II SA/Po 986/13

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta w dniu [...] sierpnia 2012r., na podstawie art. 59 ust 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydał decyzję, którą ustalił na rzecz wnioskodawcy – R. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w tym: zjazd z drogi, parking, baner reklamowy o wysokości 12 metrów lub logo na budynku, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w L. przy ulicy S./Ł.

Organ I instancji ustalił obowiązującą linię zabudowy w odległości 6 m od granicy działki z ul. Ł., stanowiącą kontynuację linii zabudowy budynku sąsiedniego na działce nr [...]. Organ ustalił dostęp do drogi publicznej z ul. Ł. Powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na maksymalnie 23 %, minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego organ ustalił na minimum 35 % powierzchni działki. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono na maksymalnie 4 m, dach skośny o maksymalnej wysokości najwyższego punktu połaci dachowej 7,5 m. Nadto organ I instancji ustalił na każde 1.000 m² powierzchni użytkowej obiektów handlowych-usługowych 50 stanowisk postojowych, w tym 6 stanowisk postojowych dla pojazdów dla osób niepełnosprawnych.

Z treścią decyzji nie zgodzili się M. i H. P., T. Z. – S. i K. S., A. I. – L., J. K., M. i J. M., R. i K. A., a także D. S.- S. i B. K., którzy wnieśli odwołanie.

Co do odwołujących – D. S.-S. i B. K. organ odwoławczy podjął odrębne rozstrzygnięcie uznając, iż nie są stroną postępowania. W dniu [...] czerwca 2013 r. organ odwoławczy wydał, w związku z tym, wobec wymienionych decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Pozostali odwołujący wnieśli odwołanie tożsame w treści, wnoszą w nim o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnoszą przy tym, iż zaskarżona decyzja nie jest zgodna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., narusza ład przestrzenny, podnoszą ponadto, iż planowana inwestycja nie kontynuuje parametrów występujących w obszarze analizowanym. Ponadto uważają, iż inwestycja powinna być zaprojektowana w sposób nie obciążający sąsiednich nieruchomości zanieczyszczeniami powietrza, hałasem oraz drganiami. Skarżący podają ponadto swoje warunki dla realizacji inwestycji, które gotowi są zaakceptować.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2013r. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 mara 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 przywołanej ustawy. Organ I instancji otrzymując zatem wniosek w takiej sprawie musi przede wszystkim zbadać czy spełnia on łącznie wszystkie warunki określone w ustępie 1 w punktach od 1 do 5. Decyzja taka powinna być ponadto zgodna z przepisami odrębnymi.

Wobec powyższego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji sporządzona została zarówno analiza graficzna w postaci mapy oraz analiza urbanistyczna tekstowa, a także wyniki analizy. Dokumenty te, zgodnie z dyspozycją rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały dołączone do zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji sporządził w tej sprawie obszar analizowany, objął on obszar o wielkości zgodnej z przywołanym rozporządzeniem tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. nie mniej niż 50 metrów.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji objął analizą obszar tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki położone w sąsiedztwie planowanej inwestycji, organ administracji publicznej prowadząc postępowanie musi uwzględnić optymalne warunki gwarantujące harmonijne wpisanie nowej inwestycji w istniejący stan zagospodarowania z tych względów w niniejszej sprawie organ opisał faktyczny stan zagospodarowania terenu przyjmując wystarczający zasięg.

Organ stwierdził, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, wraz ze wzrostem liczby mieszkańców nie nadąża infrastruktura uzupełniająca zabudowę mieszkaniową. Organ pierwszej instancji w tej sprawie tak określił warunki zabudowy by obiekt handlowy stanowił jak najmniejsze obciążenie dla okolicznych mieszkańców, a jednocześnie by odpowiadał na zapotrzebowanie społeczne. Wskazał jednocześnie, że i sam inwestor tak modyfikował wniosek o ustalenie warunków zabudowy by spełniał warunki obiektów podobnych znajdujących się w obszarze analizowanym.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że chybione są wszelkie zarzuty, jakich użyto w odwołaniu od zaskarżonej decyzji. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, na jego podstawie nie można zarówno ustalić, jak i odmówić ustalenia warunków zabudowy. Pozostałe argumenty - zanieczyszczenie powietrza, hałas, obciążenie ruchem samochodów - będą rozważane na etapie późniejszym, w trakcie projektowania inwestycji, przez właściwe organy administracji.

