328, 331).

Przewidziany w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek terminowego przekazania Sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Chodzi tu przy tym o przekazanie wszystkich akt sprawy, koniecznych wszak do jej rozpoznania, a więc kompletnych, uporządkowanych, ponumerowanych, opisanych, odpowiednio połączonych. Niepełne, choćby w niewielkiej części, niewykonanie dyspozycji wskazanego przepisu pozostaje naruszeniem obowiązku z niego wynikającego, uzasadniającym wymierzenie grzywny (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 207; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, op. cit., s. 328). W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów sądowi administracyjnemu, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 powyższej ustawy uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu i wypełnienie dyspozycji art. 54 § 2 powołanej ustawy.

Nie ma przy tym na wskazanym – wstępnym – etapie znaczenia, czy podmiot, którego akt, czynność, bezczynność lub przewlekłość są skarżone, jest istotnie organem administracji, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym. Każdy bowiem podmiot, oznaczony w skardze jako organ administracji, za pomocą którego jest ona wnoszona, jest obowiązany do przekazania skargi właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007 r., sygn. akt II SO/Gd 5/07, LEX nr 504888 oraz glosy do niego: P. Szkudlarka, Orzecznictwo Sądów Polskich 2010, nr 1, s. 79-80 i W. Sawczyna, Orzecznictwo Sądów Polskich 2009, nr 7-8, s. 546-548; postanowienie z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 698/13, LEX nr 1360883). Dopiero sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy dany podmiot jest ciałem mogącym być stroną postępowania przed sądem administracyjnym, a więc, aby ją przeprowadzić, musi posiadać wszystkie akta sprawy.

Grzywna, o której mowa we wskazanym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco–restrykcyjno–prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, LEX nr 204031). Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z odpowiedzią na nią i kompletnymi, uporządkowanymi aktami sprawy. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 868/12, LEX nr 1239514 oraz z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 597/11, LEX nr 896315). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie może być on przy tym wymierzany wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 omawianej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12, LEX nr 1335530). Godzi się wreszcie zauważyć, że instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego – wyrażonej w art. 7 tej ustawy – zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że poprzez dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę.

Podkreślić trzeba, że fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 powołanej ustawy (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, LEX nr 530144; także D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 10, s. 73-78). Nie zmienia on bowiem zaistniałego (lub nie) uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Zdarzenie to sąd bierze jednak pod uwagę miarkując wysokość grzywny (zob.: W. Sawczyn, Środki..., op. cit., s. 207).

Należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy, "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob.: T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381). Dostrzec dodatkowo należy, że sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 ustawy, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Rady Miejskiej w L. skargę, która wpłynęła do Rady w dniu 2 września 2013 r., ta zaś przy piśmie z dnia 3 września 2013 r. przekazała ją Sądowi, ale nie udzieliła odpowiedzi na skargę i nie nadesłała akt administracyjnych sprawy, co organ sam potwierdził w odpowiedzi na wniosek. Okoliczność ta zatem nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Organ ten zobligowany był bowiem do zachowania trzydziestodniowego terminu, wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy, na przekazanie odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, który upłynął organowi w dniu 2 października 2013 r. Nie podlega dyskusji fakt, że w ustawowym terminie organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku. Ponadto organ nie zareagował w żaden sposób na wezwania Przewodniczącego Wydziału z dnia 6 września 2013 r. i z dnia 24 stycznia 2014 r. – które doręczone zostały organowi odpowiednio w dniach 16 września 2013 r. i 30 stycznia 2014 r. – do udzielenia odpowiedzi na skargę z dnia 30 sierpnia 2013 r. i nadesłania akt sprawy. Powyższy obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy ostatecznie został przez organ spełniony w dniu 8 kwietnia 2014 r. – a zatem po sześciu miesiącach po upływie ustawowego terminu – jednakże organ uczynił zadość obowiązkowi dopiero na skutek trzeciego wezwania organu do nadesłania odpowiedzi na wniosek w niniejszej sprawie, podkreślić bowiem należy, że również w tej sprawie organ uporczywie uchylał się od udzielenia odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny i zwrócenia Sądowi oryginału przedmiotowego wniosku.

Mając na uwadze okoliczności sprawy należy uznać, że w sprawie doszło bez wątpienia do rażącego naruszenia przez organ obowiązku określonego w przepisie art. 54 § 2 powołanej ustawy.

