II OSK 61/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1161/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Ł., uchylił zaskarżoną decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], w przedmiocie uznania praktyk za niezgodne z przepisami. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżoną decyzją Rzecznik Praw Pacjenta, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417 ze zm.), uznał praktyki stosowane od dnia 2 stycznia 2012 r. w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w Ł. polegające na wystawianiu recept niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. Nr 294, poz. 1739) mające na celu pozbawienie prawa pacjentów do świadczeń zdrowotnych, określonych w art. 6 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz prawa do nabycia leku z przysługującą refundacją (zniżką), przez uniemożliwienie uzyskania realizacji przez pacjentów recepty z inną odpłatnością niż pełnopłatna, jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów i zakazał ich stosowania.

Jednocześnie zobowiązał do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, które naruszają zbiorowe prawa pacjentów w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji.

Powyższej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że powodem wszczęcia przedmiotowego postępowania były informacje wskazujące, że od dnia 2 stycznia 2012 r. lekarze ww. Szpitala wystawiali recepty, w których: nie był oznaczony poziom refundacji, w przypadku leku stosowanego w różnych wskazaniach; nie był oznaczany status ubezpieczenia; nie był oznaczany symbol oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia; zawarta była tylko informacja o nazwie leku, dawkowaniu oraz pieczątka "Refundacja do decyzji NFZ".

Ww. okoliczności związane były z prowadzonym w ww. Szpitalu tzw. protestem pieczątkowym, który polegał na ostemplowaniu recept pieczątką o treści "Refundacja do decyzji NFZ".

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ uznał, że doszło do stosowania od dnia 2 stycznia 2012 r. w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w Ł. praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Rzecznik wskazał, że zgodnie z przepisem art. 6-8 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, pacjent ma prawo do świadczeń zdrowotnych, którymi są zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy oprawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.) działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania.

Prawidłowo wystawiona recepta jest elementem świadczenia zdrowotnego. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych dostępnych w aptece na receptę.

Organ dodał, że obowiązujące przepisy prawa określają dokładnie sposób i tryb wystawiania recept lekarskich, nie pozwalają w tym zakresie na dowolność. Szczegółowy sposób i tryb ich wystawiania został określony w rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. Nr 294, poz. 1739). Zaznaczył, że żaden przepis nie pozwala na zamieszczanie dowolnych – według uznania lekarza – dodatkowych danych, niż te, które powinny być na recepcie umieszczone zgodnie z rozporządzeniem.

Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne dokonane w toku prowadzonego postępowania oraz obowiązujący stan prawny organ wskazał, że oceniany Szpital jest podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i od dnia 2 stycznia 2012 r. stosowane w nim były praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów przez przybijanie na wystawianych przez lekarzy receptach pieczęci o treści "Refundacja leku do decyzji NFZ". Zdaniem Rzecznika, zachowanie takie pozbawiło bądź mogło pozbawić pacjentów praw do refundacji kosztów zakupu leku. W przypadku konieczności realizacji recepty tylko i wyłącznie za 100% odpłatnością pacjenci mogli zostać pozbawieni możliwości zaopatrzenia się w przepisany lek. Tego rodzaju zachowanie ograniczyło prawa pacjentów lub mogło je ograniczyć w ten sposób, że pacjenci mogli realizować recepty wyłącznie za 100% odpłatnością, bez możliwości ich refundacji.

Oceniając zachowanie Szpitala organ uznał, że co prawda stosowane przez zatrudnionych lekarzy praktyki nie były akceptowane przez pracodawcę, niemniej jednak organy Szpitala nie podjęły działań, aby zapobiec ww. naruszeniom. W ocenie organu, nie budzi wątpliwość fakt, że pacjenci Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Ł. otrzymywali nieprawidłowo wypełnione recepty. Praktyki te nie były adresowane do konkretnego pacjenta, lecz były wymierzone w każdego pacjenta, w tym również potencjalnego pacjenta, który był zagrożony otrzymaniem recepty wystawionej w sposób niegodny z obowiązującymi przepisami. Zatem zorganizowany charakter rzeczonych praktyk miał wymiar zarówno wewnętrzny bowiem polegał na wewnętrznych uzgodnieniach między lekarzami Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Ł., jak również zewnętrzny – współdziałanie ze związkami zawodowymi.

Dysponując powyższymi ustaleniami organ stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie ziściły się przesłanki wskazane w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, co obliguje do uznania rzeczonej praktyki jako naruszającej zbiorowe prawa pacjentów. Ponadto to na podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych albo na organizatorze strajku, stosownie do art. 64 ust. 3, 4 i 5 ww. ustawy, spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności zaprzestania stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów. Wskutek nieudowodnienia przez ww. podmiot leczniczy, że rzeczone praktyki nie są już stosowane, organ przyjął, iż nadal mają miejsce. Z tego też względu oraz w związku z art. 64 ust. 2 ww. ustawy zobowiązał do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, które naruszają zbiorowe prawa pacjentów w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w Ł., w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji.