Organ odwoławczy stwierdził, że z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję oraz cechy występujące w obszarze analizowanym zatem organ pierwszej instancji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wskazano, iż zamiar inwestora, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest priorytetem dla organu rozstrzygającego wniosek, inwestor ma prawo do zagospodarowania nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tak jest w niniejszej sprawie.

Nadto, Kolegium ustaliło, że organ pierwszej instancji zachował zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 kpa nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie zgodnie z art. 107 kpa swoje ustalenia faktyczne i rozważania prawne organ zawarł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła J. K. reprezentowana przez r. pr. P. H. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa, w szczególności:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia do ww. działki, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych,

b) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uznanie, że przedmiotowa działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w sposób określony w zaskarżonej decyzji,

c) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pominięcie, że postanowienia zaskarżonej decyzji naruszają postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Luboń (uchwała nr XXIII/129/2008 Rady Miasta Luboń z dnia 25 września 2008 r.)

d) art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niepełne zebranie całości materiału dowodowego - nieprzeprowadzenie analizy porównawczej działek sąsiednich do ww. działki, dostępnych z tej samej drogi publicznej, w zakresie gabarytów zabudowy.

Skarżąca podkreślała, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta, żadna z sąsiednich działek, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Żadna z działek sąsiednich położonych przy ul. J. w L. (objętych analizą) nie jest zabudowana budynkiem porównywalnym, przede wszystkim jeżeli chodzi o gabaryty, z planowanym budynkiem. Skarżąca podnosiła, że organy administracyjne nie przeprowadziły w tym zakresie żadnej analizy, mimo obowiązku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację wskazaną w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje decyzja odwoławcza Kolegium z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w tym: zjazd z drogi, parking, baner reklamowy o wysokości 12 metrów lub logo na budynku, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w L. przy ulicy S./Ł.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów w punkcie wyjście należy stwierdzić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając to na uwadze niezwykle istotne znaczenie ma wnikliwe przeprowadzenie postępowania, którego finalnym wynikiem jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Podstawą do przeprowadzenia takiego postępowania jest wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy, który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić:

- granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,

- charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 ustawy).

Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna.

Wobec powyższego, inwestor R.C. wnioskiem z 27 marca 2012r. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla budynku handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą wskazując parametry nowej zabudowy. Analizując rozstrzygnięcie organu I instancji co do parametrów projektowanej zabudowy wyłania się rozbieżność między wartościami parametrów zawnioskowanych przez inwestora, a parametrami nowej zabudowy wskazanymi w decyzji organu I instancji. Inwestor wnioskował o dopuszczenie maksymalnej powierzchni zabudowy działki do 1.500 m², co daje przeszło 40 % całkowitej powierzchni działki (3.717 m², k. 20 akt adm.), a w decyzji uzyskał 23 %, domagał się wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki na 7,5 m, a organ ustalił maksymalnie 4 m, w przeciwieństwie do wniosku o dach płaski organ ustalił dach skośny, dostęp do drogi publicznej ustalono jedynie od ul. Ł., podczas gdy inwertor wnioskował także o dostęp od ul. J. Nadto inwestor we wniosku wskazał, że chce przyznania 60 miejsc parkingowych, w tym dla osób niepełnosprawnych, na każde 1000 m² powierzchni użytkowej, a w decyzji przewidziano jedynie 50 stanowisk postojowych, w tym 6 dla osób niepełnosprawnych, na każde 1.000 m² powierzchni użytkowej.

