VI SA/Wa 1023/10

Uzasadnienie

W dniu [...] grudnia 2009 r. do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych wpłynęło odwołanie wniesione przez P. J. (dalej jako skarżący, strona), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] od decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno -Spożywczych z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł. za nieprowadzenie klasyfikacji tusz wieprzowych.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wezwał skarżącego do przesłania czytelnie podpisanego odwołania oraz przesłania wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego w terminie 7 dni. Organ odwoławczy pouczył skarżącego, że w przypadku nieusunięcia braków, sprawa zostanie pozostawiona bez rozpoznania.

W dniu [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych wydał postanowienie nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego w dniu [...] listopada 2009 r. od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno -Spożywczych z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż braki formalne, o uzupełnienie których wezwano skarżącego, nie zostały usunięte. Tymczasem odwołanie może być niedopuszczalne m.in. z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, np. przez osobę trzecią, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Z tego powodu niezbędne było wyjaśnienie kto podpisał wniesione odwołanie oraz czy jest to osoba uprawniona do reprezentacji strony. Jeżeli odwołanie zawiera uchybienie formalne, np. brak podpisu właściwych osób na tym odwołaniu, to organ nie może stwierdzić niedopuszczalności odwołania na podstawie komentowanego przepisu bez wezwania strony do usunięcia braków odwołania. Organ ten powinien wezwać autora odwołania do usunięcia braku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero wskutek nieusunięcia tych braków w ustawowym terminie organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący podniósł, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach k.p.a., albowiem żaden przepis kodeksu nie wymaga by pismo w toku postępowania podpisane było w sposób czytelny. Zgodnie bowiem z art. 63 k.p.a. podanie wniesione pisemnie winno być podpisane oraz wskazywać osobę od której pochodzi. Zdaniem skarżącego odwołanie z [...] listopada 2009 r. spełniało te warunki. Nieuzasadnionym zdaniem strony jest także zarzut stawiany mu przez organ, że nie przedłożył odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, bowiem jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą nie jest ujmowany w zapisach Krajowego Rejestru Sądowego. W związku z powyższym wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w całości i nakazanie organowi rozpoznanie wniesionego odwołania. Ponadto wnosi o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż skoro brak formalny odwołania nie został uzupełniony, sprawa nie mogła być rozpatrywana merytorycznie. W sprawie brak było bowiem możliwości wyjaśnienia wątpliwości czy odwołanie zostało wniesione przez osobę upoważnioną i z tego względu jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Organ zaznaczył przy tym, iż w istocie omyłkowo wezwał wnoszącego o nadesłanie wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego zamiast wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Niemniej jednak skarżący nie odpowiedział na wezwanie i zakwestionował jego zasadność dopiero w przedmiotowej skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1- 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.

Przedmiotem rozpoznania jest skarga na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. w związku ze stwierdzonym przez ten organ brakiem formalnym w postaci czytelnego podpisu pod odwołaniem oraz niezałączeniem odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, które to braki nie zostały uzupełnione przez skarżącego w wyznaczonym terminie. Zdaniem organu, czytelny podpis pod odwołaniem jest niezbędny dla identyfikacji wnoszącego to odwołanie podmiotu.

Stosownie do treści przepisu art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że odwołanie złożone zostało z zachowaniem wymaganego czternastodniowego terminu, zaś przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności odwołania był stwierdzony przez organ brak formalny.

Niedopuszczalność odwołania może zostać stwierdzona z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych i oznacza brak możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki, w których wyłączona jest przez przepisy możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji (p. B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck 6 wyd. str. 583). Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych odnosi się do stanu, w którym odwołanie złożyła jednostka nie mająca legitymacji do takiego działania albo strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia kończącego postępowanie, na które nie służy zażalenie, lecz stosownie do art. 3 § 2 pkt 2) p.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego i tylko na tej drodze dopuszczalne jest kwestionowanie dokonanego na podstawie art. 134 k.p.a. zamknięcia postępowania odwoławczego.