Wskazane przez organ w odpowiedzi na wniosek przyczyny uchybienia terminu w postaci stanowisk członków Rady Miejskiej w L., którzy z jednej strony przychylali się do uwzględnienia skargi, z drugiej zaś strony mieli na uwadze treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie usprawiedliwiają rażącego opóźnienia w wywiązaniu się organu z obowiązku nałożonego ustawą, gdyż organ ten zobowiązany jest tak zorganizować pracę, aby tego rodzaju sytuacjom zapobiegać. Podnieść również należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przerwa w sesjach Rady Miejskiej w L. w jakikolwiek sposób uniemożliwiała terminowe przekazanie do Sądu odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. Obowiązki w tym zakresie powinien wypełnić organ wykonawczy gminy, a Rada Miejska mogła wyrazić swoje stanowisko w formie uchwały (którą również przekazałby do Sądu Burmistrz jako organ reprezentujący gminę), złożonej do akt sprawy już po przesłaniu odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. Stąd też uchybienie terminu na przekazanie akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę było niewątpliwe i zawinione. W sprawie o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 omawianej ustawy organ nie może skutecznie usprawiedliwiać niedochowania trzydziestodniowego terminu z art. 54 § 2 powołanej ustawy okolicznościami własnego nieprawidłowego działania.

W ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny jest współmierna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 powołanej ustawy. Wskazać należy, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 powołanej ustawy, który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M.P. z 2014 r., poz. 146) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł, zatem górna granica grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 powołanej ustawy wynosi 36.500,60 zł.

Sąd określając w niniejszej sprawie wysokość grzywny, wziął pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, jak dużo organ uchybił terminowi nadesłania kompletnych dokumentów, w tym ocenił przyczyny jakie spowodowały opóźnienie w przesłaniu odpowiedzi i akt, czy organ dopuszczał się tego rodzaju uchybień w przeszłości, czy przekroczenie terminu do przesłania skargi ma charakter nagminny, czy też stanowiło jednostkowy przypadek. Uwzględnia także podjęte w danej sprawie przez organ działania w celu załatwienia sprawy. Wymierzając grzywnę w wysokości 5.000,-zł Sąd wziął pod uwagę także i to, że skarga, której dotyczy wniosek, została przekazana do Sądu po kolejnych wezwaniach Przewodniczącego Wydziału i dopiero do doręczeniu organowi wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt. Sąd orzekający uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wymierzona grzywna w kwocie 5.000,-zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę, a także wpłynie prewencyjnie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. W ocenie Sądu taki wymiar grzywny uwzględnia fakt, że przesłanie odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy nastąpiło przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny i było połączone z wyjaśnieniem przyczyn niedochowania terminu. Wymierzając grzywnę w tej wysokości Sąd uwzględnił także, że wprawdzie organ wykonał nałożony na niego obowiązek w postaci przesłania odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych, ale uczynił to dopiero po złożeniu przez skarżącą wniosku o wymierzenie grzywny, jak również udzielił odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny dopiero na trzecie wezwanie Przewodniczącego Wydziału. Ustalając wysokość grzywny, Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy niniejszej, grzywną adekwatną do stopnia naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 ustawy jest kwota 5.000,- zł. Grzywna we wskazanej wysokości w ocenie Sądu spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną.

Jednocześnie wyjaśnić również należy przyczyny, dla których adresatem postanowienia Sądu wymierzającego grzywnę za niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy Sąd uczynił Gminę L., a nie Radę Miejską L.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (LEX nr 1225396), gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, wyposażonym w osobowość prawną. Zgodnie z art. 25 § 1 powołanej ustawy, osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w tym postępowaniu. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Przepis art. 28 § 1 omawianej ustawy stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli zdolność do wyrażania woli przez podmiot postępowania w zakresie jego praw i obowiązków procesowych (zdolność procesową) mają, w myśl art. 26 § 1 powołanej ustawy, osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Zgodnie z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.) wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym w bardzo wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji (przykładowo art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art.43, art. 51, art. 64, art. 84), to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego i wreszcie to gmina prowadzi gospodarkę finansową. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom.