Zauważyć przy tym należy, że jeżeli ustalenia organu wynikały z analizy funkcji, cech i parametrów zabudowy to organ winien był zwrócić się do inwestora o ustosunkowanie się do poczynionych ustaleń dotyczących zabudowy odbiegających od wniosku oraz o ewentualną zmianę wniosku w tym zakresie. W aktach administracyjnych sprawy brak pism kierowanych do inwestora w tym przedmiocie. Oznacza to, że organ rozstrzygając sprawę orzekł niezgodnie z wnioskiem inwestora, co jest istotnym naruszeniem postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy (wyrok WSA w Białymstoku z 19 grudnia 2005 r., II SA/Bk 901/05, Lex nr 173675). To wnioskodawca ma zatem wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku. Wyjątkowo jedynie, w myśl art. 61 § 2 k.p.a., organ administracji może - ze względu na szczególnie ważny interes strony - wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by Burmistrz Miasta zwracał się o zgodę inwestora na modyfikację wniosku oraz, by zgodę taką uzyskał. Powyższe uchybienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 ustawy, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp (zob. też wyrok WSA z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, lex nr 327707).

W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami, a dokładniej prawidłowego załącznika graficznego do decyzji w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz załącznika graficznego do wyników analizy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Nadto część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek i obszaru na który będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 (§9 ust. 3 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy) w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Oznacza to, że prawidłowa część graficzna winna zawierać oznaczenie właściwej skali oraz odpowiednie klauzule zgodności, a takich do decyzji nie załączono. Załączniki takie, prawidłowo sporządzone i dołączone do decyzji są jej integralną częścią skutkują kompletnością decyzji o warunkach zabudowy. Brak prawidłowego, któregokolwiek z obligatoryjnych załączników skutkuje brakiem takiego załącznika, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik.

W aktach sprawy wprawdzie znajduje się część graficzna analizy, która mogłaby stanowić załącznik do decyzji (k. 103 akt adm. I instancji). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady nie można wykluczyć sytuacji, w której wyjątkowo na jednym dokumencie graficznym zostaną przedstawione wymagane wskazywanymi przepisami dane i dokument ten będzie stanowił zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania byłoby jednakże wyraźne wskazanie w treści obu dokumentów opisowych, iż część graficzna stanowi zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jak również część graficzną analizy wraz z motywami takiego rozwiązania (por. wyr. NSA z 23 października 2012 r. II OSK 1141/11, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Takiego elementu w niniejszej sprawie zabrakło. Nadto organ administracji publicznej dołączając do decyzji o warunkach zabudowy obligatoryjny załącznik w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie dołączył do niej części graficznej tej analizy, zatem nie sposób przyjąć by część graficzna analizy stanowi jednocześnie załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji winien dołączyć do decyzji o warunkach zabudowy właściwą część graficzną oraz część graficzną wyników analizy funkcji i cech zabudowy z uwzględnieniem wymogów o jakich mowa powyżej.

Nadto wskazać należy, że wyniki analizy w części tekstowej nie zostały podpisane przez upoważnioną osobę, której podpis widnieje na decyzji organu I instancji, a jedynie przez uprawnionego architekta. Uprawniony projektant (architekt) sporządza analizę i wyniki analizy, które stanowią załącznik do decyzji. W sytuacji, gdy treść decyzji nie jest tożsama z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy, a jej istotne postanowienia dotyczące warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie są objęte rozstrzygnięciem, a znajdują się w załączniku, uchybienie polegające na niepodpisaniu załączników jest istotne. Oznacza to, że wyniki analizy w części tekstowej będące elementem treści decyzji administracyjnej powinny być podpisane przez właściwy organ wydający decyzję w sprawie. Załącznik ten stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany).

Wyniki analizy, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, nie zostały podpisane przez organ wydający decyzję, a zatem nie mogą być traktowane jako dokument określający treść decyzji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym rozstrzygnięć nakładających obowiązki wskazuje się zasadnie, że nie jest istotne, czy wymagane prawem ustalenia zawarte są w treści samego aktu, czy też w integralnym do tego aktu załączniku. Przy czym w przypadku skorzystania z drugiej z wymienionych możliwości załącznik musi być podpisany przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje wadliwość decyzji.

Powyższe uwagi dotyczą także załączników do decyzji o warunkach zabudowy w postaci części graficznych decyzji i części graficznej wyników analizy, których w ogóle brak w niniejszej sprawie. Załączniki winny być uzupełnione w toku ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem powyższych uwag, co do prawidłowego ich sporządzenia i podpisania, o czym była mowa powyższej.

