I OSK 2838/12

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzją z dnia [...] marca 2012 roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania "K." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą we W., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012 roku, Nr [...] (znak: [...]) i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 roku ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w K., obręb ewidencyjny G., stanowiących obecnie działki Nr ewid. [...] o łącznej powierzchni [...] ha wskutek podziału działki Nr ewid. [...] zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2010 roku, Nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 98a ust. 1-1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Po rozpoznaniu odwołania pełnomocnika "K." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą we W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Odpowiednio stosuje się przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3. Z treści przepisu art. 98a ust. 1 zdanie trzecie wynika, że ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Przechodząc do okoliczności występujących w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu, na podstawie którego możliwe jest ustalenie z jakim dniem decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Na decyzji widnieje zapis wskazujący, iż decyzja ta jest wykonalna od dnia [...] sierpnia 2010 roku. Data, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, została uznana przez organ za istotną w postępowaniu ustalającym opłatę adiacencką z tytułu podziału, ponieważ w oparciu o tę datę określany jest stan nieruchomości po podziale. To uchybienie przekłada się na nieprawidłowe ustalenie stanu nieruchomości po podziale w operacie szacunkowym.

Organ odnosząc się do zarzutów odwołania ocenił jako nieuzasadniony argument, iż nastąpiło naruszenie art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ podział nieruchomości nastąpił niezależnie od ustaleń planu, a za taki należy uznać podział w oparciu o art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Przepis art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa cele wydzielenia działek gruntu w ramach ewidencyjnego podziału niezależnie od prawnych kryteriów dopuszczalności zagospodarowania tych działek określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zdaniem organu, w sytuacji, gdy obowiązuje plan miejscowy i dla danego terenu zostały określone tym planem ustalenia przesądzające o przeznaczeniu i zagospodarowaniu, to w przypadku wystąpienia okoliczności wskazanych przepisem art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić podział. Niezależność podziału od ustaleń planu miejscowego powoduje też możliwość jego dokonywania także w przypadku braku tego planu, ale tylko na cele określone przepisem art. 95 ustawy. Podział dokonany przez właściciela terenu nie został dokonany na żaden z celów wymienionych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dalszej części argumentacji, organ drugiej instancji podzielił część zarzutów odwołania odnoszących się do operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przez "stan nieruchomości" należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno – użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Z powołanych przepisów, zdaniem SKO, jednoznacznie wynika, że opłata adiacencka została powiązana ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości, której wartość ma zostać oszacowana według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej i stanu z uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając nieruchomość jest zobowiązany zatem do określenia jej wartości według stanu z tych dwóch dat, które zostały precyzyjnie określone przez ustawodawcę. Chodzi bowiem o różnicę między wartością nieruchomości przed i po przeprowadzeniu jej geodezyjnego podziału, która ma wskazać, jaki wpływ na wartość nieruchomości wywarł ten podział. Skoro wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej ma zostać określony jako różnica między tymi dwoma stanami, a jak wyraźnie wskazał ustawodawca, jedynie ceny nieruchomości powinny zostać uwzględnione na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to – konsekwentnie – rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględniać w procesie wyceny te cechy nieruchomości wpływające na jej wartość, które ją charakteryzowały w dacie dokonywania podziału. Takie rozwiązanie gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości.

W stanie faktycznym sprawy, rzeczoznawca majątkowy posługiwał się datą [...] sierpnia 2010 roku i [...] sierpnia 2010 roku. Żadna z tych dat nie jest datą, w której decyzja zatwierdzająca projekt podziału nabrała waloru ostateczności. Nadto, w operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał, że określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową uwzględniającą faktyczny sposób użytkowania istniejący w dniu wyceny. Wartość rynkowa jak już akcentowano powinna być wartością nieruchomości według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ale według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o podziale nieruchomości.

