II SA/Po 151/14

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku V. Z. z dnia [...] 2006 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkanie oraz przebudowie dachu poprzez jego podniesienie" na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] 2012 r., nr sprawy: [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 113 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), na żądanie V. Z. dnia 18 września 2013 r., sprostował oczywistą omyłkę w decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2007 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkanie oraz przebudowie dachu poprzez jego podniesienie na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]", wskazując, że w wierszu 14 i 19 na stronie 1. decyzji oraz w wierszu 19 na stronie 4. decyzji jest "inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkanie oraz przebudowie dachu poprzez jego podniesienie", a powinno być: "inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkania oraz przebudowie dachu poprzez jego podniesienie".

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na wniosek W. Z. została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkanie oraz przebudowie dachu poprzez jego podniesienie na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Organ uznał, że w treści tej decyzji zaistniała oczywista omyłka pisarska polegająca na błędny określeniu przedmiotu inwestycji, dla jakiego została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nastąpiło na podstawie zebranego materiału dowodowego, a z danych zawartych w treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] 2006 r. wynika, że w istniejącej kamienicy na działce nr [...] istnieje [...] lokali mieszkalnych; w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji wnioskodawczyni planuje zwiększenie liczby lokali do [...]; podczas prowadzonego postępowania organ ustalił m.in., że zgodnie ze sporządzoną analizą możliwe jest wyznaczenie wymagań dla inwestycji objętej wnioskiem, nie wskazując konkretnej liczby lokali mieszkalnych, jakie mogą zostać zrealizowane. Organ uznał, że "z uwagi na błędny zapis w decyzji dotyczy innego zakresu inwestycji niż ten, o który wniosła wnioskodawczyni i dla którego przeprowadzono postępowanie", należało sprostować decyzję.

Z postanowieniem nie zgodziła się strona postępowania – K. D., która w zażaleniu zakwestionowała ustalenie warunków zabudowy, a także nie zgodziła się na zmianę treści tej decyzji. Zdaniem tej strony z postępowania przed organem I instancji nie wynika, aby inwestor miał zamiar stworzyć więcej, niż jedno mieszkanie na nieużytkowym poddaszu.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium nie podzieliło zarzutów strony, uznając, że okoliczność wskazana przez organ I instancji kwalifikuje ją do uznania za oczywistą omyłkę. Zdaniem organu odwoławczego, z treści wniosku V. Z. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej w osnowie inwestycji wynika niezbicie, że ubiegała się o ustalenie warunków dla takiej przebudowy poddasza, aby uzyskać powstanie dodatkowych mieszkań. Z treści wniosku z dnia [...] 2006 r. wynika, że obecnie w budynku przy ul. [...] znajduje się [...] lokali, zaś po realizacji inwestycji miało ich być [...]. Kolegium podniosło, że organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy związanych jest jego treścią i nie można wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wbrew treści żądania inwestora. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji niewątpliwie popełnił oczywistą omyłkę, zawierając w treści decyzji omyłkowy zapis, że inwestor ubiegał się o zmianę sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkalne, zamiast na mieszkania, a zamiar inwestora niezbicie wynika z jego wniosku. W konsekwencji uznał sprostowanie oczywistej omyłki na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. za zasadne. Ponadto, przybliżając okoliczności postępowania odwoławczego związanego z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, w której została wydana przez organ II instancji decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu dotyczącym wyłącznie kwestii sprostowania oczywistej omyłki organ odwoławczy nie może odnieść się do merytorycznych zarzutów dotyczących treści decyzji ostatecznej, tym bardziej, że strona nie skorzystała z przysługującej jej wcześniej możliwości wniesienia skargi.

W skardze do tutejszego Sądu K. D. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 113 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię dotyczącą oceny istotności wady wydanej decyzji administracyjnej i w konsekwencji zastosowanie trybu sprostowania do takiego zapisu, który oczywistą omyłką nie jest, jak i przekroczenie zakresu przedmiotowego przepisu polegające na merytorycznej zmianie treści decyzji;

- art. 6 w zw. z art. 113 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie wystąpiła oczywista omyłka pisarska, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy temu przeczy;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkania oraz przebudowie dachu, podczas gdy inwestycja ta polegała na zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkanie oraz przebudowie dachu poprzez jego podniesienie;

- art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 3 stycznia 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkanie, oceny technicznej dotyczącej decyzji nr [...], w której analogicznie określono podstawę do jej sporządzenia, w konsekwencji błędne ustalenie, że zaistniała omyłka pisarska;