Z tego powodu Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie dalej idących zarzutów sformułowanych przez skarżącą odnoszących się do naruszenia przez organy obu instancji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dominującą w orzecznictwie szeroką interpretację pojęcia "działki sąsiedniej", zgodnie z którą w zakresie kontynuacji funkcji mieści taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy jednak rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, doprowadzając do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności tego by nie wymagały. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" koresponduje z celem, któremu służy regulacja ustawy. Skoro celem ustawy jest kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną całość, to trudno przyjąć, aby ustawodawcy chodziło wyłącznie o ład przestrzenny pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami (zob. wyrok NSA z dnia 18.06.2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, baza orzeczeń NSA, wyrok NSA z dnia 22.10.2009 r., sygn. akt II OSK 1642/08, baza orzeczeń NSA).

Z drugiej strony, Sąd zwraca uwagę na konieczność oceny kontynuacji funkcji i cech kształtowania nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej działce sąsiedniej, szeroko rozumianej, ale dostępniej z tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka inwestora. Tymczasem, w niniejszej sprawie jest spór między inwestorem a organem, czy dostęp do drogi publicznej jest także zapewniony od ul. J. Z opinii Wydziału Spraw Komunalnych Urzędu Miasta wynika, że należy wykonać zjazdy wyłącznie z ul. Ł. Wykonanie zjazdu od ul. J. koliduje ze skrzyżowaniem ulic, przejściem dla pieszych i zatoką autobusową – brak możliwości wytyczenia zjazdu (k. 161 akt adm. I instancji). Zatem oceny kontynuacji funkcji i cech zabudowy dokonywać należy z punktu widzenia zabudowy sąsiedniej do terenu inwestycyjnego dostępnej od ul. Ł. Nie zapominając, że ograniczenie takie winno być uzgodnione z inwestorem w ramach zgodności orzekania przez organ z wnioskiem o warunki zabudowy, o czym mowa była powyżej.

Zaznaczyć przy tym należy, jak słusznie wskazuje też skarżąca, że obiekt na działce nr [...] posiadający funkcję handlowo-usługową, nawiązującą do planowanej inwestycji nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej, co działka inwestora, a od ul. M.

Uwzględniając powyższe uwagi, ocenić zatem należy ponownie, czy planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy.

Nie znalazł natomiast uzasadnienia zarzut skarżącej, że przedmiotowa działka w zasadzie nie ma dostępu do drogi publicznej, skoro ul. Ł., jest drogą gruntową, bitą. Ustawodawca nie wymaga określonej klasy drogi publicznej, do której działka inwestycyjna ma mieć dostęp, a jedynie tego dostępu do drogi publicznej. Okoliczności dotyczące utrudnień związanych ze wzmożonym ruchem samochodów osobowych, czy dostawczych mogą być skutecznie podnoszone dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do kolejnego zarzuty skarżącej o sprzeczności planowanej zabudowy ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Luboń" zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Luboń z 25 września 2008 r. Nr XXIII/129/2008, prawidłowe jest stanowisko Kolegium dotyczące wpływu ustaleń zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na treść decyzji o warunkach zabudowy. Istotnie studium nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym określającym założenia polityki przestrzennej w gminie. Jego ustalenia są wiążące, ale dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 ustawy). W przypadku braku planu miejscowego wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3, art. 54 i art. 56 ustawy). O wydaniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w pierwszej kolejności, przesądza okoliczna zabudowa i panująca tam funkcja, parametry i cechy zabudowy. Dlatego skarżąca nie może skutecznie wywodzić, że kontrolowana decyzja w sprawie warunków zabudowy narusza ustalenia Studium. Już tylko na marginesie można wskazać, że obiekty, w których świadczony jest handel stanowią zabudowę towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylić należy zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą decyzję Burmistrza Miasta, jak Sąd orzekł w punkcie I wyroku.

Decyzja wydana w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy powinna obejmować wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 54 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz art. 107 § 1 kpa w zw. § 9 rozporządzenia z 2003 r., w tym dwa załączniki graficzne w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz części graficznej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym zakresie organy ponownie rozpoznając sprawę zastosują się do wskazań opisanych powyżej zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą kwotę złożył się wpis od skargi, którego wysokość została określona w § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika na podstawie §14 ust. 2 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r. poz. 490) oraz opłata od pełnomocnictwa.

W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.