II SAB/Wr 28/14

Uzasadnienie

W. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na działalność Urzędu Miasta w K., polegającą na na akceptacji i legalizacji istniejącego stanu faktycznego związanego z zajęciem (w maju 2013 r.) części pasa drogowego (działka nr 137 - ul. R.), stanowiącego własność Gminy K., przez użytkownika działki sąsiedniej (nr 144). Zdaniem skarżącego urząd narusza przepisy art. 36, 39 ust. 1 pkt 1 i 8, art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez brak podejmowania działań prawnych w tym zakresie. Skarżący wniósł, aby Urząd Miasta w K. nakazał i wyegzekwował od użytkownika działki nr 144 usunięcie ogrodzenia z działki drogowej nr 137.

Na uzasadnienie skargi podano, że na początku maja 2013 r. użytkownik działki nr 144 zajął poprzez wybudowanie trwałego ogrodzenia część pasa drogowego (dz. nr 137) i w ten sposób istotnie ograniczył skarżącemu możliwość korzystania z jedynej drogi dojazdowej do nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Po bezowocnych interwencjach u sąsiada skarżący zwrócił się do Urzędu Miasta w K. z prośbą o przywrócenie aktualnego stanu prawnego. W odpowiedzi z dnia 13 czerwca 2013 r. stwierdzono, że "ogrodzenie zostało wykonane na granicy ... a jego najbardziej właściwy przebieg uzgodniono z tut. Urzędem". Pierwsze stwierdzenie jest oczywistą nieprawdą w świetle późniejszego okazania granic przez geodetę. Natomiast jak ustalono najbardziej właściwy przebieg granicy pozostaje tajemnicą urzędu. Następnie urząd zlecił geodecie okazanie granic, które nastąpiło w dniu 4 października 2013 r.

Po ponownej interwencji skarżącego związanej z protokołem wyznaczenia punktów granicznych, urząd 10 grudnia 2013 r. stwierdził, że sąsiad "... posiada umowę dzierżawy, która uprawnia go do korzystania z terenu na zasadzie wyłączności, co wiąże się z koniecznością jego ogrodzenia", ale nie pasa drogowego. W świetle tak sformułowanej odpowiedzi nasuwają się pytania, na które dotychczas skarżący nie uzyskał satysfakcjonującej odpowiedzi: 1) jaki był powód zajęcia części pasa drogowego? 2) czy zajęcie pasa drogowego jest tymczasowe (okres) czy trwałe? 3) kto jest użytkownikiem zagrodzonego fragmentu drogi i na jakiej podstawie prawnej? 4) czy zajmujący wnosi odpowiednie opłaty za zajęcie drogi? 5) dlaczego urząd pokrywa koszty prac geodety wskazującego granicę, skoro znana jest osoba naruszająca tą granicę?

Skarżący uznał, że przy braku odpowiedzi z Urzędu Miasta w K. na wskazane pytania można jedynie domyślać się, że jedynym celem zajęcia części pasa drogowego było powiększenie przydomowego ogródka, i że zajęcie to jest trwałe, a urząd robi "prezent" dzierżawcy działki nr 147 akceptując i legalizując jego samowolę oraz ponosząc koszty geodety nie licząc się z naruszeniem interesu społecznego właścicieli działki nr 147, jakim jest ograniczenie swobody w korzystaniu z dostępu do ich działki. Wobec powyższych faktów wskazujących na niekompetencję lub brak dobrej woli ze strony urzędników, skarżący zwrócił się do Burmistrza K. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał odpowiedzi, ani nie została usunięta przyczyna sporu.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Wr 194/14.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta K. wyjaśnił, że w maju 2013 r. mieszkaniec K. wykonał ogrodzenie z siatki metalowej działki przyległej do budynku, w którym mieszka, a której jest dzierżawcą od 2 lat (powierzchnia dzierżawionego terenu wynosi 63 m2). Ogrodzenie, które wykonał nieznacznie wykracza poza dzierżawiony teren i wchodzi w działkę gminną drogową - ciąg pieszy ul. R.. Zastrzeżenia do lokalizacji tego ogrodzenia wniósł współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej W. A. zarzucając gminie i dzierżawcy, że dostęp do jego nieruchomości został w znaczny sposób ograniczony, ponieważ utrudnia mu dojazd do jego nieruchomości.

Wobec powstałego sporu co do zakresu w jakim nastąpiło przekroczenie granicy działki nr 144, granice nieruchomości na zlecenie gminy miejskiej K., wyznaczył uprawniony geodeta w dniu 4 października 2013 r. Z ustaleń geodety wynika, że ogrodzenie faktycznie nieznacznie wchodzi na działkę nr 137, stanowiącą drogę - w najbardziej wysuniętym punkcie ok. 0,5 m. Działka ta jest częścią pasa drogowego drogi gminnej mającej status drogi publicznej, posiadającej ciąg główny pomiędzy ulicami P. i G. oraz ciąg pieszy z płyt chodnikowych betonowych ograniczonych obrzeżem chodnikowym, stanowiący komunikację pieszą m.in. do nieruchomości skarżącego. Podbudowa oraz parametry istniejącego ciągu pieszego pozwalają jedynie na dopuszczenie w tej jego części ruchu pieszego; ruch kołowy może być dopuszczony w szczególnych przypadkach, w tym dla pojazdów uprzywilejowanych.