Odnosząc się do wniosku strony o umorzenie niniejszego postępowania, organ wskazał, że wniosek ten nie może zostać uwzględniony, bowiem nie ziściła się przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Ww. przepis ma zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Zatem, skoro Rzecznikowi Praw Pacjenta przepisy ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przyznają kompetencję do orzekania, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. [...] w Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj.

- art. 7 oraz art. 77 i art. 80 K.p.a. przez ich niezastosowanie, polegające na niezebraniu, a także nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie administracyjnej;

- art. 107 § 3 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie wyrażające się w niewskazaniu na jakich dowodach oparł się organ wydając decyzję administracyjną oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez jego błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że sytuacja, która miała miejsce w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w okresie od dnia 2 stycznia 2012 r. miała charakter zorganizowanych działań podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych w braku przesłanek do uznania skarżącego za naruszyciela w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy;

- art. 64 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy, pomimo że przed jej wydawaniem podmioty dopuszczające się praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów zaprzestały ich.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1161/12, uwzględniając skargę, przywołał treść art. 64 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. Nr 55, poz. 236 ze zm.). W oparciu o ww. przepisy Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawnie nie wystąpiła żadna z praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.

Zdaniem Sądu, aby można w ogóle mówić o zbiorowym naruszeniu praw pacjentów, bezprawne działania musi podjąć podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych jest podmiot wykonujący działalność leczniczą, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.), czyli podmiot leczniczy, o którym mowa w art. 4, oraz lekarza lub pielęgniarkę wykonujących zawód w ramach działalności leczniczej jako praktykę zawodową, o której mowa w art. 5 ustawy o działalności leczniczej.

W ocenie Sądu, wprawdzie skarżący Szpital może – co do zasady – być adresatem orzeczenia wynikającego z dyspozycji art. 59 ust 1 pkt 1 ww. ustawy, gdyż bezsprzecznie jest podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej). Jednakże, aby decyzja mogła być skierowana do Szpitala, musiałby on podjąć bezprawne i zorganizowane działania lub zaniechania nakierowane na pozbawienie lub ograniczenie praw pacjentów. Naruszenie zbiorowych praw pacjenta wymaga spełnienia określonych przesłanek: bezprawności zorganizowanego działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjenta praw lub ich ograniczenie. Bezprawność to zachowanie sprzeczne z ww. ustawą i innymi ustawami określającymi prawa pacjenta i zobowiązania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych lub niedopełnienie obowiązku wynikającego z norm określonych we wskazanych przepisach. Dopuszczalne jest przyjęcie, że odpowiedzialność na podstawie przywołanego przepisu zachodzi również w przypadku działania w innym celu i przewidywania możliwości pozbawienia pacjenta praw lub ich ograniczenia.

Sąd wskazał, że z akt niniejszej sprawy, w szczególności z pism Zastępcy Dyrektora Szpitala z dnia 23 stycznia i 27 stycznia 2012 r. wynika, że okresie od dnia 2 stycznia do dnia 18 stycznia 2012 r. w Szpitalu prowadzony był tzw. protest pieczątkowy, który polegał na ostemplowaniu recept pieczątką o treści "Refundacja do decyzji NFZ" oraz że działania te polegające na wstawaniu recept w sposób, który nie odpowiadał wzorowi przewidzianemu w obwieszczeniach były dokonywane przez poszczególnych lekarzy we współdziałaniu ze związkami zawodowymi. Podkreślenia wymaga, że Szpital nie inspirował ani nie popierał tych działań, lecz był im przeciwny, co wynika z akt sprawy. Ponadto strajk "pieczątkowy" prowadzony był w oparciu o uchwałę nr 25/11/VI Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 2 grudnia 2011 r. i art. 8 ustawy o izbach lekarskich, natomiast Szpital będący pracodawcą, w świetle art. 23 ust. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych miał bardzo ograniczone możliwości wpływu na czas i sposób prowadzenia tego strajku. W konsekwencji za chybioną Sąd uznał argumentację Rzecznika Prawa Pacjenta, który zarzucił Szpitalowi, że nie podjął działań, aby zapobiec naruszeniom praw pacjentów, którzy otrzymywali nieprawidłowo wypełnione recepty.