- art. 124 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że w szeregu dokumentów zawartych w aktach sprawy w przedmiocie ustalenia w warunków zabudowy użyto sformułowania typu "zmiana sposobu użytkowania, strychu na mieszkanie w budynku (...)", "adaptacja strychu na mieszkanie", "zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkanie", "zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkanie". Wobec tego uznała, że sformułowanie zawarte w warunkach zabudowy, jednoznacznie wskazujące na liczbę pojedynczą, jest prawidłowe, bowiem jest rzeczą niemożliwą, aby w każdym ze wskazanych pism nastąpiła omyłka pisarska. Ponadto, powołując się na stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa, stwierdziła, że jeżeli rzeczywiście sformułowanie "mieszkanie" jest błędne, to w żadnej mierze nie stanowi ono błędu oczywistego, którego sprostowanie mogłoby nastąpić w trybie art. 113 K.p.a., bowiem w istocie sprostowanie znacząco zmienia treść samego rozstrzygnięcia, co w ogóle nie powinno nastąpić, gdyż jest niedopuszczalne, bowiem tego rodzaju kwestia zalicza się do zmian parametrów technicznych zabudowy.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi.

Uczestniczka postępowania V. Z. w piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2014 r. wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organów obydwu instancji.

Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. skarżąca podtrzymując dotychczasowe stanowisko, podniosła, że "nie zgadza się na podnoszenie ścian o 1,5 metra".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanego rozstrzygnięcia. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1 tej ustawy, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność aktu administracyjnego w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Po rozpatrzeniu skargi w tak określonym zakresie Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie sposób podzielić wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą.

Przedmiotem kontroli Sądu były postanowienia w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej wydane na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej K.p.a.) Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przepis art. 113 § 1 nie ogranicza przedmiotu sprostowania do niektórych składników decyzji, a w szczególności nie zastrzega, że przedmiotem sprostowania może być jedynie rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji. Możliwe jest prostowanie wymienionych w art. 113 § 1 k.p.a. okoliczności zaistniałych zarówno w sentencji, jak i uzasadnieniu decyzji, bowiem dopiero łącznie te elementy stanowią decyzję.

Dalej zauważyć należy, iż ustawodawca przewidując możliwość prostowania błędów pisarskich i rachunkowych czy też oczywistych omyłek, nie daje ustawowej definicji tych pojęć. W związku z czym, stosując ten przepis, należy dokonać ustalenia ich znaczenia w drodze wykładni. Dokonując ustalenia znaczenia pojęcia błędów pisarskich i oczywistych omyłek trzeba mieć na uwadze zarówno potoczne znaczenie tych pojęć jak i uwzględniać usytuowanie analizowanej regulacji w systemie norm procesowego prawa administracyjnego.

Językowa wykładnia art. 113 § 1 K.p.a. pozwala na stwierdzenie, iż oczywista omyłka pisarska to widoczne, wbrew zamierzeniu organu niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, widoczne niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Inne oczywiste omyłki to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi, polegające na tym, że w decyzji wyrażono treść, która widocznie jest niezgodna z myślą organu, a została wpisana przez przeoczenie, tj. niewłaściwy dobór słowa.

Jednocześnie wskazać należy, iż art. 16 § 1 K.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu, ochrony praw nabytych i utrwalenie zaufania do działalności organów państwowych. Decyzja obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję, przy czym uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie zaś z art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Oznacza to, że organ ten nie może w szczególności zmienić takiej decyzji, chyba że zezwalają na to przepisy szczególne.

Z powyższego wyprowadzić należy wniosek, iż wszelkie przepisy umożliwiające wprowadzanie zmian w treści decyzji ostatecznych winny być interpretowane ściśle.

Odnosząc powyższe do instytucji sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej zauważyć należy, iż w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjęta jest teza, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 maja 1988 r., III SA 1466/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 398, wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 19 listopada 1991 r.,SA/Wr 1084/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 93, wyrok NSA w Katowicach z dnia 22 stycznia 1997 r.,SA/Ka 2714/95, PG 1998, nr 3, poz. 33, wyrok NSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 1999 r., I SA/Gd 984/97, LEX nr 3872, wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II OSK 258/07, LEX nr 505247, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 782/12, LEX nr 1264937). Takiemu sprostowaniu nie podlegają zatem wady (błędy i omyłki) istotne, w tym przede wszystkim takie zmiany, które miałyby wpływ na zakres lub rodzaj przyznanych stronie uprawnień.

Skoro sprostowanie oczywistej omyłki w trybie art. 113 § 1 K.p.a. dotyczy wyłącznie zawartych w decyzji błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych omyłek o oczywistym charakterze, to oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy innego powinna wynikać bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji, z treścią żądania strony, z zawartością materiałów znajdujących się w aktach sprawy czy też z innymi okolicznościami.