W rozpoznawanej sprawie, w toku wszczętego postępowania przed organem II instancji, organ ten nie stwierdził braku żadnej z przedmiotowych przesłanek niedopuszczalności odwołania, lecz skorzystał z tej instytucji z powodu nieuzupełnienia braków formalnych - złożenia na odwołaniu czytelnego podpisu oraz nadesłania odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, które potraktowane zostały jako kwalifikujące odwołanie za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Należy stwierdzić, że stanowisko organu jest wadliwe. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a. podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli nie podano w nim adresu wnoszącego i nie można go ustalić na podstawie posiadanych danych, zaś stosownie do § 2 tego artykułu, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przedmiotem oceny jest odpowiedź na pytanie, czy istotnie złożone w terminie odwołanie obciążone było brakiem formalnym. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca firma wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych za pośrednictwem organu I instancji w nakazanym prawem czternastodniowym terminie (art. 129 § 2 Kpa.). W nagłówku pisma wyraźnie oznaczono wnoszącego odwołanie, wskazano datę oraz organu, do którego jest skierowane, a także żądanie wraz z uzasadnieniem oraz podpis (k. 26 - 28 akt adm.). Z powyższego wynika, że złożone odwołanie zawierało wszystkie przewidziane art. 63 § 2 i § 3 oraz art. 128 k.p.a. niezbędne dla podania stanowiącego odwołanie elementy. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie musi identyfikować osobę, od której pochodzi, a dodatkowo musi zostać podpisane (§ 3 art. 63 k.p.a.). Odwołanie złożone przez skarżącego nie pozostawiało wątpliwości od jakiego podmiotu pochodzi, tak jak nie powinno budzić wątpliwości, że zostało podpisane. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności powołany wyżej art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. są jednoznaczne w swojej treści i nie wymagają od wnoszącego podanie złożenia czytelnego podpisu, a jedynie oznaczenia pisma danymi pozwalającymi zidentyfikować wnoszącego pismo oraz podpisania tego pisma przy czym, jak wynika z treści art. 63 § 3 k.p.a. podanie podpisuje ten, kto je wnosi. Należy zatem uznać, iż jeśli pismo jest podpisane - choćby nieczytelnie, w przypadku, gdy podanie zawiera pełne dane wnoszącego odwołanie, w tym przypadku imię, nazwisko i adres, to brak jest podstaw aby twierdzić, że pismo nie spełnia wymogu określonego w art. 63 § 3 k.p.a. i wzywać wnoszącego je do uzupełnienia braku formalnego, a potem w przypadku nieuzupełnienia stwierdzać niedopuszczalność odwołania. Nie jest zatem uprawnione w przedstawionym stanie rzeczy twierdzenie, że brak czytelnego podpisu składającego odwołanie uniemożliwia stwierdzenie, czy podanie podpisała osoba upoważniona, jak to argumentuje organ.

W konsekwencji powyższego, brak jest podstaw do wzywania strony postępowania do usunięcia braku przez złożenie czytelnego podpisu, a przeciwne działanie usprawiedliwione byłoby jedynie powstaniem uzasadnionych wątpliwości, że złożone pod podaniem podpisy nie pochodzą od tej osoby. Jednakże w rozpatrywanej sprawie organ nie wskazywał na żadne wątpliwości, lecz ograniczył się do błędnej, w ocenie Sądu tezy, że niezależnie od umieszczonych na podaniu danych, musi ono zostać podpisane czytelnie. Warto zauważyć, iż w aktach administracyjnych dotyczących postępowania przed organem I instancji znajdują się pisma opatrzone podpisem skarżącego identycznym jak na odwołaniu i nie były kwestionowane przez organy na żadnym etapie postępowania. Nie jest zatem zrozumiałe dlaczego organ właśnie na etapie postępowania odwoławczego uznał, iż złożone w sposób jak dotychczas, podpisy są wątpliwe.

Podsumowując, w ocenie Sądu, organ wadliwie zinterpretował przepisy art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., w wyniku czego błędnie zastosował art. 134 k.p.a., uznając iż wniesione w terminie odwołanie, mimo oznaczenia podmiotu kierującego pismo oraz złożenia pod nim wymaganego podpisu, poprzez brak czytelnego podpisu obarczone jest brakiem formalnym pozwalającym na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Organ nie miał bowiem podstaw aby uznać, że odwołanie obarczone jest brakiem formalnym, a tym bardziej, że może kwalifikować się jako niedopuszczalne.

Organ nie miał również żadnych podstaw do żądania od skarżącego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, skoro podmiotem wnoszącym odwołanie była osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, która nie podlega w ogóle obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2007 r. nr 168, poz. 1186) rejestr obejmuje podmioty, na które przepisy ustaw nakładają obowiązek uzyskania wpisu do tego rejestru. Z kolei w myśl art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095 ze zm.) przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, przy czym wpisowi do ewidencji podlegają przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi. Na skarżącym, jako osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, nie ciążył więc obowiązek uzyskania wpisu w KRS a więc żądanie organu w tym zakresie było całkowicie bezzasadne.

Tym samym w dalszym postępowaniu organ uwzględni powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu, co oznaczać będzie konieczność rozpoznania wniesionego przez skarżącego odwołania.

Z opisanych wyżej powodów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O niewykonalności uchylonego postanowienia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.