W ocenie Sądu, to lekarze wykonujących pracę w ramach działalności leczniczej podmiotu leczniczego – Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Ł. na podstawie umowy z tym podmiotem podejmowali zorganizowane działania, które mogły niewątpliwie pozbawiać lub ograniczać dostęp pacjentów do świadczeń zdrowotnych. Niemniej jednak takiego zarzutu nie można postawić Szpitalowi jako podmiotowi świadczącemu usługi.

Z powyższego wynika, że skoro Szpital nie podejmował bezprawnie zorganizowanych działań lub zaniechań, to zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2012 r., wydana na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i skierowana do Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Ł. nie może zostać uznana za prawidłową.

Odnosząc się z kolei do przesłanki zawartej w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, Sąd podniósł, że z akt administracyjnych nie wynika, żeby sąd stwierdził prawomocnym orzeczeniem zorganizowanie tej akcji protestacyjnej wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. W konsekwencji organ nie miał podstaw do zastosowania art. 64 ust. 1 i 2 ww. ustawy również w oparciu ten przepis.

Na marginesie powyższych wywodów Sąd podkreślił, że co do zasady nie poddaje w wątpliwość niewątpliwie zasadnych intencji, które legły u podstaw działań podjętych przez Rzecznika Praw Pacjentów, tym bardziej, że ochrona praw pacjentów wiąże się z ochroną dóbr o wartości najwyższej takich jak zdrowie i życie. Niemniej jednak do zastosowania art. 59 i 64 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta konieczne jest wystąpienie przesłanek ustawowych, gdyż w przeciwnym wypadku działanie organu może zostać ocenione jako wadliwe. Skoro działanie poszczególnych lekarzy realizujących założenia strajku mogło chociażby hipotetycznie naruszyć prawa pacjentów zasadne było podjęcie działań w celu weryfikacji legalności tego strajku przez właściwy sąd i ewentualne następcze zastosowanie art. 59 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Rzecznik Praw Pacjenta, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a przez uwzględnienie skargi mimo, że istniały podstawy do jej oddalenia;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ustalenie, że Szpital miał bardzo ograniczone możliwości wpływu na czas i sposób prowadzenia strajku "pieczątkowego", skoro w toku postępowania nic zostały przeprowadzone dowody uzupełniające z dokumentów, z których wynikałaby powyższa teza, mając na uwadze, że w toku postępowania nie ujawniono zakończonych niepowodzeniem prób zażegnania "strajku pieczątkowego" w przewidzianych ustawą o rozwiązywaniu sporów zbiorowych formach, czyli rokowań i mediacji przeprowadzonych przez Szpital z lekarzami;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Rzecznika Praw Pacjenta w całości mimo, że organ nie naruszył przepisu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, a wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie konieczne do uznania, iż Szpital stosował praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów zostały wypełnione;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku sposobu dalszego postępowania organu;

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 23 ust. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych przez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy mimo, że "strajk pieczątkowy" nie był związany ze sporem zbiorowym pomiędzy lekarzami a Szpitalem;

- § 2 ust. 1 i ust. 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. Nr 294, poz. 1739) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzyjęciu, że wystawianie recept z pieczątką: "Refundacja do decyzji NFZ" nosi charakter bezprawności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Choć uzasadnienie Sądu I instancji co do meritum osadza się na błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, to zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji, wydane na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, nie znajduje uzasadnienia w tym konkretnym stanie faktycznym sprawy. Rozstrzygnięcie jakie zawiera zaskarżona decyzja sugeruje bowiem, że jeszcze w dacie wydania decyzji prowadzony był tzw. protest pieczątkowy. Takie rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z dokonanymi przez organ ustaleniami, z których wynika, że protest ten prowadzony był w ww. Szpitalu w okresie od 2 stycznia 2012 r. do 18 stycznia 2012 r. Takie też ustalenia przyjął Sąd I instancji. Poza tym organ nie ustalił jaka była nawet potencjalna liczba stwierdzonych naruszeń tak aby można było uznać, że doszło do naruszenia zbiorowych praw pacjenta. Co prawda nie bez znaczenia jest stwierdzony charakter naruszeń, jako nakierowanych na nieograniczoną grupę pacjentów, jednak o tyle o ile takie naruszenia rzeczywiście wystąpiły przez wydanie wadliwie ostemplowanych recept. W tej konkretnej sprawie, kwestia naruszenia zbiorowych praw pacjenta związana była bowiem z czynnością umieszczenia na recepcie pieczątki "Refundacja do decyzji NFZ" i wydania takiej wadliwej recepty pacjentowi. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Natomiast w zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można się zgodzić z przedstawionym przez Sąd I instancji wywodem dotyczącym ustalenia podmiotu odpowiedzialnego. Kwestia odpowiedzialności podmiotu jakim jest szpital wynika bowiem z obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych jest podmiot wykonujący działalność leczniczą, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.), czyli podmiot leczniczy, o którym mowa w art. 4, oraz lekarz lub pielęgniarka wykonujący zawód w ramach działalności leczniczej jako praktykę zawodową, o której mowa w art. 5 ustawy o działalności leczniczej. Takim podmiotem może być np. szpital (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej), o ile można mu zarzucić bezprawne i zorganizowane działania lub zaniechania nakierowane na pozbawienie lub ograniczenie praw pacjentów. W przypadku wystawiania recept, na uwagę zasługuje, że to w czyim imieniu wystawiana jest recepta, uzależnione jest od tego w ramach jakiej konkretnie działalności uprawniony lekarz to czyni, tj. czy wydaje receptę w ramach prowadzonej prywatnej praktyki, czy też w ramach zatrudnienia go w jednostce organizacyjnej, jaką jest np. szpital.