Skoro zatem podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną, zdolność sądową i dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu, to właśnie gmina, a nie rada gminy, jest adresatem rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny za niedopełnienie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OZ 1155/13, LEX nr 1406755; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są również na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast do wyrażonego w odpowiedzi na wniosek stanowiska Burmistrza L., że nie jest on przedstawicielem Rady Miejskiej w L. i nie został przez Radę upoważniony do występowania w przedmiotowej sprawie w jej imieniu, ponownie należy powołać się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dualizmu w reprezentowaniu gminy, reprezentację tę wprost powierza organowi wykonawczemu gminy i nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń ani wyłączeń. Wójt reprezentuje gminę, której system organizacyjny składa się z dwóch organów. Jednemu z nich – wójtowi – jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcje reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w postępowaniach sądowych, które mają taki właśnie, zewnętrzny charakter. Kompetencyjne i organizacyjne oddzielenie organu stanowiąco–kontrolnego od organu wykonawczego nie oznacza ich odrębności wymagającej odrębnej reprezentacji. Ze sposobu określenia środków nadzoru nad gminą, z których niektóre dotyczą aktów podejmowanych przez radę gminy i jej działań, a niektóre aktów i działań wójta, nie można wyprowadzać umocowania dla przewodniczącego rady do jej reprezentowania w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Umocowanie to wymagałoby specjalnego upoważnienia przewodniczącego w uchwale o zaskarżeniu aktu nadzoru "bo nie może reprezentować rady w sposób samoistny", podczas gdy: 1) gminę, której samodzielność jest chroniona głównie poprzez skargi na akty nadzoru reprezentuje wójt; 2) to wójt jest organem wykonawczym i to on wykonuje uchwały rady, niezależnie od ich przedmiotu; 3) skoro to nie rada reprezentuje gminę to nie może ona kompetencji w tym zakresie – nieposiadanych – przekazać na rzecz innego podmiotu. Radzie gminy służy domniemanie kompetencji, ale tylko w sytuacjach, gdy ustawy nie stanowią inaczej. W odniesieniu do reprezentowania gminy, ustawa właśnie "stanowi inaczej" i podejmowanie uchwały upoważniającej przewodniczącego rady do działania na "zewnątrz" (poza ustawowym zakresem jego bardzo wąskich kompetencji) naruszałoby przepis art. 18 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oznaczałoby przekroczenie przez radę jej kompetencji. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. Zdolność sądowa właściwego organu gminy, w tym rady reprezentowanej przez przewodniczącego, nie jest determinowana jego zadaniami, skoro zadania te przyznane są gminie jako takiej, gminę zaś reprezentuje wójt, a przewodniczący rady nie jest organem gminy. Ze sposobu zorganizowania nadzoru nad działalnością gminną, oddzielnego dla aktów rady gminy i aktów wójta jako przedmiotu kontroli legalności oraz z wymogu podejmowania przez radę uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru (w przypadku wójta podejmowanie odrębnego aktu będącego wyrazem woli zaskarżenia aktu nadzoru jest zbędne), także nie da się wywieść umocowania dla przewodniczącego rady do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowym. Przyznanie przymiotu zdolności sądowej radzie gminy oznaczałoby zatem praktycznie pozbawienie wójta jego ustawowej kompetencji do reprezentowania gminy. Reprezentowanie rady przez jej przewodniczącego czyniłoby z niego quasi-pełnomocnika tylko na gruncie konkretnej sprawy, bez ustawowego umocowania do takiego działania w postępowaniu sądowym. Za stanowiskiem, że gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentuje wójt, przemawia wiele argumentów. Pierwszy i najważniejszy to regulacja zawarta w art. 31 ustawy o samorządzie gminnym i uznanie, że reprezentowanie gminy przez wójta, korzystającego z umocowania ustawowego, w postępowaniu sądowym ze skargi na uchwałę rady gminy, nie oznacza nieuprawnionego przenoszenia na wójta przez radę kompetencji do reprezentowania gminy. O takiej sytuacji nie może być mowy w sytuacji, gdy to wójt jest organem wykonawczym gminy (powołanym zatem także do wykonania uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru) oraz ustawowym reprezentantem gminy, a rada nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy. Przepis art. 32 tej ustawy nie wymaga w zasadzie wykładni, nie zawiera żadnych ograniczeń przedmiotowych, ani podmiotowych ani wyłączeń kompetencji wójta w odniesieniu do reprezentowania gminy. Rada gminy, nie posiadając kompetencji w tym zakresie nie może ich przekazać przewodniczącemu rady. Wypada w tym miejscu powtórzyć, tym razem w postaci łacińskiej paremii, to o czym była już mowa wcześniej: nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Zatem zgodnie art. 31 powyższej ustawy organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz i tylko on jest uprawniony do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wójt jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych, a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. Nieuprawnione jest zatem, bo nie mające podstawy prawnej, a wywodzone w drodze zawiłej – i nieuprawnionej – wykładni, przypisywanie w takiej sytuacji zdolności procesowej innemu niż wójt organowi gminy – radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe, w myśl art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego, a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, także gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego (wojewoda koncentruje się na nadzorze w stosunku do uchwał, przekazywanych mu do kontroli obligatoryjnie) obciążenia przewodniczącego dodatkowymi obligatoryjnymi czynnościami procesowymi. Na marginesie można wspomnieć także, że rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną – zapewnia mu ją urząd gminy, którym kieruje wójt i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy. Reasumując, z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno- i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, że gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymierzył organowi grzywnę w granicach określonych w art. 154 § 6 tej ustawy.