Zgodnie z przepisami art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Jak wskazał organ odwoławczy, biorąc pod uwagę zarówno zasady wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, jak i istotę tego rodzaju daniny publicznej, należy uwzględnić możliwości zagospodarowania nieruchomości w dniu dokonywania jej podziału, a nie w dniu ustalania opłaty, tym bardziej że ustawodawca dopuścił możliwość obciążenia tego rodzaju obowiązkiem pieniężnym w terminie aż trzech lat od dnia uostatecznienia się decyzji podziałowej. Z akt sprawy nie wynika, czy w dacie zatwierdzenia projektu dla tego terenu obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy. Prawidłowe określenie możliwości zagospodarowania wycenianej nieruchomości, w przypadku braku planu miejscowego, determinuje także prawidłowość dokonanej wyceny, gdyż m.in. od tego będzie zależał właściwy dobór nieruchomości podobnych do wycenianej.

W zakresie zarzutów strony dotyczących wadliwego wyboru metody szacowania, nieprawidłowego doboru nieruchomości porównawczych, braku wyjaśnienia odstąpienia od zastosowania poprawki uwzględniającej trend czasowy, wadliwych wag cech oraz zawarcia w treści informacji nie związanych z przedmiotem wyceny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że operat szacunkowy jest autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości.

W przypadku określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości, uwzględnia się wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale. Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące tzw. podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości stosuje się zasadniczo podejście porównawcze. Trzeba mieć na uwadze, zdaniem SKO, że rzeczoznawca majątkowy sam dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i technik szacowania. Organ zaś nie może sugerować jaką metodę winien zastosować rzeczoznawca majątkowy, tak samo nie może mu wskazywać ani też korygować przyjętych cech i ustalonych przez rzeczoznawcę wag tych cech. Nie wkraczając w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego samodzielnie albo po złożeniu wyjaśnień i uzupełnień przez rzeczoznawcę majątkowego tak aby dokument ten stanowił dowód w sprawie.

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wobec naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję "K." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą we W. podniosła, iż kwestionuje ją w części uzasadnienia dotyczącej zastosowania art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kwestii uzasadnienia zaniechania oceny operatu szacunkowego i nierozpoznania zarzutów strony wobec operatu, jako że operat jest autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Strona wskazała na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z podziału nieruchomości, w sytuacji gdy podział nastąpił niezależnie od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie strony w sprawie doszło także do uchybienia regulacji art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem zgodnie z treścią tego przepisu prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego podlega ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Strona w treści skargi podniosła także zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi strona wyjaśniła, że przepis art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż nie ma podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, gdy podział nieruchomości nastąpił niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla nieruchomości podlegającej podziałowi nie ma obowiązującego planu miejscowego, zatem podział nastąpił niezależnie od ustaleń planu. W odniesieniu do kwestii oceny operatu szacunkowego strona podniosła, iż wbrew twierdzeniom organu dokument taki podlega ocenie na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części uzasadnienia strona podniosła zarzuty odwołania argumentując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do nich w treści swojego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Łd 521/12 oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia, organ pierwszej instancji mocą kwestionowanej w odwołaniu decyzji ustalił opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w spawie stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z jego regulacją, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podstawowym powodem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej były zarzuty skierowane przeciwko sporządzonemu przez rzeczoznawcę majątkowego operatowi szacunkowemu. Z treści zacytowanego przepisu wynika wprost, iż stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Zdaniem WSA, niewątpliwie rzeczoznawca szacujący wartość nieruchomości nie uwzględnił powyższego przepisu, co już stanowi powód do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji. Ten błąd operatu szacunkowego Sąd pierwszej instancji uznał za niewątpliwy, a pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowany w uzasadnieniu decyzji jak najbardziej prawidłowy i nie jest przedmiotem sporu w sprawie.