Niekwestionowane w niniejszej sprawie jest to, że sprawa recept dotyczyła wydawania ich w ramach funkcjonowania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych – Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Ł.. To właśnie na druku recepty powinna być umieszczona pieczęć tego podmiotu, oczywiście jeżeli jej wydanie związane było z wykonywaną przez upoważnionego lekarza działalnością leczniczą w ww. Szpitalu. Jak przyznał to w trakcie postępowania przed Rzecznikiem Zastępca Dyrektora Szpitala, w Szpitalu prowadzony był tzw. protest pieczątkowy w okresie od 2 do 18 stycznia 2012 r. Dyrekcja Szpitala nie wskazała czy w ogóle doszło w Szpitalu do przypadków wadliwego wydawania recept. Ponadto, dokonując wykładni art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta na gruncie niniejszej sprawy, nie jest tyle istotne kto był inicjatorem zorganizowanych działań lekarzy lecz to na ile podmiot odpowiedzialny, którym był Szpital, przedsięwziął odpowiednie środki celem przeciwdziałania planowanym i w konsekwencji zaistniałym naruszeniom zbiorowych praw pacjenta, do których niewątpliwie doszło w wyniku tzw. protestu pieczątkowego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie są bowiem wyłącznie oceniane działania lecz także zaniechania, które również mogą wywoływać skutki w postaci naruszenia zbiorowych praw pacjenta. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że odpowiedzialność na podstawie przywołanego przepisu zachodzi również w przypadku działania w innym celu i przewidywania możliwości pozbawienia pacjenta prawa lub ich ograniczania.

W tej konkretnej sprawie nie wystarczyło zatem samo potencjalne stwierdzenie, że protest pieczątkowy sam w sobie powoduje naruszenie zbiorowych praw pacjenta. Bez faktycznego wydania wadliwej recepty pacjentowi, jak i ustalenia tego czy kierownictwo Szpitala wyczerpało wszelkie dostępne środki celem przeciwdziałania planowanemu przez lekarzy protestowi – takiego naruszenia z całą pewnością nie można stwierdzić. Chodzi tu bowiem o skutki bezprawnych działań lub zaniechań jakie mogą zagrażać lub realizować się w sferze każdego niedookreślonego pacjenta. Aby zatem można było mówić o skutkach, wymagane jest nie tylko konkretne bezprawne działanie lecz także zaniechanie – w niniejszej sprawie wydawanie wadliwych recept i potencjalny brak odpowiedniej reakcji kierownictwa Szpitala na takie działania lekarzy. Co prawda, Rzecznik ustalił, że niewątpliwie w stosownym okresie doszło w ww. Szpitalu do tzw. protestu pieczątkowego, który był nakierowany na nieoznaczony z góry krąg podmiotów (pacjentów), jednak ustalony przez organ stan faktyczny nie potwierdził, że doszło do wydawania wadliwych recept w ramach protestu. W aktach sprawy brak jest w tym zakresie jakichkolwiek dowodów. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 133 § 1, art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie zastosował niewłaściwie § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich przez nieprzyjęcie, że wystawianie recept z pieczątką "Refundacja do decyzji NFZ" nosi charakter bezprawności. Merytoryczna ocena Sądu I instancji związana była bowiem wyłącznie z ustaleniem czy wystąpiła przesłanka z art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w stosunku do ww. Szpitala. W tym zakresie Sąd I instancji jedynie stwierdził, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. Mikołaja Kopernika w Łodzi nie był podmiotem odpowiedzialnym za efekty protestu lecz lekarze wykonujący pracę w ramach działalności leczniczej ww. Szpitala, natomiast co do zastosowania § 2 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia nie wypowiedział żadnego stanowiska.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.