Sprostowanie w trybie art. 113 § 1 K.p.a. nie może spowodować merytorycznej ingerencji w treść orzeczenia. Niedopuszczalne jest obejmowanie tą instytucją sprostowania omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej w określeniu okoliczności, mogących wpłynąć na legalność decyzji kończącej postępowanie. Nie podlegają zatem sprostowaniu w omawianym trybie błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (por. wyroki NSA z: dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/863/00, LEX nr 77522; z dnia 24 września 1988 r., sygn. akt I SA 152/97, 24 września 1999 r., IV SA 1184/97, z dnia 1 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1067/97 niepubl.).

Innymi słowy sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji czy ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r., nr [...] zapadło z naruszeniem przepisu art. 113 § 1 K.p.a., albowiem w trybie sprostowania oczywistej pomyłki pisarskiej organy dokonały istotnej zmiany decyzji, która to zmiana miała wpływ na zakres przyznanych stronie uprawnień odnośnie ilości mieszkań na jakie zaadaptowany może zostać dotąd nieużytkowe poddasze.

Podkreślić przy tym trzeba, iż z treści decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007 r., nr [...] nie wynika w żadnym razie, iż użycie w rubrum, sentencji i uzasadnieniu orzeczenia sformułowania dotyczącego zmiany sposobu ubytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkanie miało charakter oczywistej omyłki pisarskiej.

Kilkukrotne użycie decyzji z dnia [...] 2007 r. sformułowania o wskazanej powyżej treści zdanie się wręcz sugerować, iż zostało one przez organ użyte świadomie. Za powyższym przemawia także podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż również w innych pismach sporządzanych w toku postępowania organ konsekwentnie używał sformułowania, iż postępowanie to dotyczy zmiany sposobu ubytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkanie (patrz k. 9, 18, 21, 24 29 akt administracyjnych organu I instancji).

Okoliczność, iż sformułowanie zawarte w decyzji z dnia [...] 2007 r., nr [...] nie odpowiada treści wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy nie pozwala samodzielnie na stwierdzenie, iż w decyzji doszło do oczywistej omyłki pisarskiej. Nie stanowi bowiem oczywistej omyłki pisarskiej wadliwe odczytanie przez organ treści podania, jak też ustalenie warunków zabudowy w sposób inny niż wnioskowany przez inicjatora postępowania. Takie zachowanie organu administracji stanowiło niewątpliwie naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] 2007 r., nr [...], lecz wada ta jest tego rodzaju i wagi, iż nie może być usuwana w trybie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej.

Zauważyć przy tym należy, iż wniosek inicjujący postępowanie pierwotne sformułowany był inaczej niż określono to w zaskarżonym postanowieniu i dotyczył zmiany sposobu wykorzystania poddasza nieużytkowego na mieszkalne oraz przebudowy dachu poprzez jego podniesienie. Co za tym idzie nie sposób uznać za odpowiadające treści tegoż wniosku sprostowania rubrum decyzji z dnia [...] 2007 r. i jej uzasadnienia w sposób wskazujący, iż postępowanie to było prowadzone w następstwie rozpatrzenia wniosku V. Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkania oraz przebudowie dachu poprzez jego podniesienie.

Dalej wskazać trzeba, iż jedynie z uzasadnienia wniosku V. Z. z dnia [...] 2006 r. wynika, iż w następstwie inwestycji powstać ma więcej niż jedno mieszkanie, zaś w petitum podania wskazała ona jedynie na zmianę przeznaczenia poddasza nieużytkowego na mieszkalne, co wysoce uprawdopodabnia, iż Prezydent Miasta P. wydając decyzję z dnia [...] 2007 r., nr [...] dopuścił się nie oczywistej omyłki pisarskiej, lecz naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) polegającego na braku precyzyjnego ustalenia treści żądania strony. Jeżeli bowiem charakter pisma budzić może wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania.

Stąd też wobec ustalenia, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez skarżącą na rozprawie, a dotyczącej braku z jej strony zgody na podniesienie ścian poddasza zauważyć należy, iż okoliczności te nie mogły stanowić przedmiotu badania przez Sąd. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania organów administracji było rozpoznanie wniosku o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007 r., nr [...], a nie badanie zgodności z prawem tej decyzji. Co za tym idzie przedmiotem zaskarżenia, poza granice którego Sąd nie mógł wykroczyć, było postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. Ewentualna kontrola sądowa decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkanie oraz przebudowie dachu poprzez jego podniesienie na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...] byłaby możliwa jedynie w przypadku zaskarżenia tego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta P. winien - zgodnie z art. 153 P.p.s.a. - uwzględnić ocenę prawna wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu co do charakteru błędu jakim niewątpliwie obarczona była decyzja tegoż organu z dnia [...] 2007 r.

Uwzględnienie skargi czyniło – zgodnie z art. 152 P.p.s.a. – koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II sentencji).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.