Ponadto wyjaśniono, iż ogrodzenie zostało wykonane w części drogi nieutwardzonej (trawnika), a tym samym nie zostały naruszone żadne elementy drogi służące ogółowi jej użytkowników. W sytuacji, gdy dzierżawca wykonał przedmiotowe ogrodzenie w dobrej wierze, znacznym nakładem finansowym i własnej pracy, nakazanie mu przesunięcia ogrodzenia, które nie utrudnia dotychczasowego dostępu do nieruchomości skarżącego, byłoby dla niego krzywdzące i stanowiłoby naruszenie zasad współżycia społecznego.

Nadmieniono, iż w najbliższym czasie zaplanowane jest wydzielenie geodezyjne istniejącego ciągu pieszo-rowerowego zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] r. (Dz.Urz.Woj.Doln. [...]), w którym przedmiotowy teren oznaczono symbolem B17 MW/MN, z uszczegółowieniem treści jak i rysunku o wskazanie dotyczące istniejącego ciągu pieszego jako bezwzględnie koniecznego do pozostawienia w celu prawidłowego zagospodarowania tego terenu, ze wszystkimi tego konsekwencjami. W powołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linie rozgraniczające pas drogi publicznej ulicy R. nie obejmują swym zasięgiem spornej części działki nr 137. Należy przez to rozumieć, że zarządca drogi oraz organ stanowiący gminy ustalił przebieg drogi publicznej w jej niezbędnym zakresie, koniecznym dla prawidłowej organizacji ruchu w tej części miasta.

Następnie w wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy wezwano skarżącego do wyjaśnienia, co jest przedmiotem skargi w świetle art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pouczając o treści tego przepisu), a w szczególności do wyjaśnienia, czy skarżący składa skargę na pracowników Urzędu Miasta w K. czy na Burmistrza Miasta K. i czego domaga się od sądu administracyjnego w związku z tym.

W odpowiedzi na wezwanie sądu skarżący pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest bezczynność Urzędu Miasta w K. polegająca na uchylaniu się od wydania decyzji o usunięciu przedmiotu sporu, tj. usunięcia ogrodzenia z działki drogowej nr 137.

W dalszej części pisma skarżący dokonał polemiki z twierdzeniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę i zwrócił się do sądu o spowodowanie, aby Urząd Miasta w K. nakazał i wyegzekwował od użytkownika działki nr 144 usunięcie ogrodzenia z działki drogowej nr 137 na spornym odcinku, tj. pomiędzy punktami granicznymi 314 i 315.

W związku z treścią pisma skarżącego Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarządzeniem z dnia 16 kwietnia 2014 r. postanowił zakreślić w repertorium sprawę pod sygnaturą akt II SA/Wr 194/14 i w jej miejsce zarejestrować skargę w repertorium prowadzonym dla spraw wszczętych na skutek skarg na bezczynność organów administracji publicznej, co wykonano nadając sprawie sygnaturę akt II SAB/Wr 28/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ jest niedopuszczalna. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w takim wypadku sąd skargę odrzuca.

Zakres właściwości sądu administracyjnego w sprawach skarg na bezczynność określony jest w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który stanowi, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może dotyczyć wyłącznie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie: 1) decyzji administracyjnej; 2) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo 5) pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Urzędu Miasta w K. w przedmiocie wydania decyzji nakazującej usunięcie ogrodzenia usytuowanego na części drogi publicznej. Sąd stwierdził, że tak sformułowana skarga jest niedopuszczalna z dwóch powodów.

Po pierwsze, Urząd Miasta w K. nie jest organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast urząd gminy (urząd miasta) jest wyłącznie aparatem pomocniczym wójta (art. 33 u.s.g.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Zatem pierwszym z powodów niedopuszczalności skargi W. A. w niniejszej sprawie jest to, że skarżący jako stronę przeciwną w sprawie wskazał podmiot, który nie może być stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie skargi na bezczynność. W takim postępowaniu stroną przeciwną może być wyłącznie organ administracji publicznej kompetentny do wydania danej decyzji administracyjnej, a nie urząd obsługujący dany organ.

Drugim z powodów, dla których skarga W. A. jest niedopuszczalna jest okoliczność, że skarżący nie wyczerpał trybu uprawniającego go do wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji nakazującej usunięcie ogrodzenia usytuowanego na części drogi publicznej.

W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Dopiero, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3).

Skoro zatem skarżący przedmiotem skargi chce uczynić niewydanie decyzji nakazującej usunięcie ogrodzenia usytuowanego na części drogi publicznej, to trzeba zauważyć, że w myśl – wskazywanych przez samego skarżącego – przepisów art. 36 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), sprawy związane z wydawaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego załatwiane są przez zarządcę drogi w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Nie ulega wątpliwości, że do postępowania przed zarządcą drogi w powyższym zakresie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.).

Jeśli zaś chodzi o kwestie ewentualnej bezczynności zarządcy drogi, to w myśl art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a.). Organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 k.p.a.).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wprawdzie skarżący przed wniesieniem skargi wystosował do Burmistrza Miasta K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak działanie to w kontekście przedmiotu skargi było nieskuteczne. Nieskuteczność ta polega na tym, że aby wnieść skargę do sądu administracyjnego, należy wpierw wyczerpać właściwy tryb przedsądowy, którym w sprawie bezczynności zarządcy drogi związanej z wydaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest zażalenie wniesione w trybie k.p.a., a nie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione w trybie p.p.s.a. Obu tych trybów nie można ani ze sobą utożsamiać, ani traktować zamiennie.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.