Strona skarżąca w treści skargi kwestionowała zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na przepis art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Jak wskazał WSA, w stanie faktycznym sprawy opłata adiacencka została nałożona na stronę skarżącą z uwagi na wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Przy czym dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony skarżącej, to skutkuje uznaniem, iż podział działki nastąpił niezależnie od ustaleń planu, zatem na mocy art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Pogląd powyższy nie został uznany przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowy, bowiem – zdaniem WSA – przepis art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa negatywną przesłankę ustalenia opłaty adiacenckiej, przy czym przesłanka ta odnosi się jedynie do podziału nieruchomości dokonywanego niezależnie od ustaleń planu miejscowego, dyspozycja tego przepisu określa sytuację, w której dla podlegającej podziałowi nieruchomości obowiązuje plan miejscowy, lecz podział jest dokonywany w warunkach określonych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość podlegająca podziałowi, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można stwierdzić, że podział nastąpił niezależnie od zapisów tego planu. W tym miejscu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przepis art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami enumeratywnie wymienia sytuacje, w których możliwy jest podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W stanie faktycznym sprawy, jak wskazał WSA, podział nieruchomości nie nastąpił na żaden z wymienionych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami celów.

Odnosząc się natomiast do kwestii oceny przez organ sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, WSA podzielił dominujące w orzecznictwie administracyjnym stanowisko, iż przy ocenie dowodu z opinii biegłego (w tym wypadku operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawniony podmiot), organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję, w tej opinii zawartą, lecz jest obowiązany sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 roku, sygn. akt II OSK 459/05). Ocena wspomniana, zgodnie z regulacją, zawartą w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, winna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, rozstrzygającej sprawę, co do istoty. Uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do zrelacjonowania przebiegu postępowania oraz zacytowania poszczególnych tez operatu szacunkowego. Faktem jest, iż operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Powinien być jednak– jak wskazał WSA – sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, w następstwie pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe, konieczne do właściwego określenia wartości nieruchomości (Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych – Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych: Standard VII.1.1-1.4). Proces ten podlega kontroli organów rozstrzygających sprawę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł "K." Sp. z o.o. Sp. k. Skarżący kasacyjny zaskarżył rzeczone orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 95 tej ustawy, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. Miało do niego dojść przez uznanie przez WSA, że wyłącznie art. 95 cyt. ustawy wskazuje enumeratywne przypadki podziału niezależnie od ustaleń planu, podczas gdy w rzeczywistości każdy podział dokonywany w sytuacji braku takiego planu jest podziałem niezależnym od postanowień planu, natomiast art. 95 ww. ustawy wskazuje przypadki dopuszczalności podziału zarówno niezależnie od postanowień planu, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Uchybienie to miało też nastąpić na skutek wadliwego uznania przez ten Sąd, że prawidłowe jest ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z podziału nieruchomości, w sytuacji, gdy dla nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, naruszenie cyt. przepisów miało nastąpić w konsekwencji błędnego uznania przez Sąd, że sformułowanie "niezależnie od ustaleń planu" – zawarte w art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – odnosi się wyłącznie do art. 95 tej ustawy, z pominięciem faktu, że art. 95 tej ustawy odnosi się do przypadków podziału zarówno niezależnie od postanowień planu, jak również niezależnie od decyzjo o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu).

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za jej uwzględnieniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy, ujęta w zarzutach kasacyjnych, sprowadza się do pytania, czy art. 98a ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.s.g.") znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy do podziału nieruchomości doszło w sytuacji nieobowiązywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej nieruchomości podlegającej podziałowi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przywołaną sytuację obejmuje swoją dyspozycją norma art. 98a ust. 1 u.s.g., przeciwne stanowisko zajmuje zaś skarżąca kasacyjnie Spółka.

Stosownie do art. 98a ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu.

Ust. 2 art. 98a zastrzega jednak, że cytowanego art. 98a ust. 1 u.s.g. nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Zgodnie z art. 94 u.s.g., w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:

1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo

2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z kolei w myśl art. 95 u.s.g., niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu:

1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków;

2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze;

3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa;

4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw;

5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych;

6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej;

6a) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej;

6b) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego;

6c) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;

7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego;

8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.

Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w sprawie, dla nieruchomości podlegających podziałowi nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 98a ust. 2 u.s.g. nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym w sytuacji braku planu miejscowego. Z tych względów, jeżeli do podziału nieruchomości dochodzi na podstawie art. 94 ust. 1 u.s.g. albo niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wówczas znajduje zastosowanie art. 98a ust. 1 u.s.g., pozwalający właściwemu organowi ustalić opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Powyższa konstatacja wynika z wykładni literalnej i systemowej powyższych przepisów. Ustawodawca reguluje bowiem w art. 94 u.s.g. podział nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego, w sytuacji gdy nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – i nie jest to sprzeczne z przepisami odrębnymi albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei w art. 95 u.s.g. reguluje sytuację podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu – niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy, w analizowanym zakresie wyróżnił on świadomie cztery kategorie sytuacji:

1) po pierwsze, podziału nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

2) po drugie, podziału nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego, lecz przy istnieniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z którą podział jest zgodny;

3) po trzecie, sytuację podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz

4) po czwarte, podziału niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a zatem taka decyzja musi być już wydana).

Art. 98a ust. 2 u.s.g. wprost wskazuje, że art. 98a ust. 1 u.s.g. pozwalającego ustalić opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem – nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Z powyżej wyróżnionych przez ustawodawcę czterech kategorii sytuacji, prawodawca wyłączył stosowanie art. 98a ust. 1 tylko do sytuacji podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a zatem plan taki musi obejmować nieruchomość podlegającą podziałowi. Oznacza to, że opłatę taką można nałożyć w przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – zarówno dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i nieruchomości dla której nie określono tych warunków w drodze decyzji.

Godzi się zauważyć, że art. 98a ust. 2 u.s.g. nie dotyczy sytuacji podziału nieruchomości niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – gdyby ustawodawca miał zamiar objąć dyspozycją rzeczonego przepisu i tę kategorię sytuacji, dokonałby stosownego odniesienia w art. 98a ust. 2 do art. 95 u.s.g. lub sformułowałby art. 98a ust. 2 w innym brzmieniu. W sytuacji, gdy w art. 95 u.s.g. ustawodawca traktuje wprost i literalnie o obu kategoriach sytuacji, to gdy w art. 98a ust. 2 wskazuje wyraźnie na jedną z nich, nie można przyjmować, że obejmuje także drugą z określonych w art. 95 u.s.g. (lege distinguente).

Jak zauważa się w literaturze, zgodnie z art. 98a ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału może być zastosowana zarówno wtedy, gdy podział nastąpił w zgodzie z planem miejscowym, jak i wtedy, gdy zastosowano przepisy umożliwiające podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego – i można to odnieść odpowiednio także do zgodności podziału z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynika to z tego, że do zastosowania opłaty adiacenckiej stosuje się w tym przypadku inne kryteria niż zgodność z planem miejscowym itp. – tj. kryteria wynikające z art. 98a ust. 1 u.g.n.: podział na stosowny wniosek, ustalenie przez radę gminy stawki procentowej opłaty, udokumentowanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Art. 98a, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, pkt. 7).

Mając na uwadze powyższe, należy uznać za trafną konstatację Sądu pierwszej instancji, że skoro dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość podlegająca podziałowi, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można stwierdzić, że podział nastąpił niezależnie od zapisów tego planu. Skoro podział nieruchomości nastąpił w oparciu o art. 94 u.s.g. w sytuacji braku planu miejscowego, to art. 98a ust. 2 nie mógł znaleźć zastosowania w analizowanej sprawie. Podziału dokonanego w sytuacji braku planu miejscowego nie można bowiem utożsamiać z podziałem dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Aby bowiem stwierdzić, że podział jest niezależny od ustaleń planu miejscowego, muszą istnieć te ustalenia, co nie ma miejsca w sytuacji nieistnienia planu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.