II SA/Kr 1545/13

Uzasadnienie

Starosta decyzją nr [...] z dnia 22 marca 2011r., znak [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. K. i J. K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku, tj. dachu i budowie nowego dachu oraz budowie dachu nad tarasem (na słupach), a także przebudowie ściany wschodniej do parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego - w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w N. gmina [...]". Starosta wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje działki nr [...], [...], [...] w N..

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że Wojewoda decyzją z dnia 4 października 2010r. uchylił decyzję Starosty z dnia 6 sierpnia 2010r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując ponownie wniosek inwestorów z dnia 25 lutego 2010r. Starosta wskazał, że inwestorzy złożyli oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, a projektant załączył informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Ponadto Starosta uwzględnił zalecenia Wojewody zawarte w decyzji z 4 października 2010r. Postanowieniem z 9 grudnia 2010r. nałożono na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Uzupełnień dokonano w dniach 5 i 25 stycznia 2011r. W szczególności skorygowano i doprowadzono do zgodności z ustawą - Prawo budowlane tytuł przedmiotowej inwestycji.

Starosta wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa: Brzezinka, Brzoskwinia, Karniowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice (uchwała Rady Gminy Zabierzów nr XXVIII/161/04 z 15 kwietnia 2004r – Dz. Urz. Województwa Małopolskiego nr 152, poz. 1834) oraz treścią wypisu z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego przez Wójta Gminy działka nr [...] i przedmiotowy budynek zlokalizowane są częściowo w terenie komunikacji bez oznaczenia literowego. § 31 ust. 2 miejscowego planu stanowi, iż w całym obszarze objętym planem dopuszcza się modernizację istniejącej zabudowy mieszkaniowej, usługowej, zagrodowej i gospodarczej, a także rozbudowę, o ile położenie tej zabudowy nie koliduje z ustalonymi w planie warunkami użytkowania gruntów i nie powoduje zagrożenia dla środowiska naturalnego. Natomiast opinia Gminy z dnia 22 września 2009 r. wraz z zatwierdzonym załącznikiem graficznym ukazującym lokalizację inwestycji oraz linie rozgraniczające zgodnie z ustaleniami miejscowego planu potwierdziła, że inwestycja nie koliduje z ustalonymi w planie warunkami użytkowania gruntów. Starosta podkreślił, że wziął pod uwagę § 36 pkt 3 miejscowego planu, zgodnie z którym w stosunku do istniejących budynków, których formy obniżają walory krajobrazu, zaleca się stopniową zmianę ich formy przy okazji remontów, przebudowy bądź nadbudowy np. przez zmianą kształtu i pokrycia dachu oraz kolorystyki i wykończenia elewacji. Na przepis ten powołał się też projektant w piśmie z dnia 20 stycznia 2011r. Z projektu budowlanego wynika zaś, że inwestycja polega m.in. na rozbiórce istniejącego dachu nad główną bryłą budynku i budowie nowego dachu na istniejących ściankach kolankowych. Projektowany dach dostosowano do wymagań planu w zakresie obowiązującego kąta nachylenia połaci dachowych, w związku z czym zwiększa się wysokość budynku z 12,05 m do 13,19 m. Dlatego też Starosta uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez E. R., właścicielkę działek nr [...] i [...], Starosta wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny w stanie istniejącym nie spełnia wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji oraz warunków kształtowania zabudowy, natomiast projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Do akt sprawy dołączono dokumenty potwierdzające przeprowadzoną analizę zacieniania, która została sporządzona przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia budowlane i wpisanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, ponadto projektant złożył stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Zatem projektant ponosi pełną odpowiedzialność za zgodność przeprowadzonej analizy z obowiązującymi przepisami prawa. Projekt budowlany został uzupełniony o śniegołapy na projektowanym dachu w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników drogi, czyli działki nr [...]. Natomiast projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej opracowanej przez uprawnionego geodetę przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 maja 2010r. pod numerem [...]. Ponadto w piśmie z dnia 20 stycznia 2011r. projektant wyjaśnił, że wersja papierowa projektu zagospodarowania działki została sporządzona w oparciu o wersję elektroniczną w/w mapy, w której każdy punkt posiada współrzędne/układ współrzędnych poziomych "65". Odległości podane na wersji papierowej zostały odczytane z wersji elektronicznej mapy w programie [...]". Zdaniem Starosty przedmiotowa inwestycja nie naruszała uzasadnionych interesów osób trzecich znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu zgodnie z art. 5 ustawy - Prawo budowlane, a organ zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania i przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyła E. R.. Skarżąca zarzuciła, że autor projektu niewłaściwie sporządził studium zacieniania przez projektowaną inwestycję istniejącego budynku na sąsiedniej działce nr [...] należącego do niej, a projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem E. R., niewłaściwie został zaznaczony na mapie do celów projektowych przebieg granicy między działkami nr [...] i [...], nie wyjaśniono w projekcie zabezpieczenia drogi publicznej w czasie prowadzenia robót budowlanych, zaś organ pierwszej instancji w trakcie postępowania opierał się na wyjaśnieniach autora projektu zamiast dokonać samodzielnego zbadania sprawy.

Wojewoda decyzją z dnia 6 czerwca 2011r., znak [...], wydaną podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 25 lutego 2010r. został skorygowany i zgodnie z tymi poprawkami inwestor zamierzał wykonać "Roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku, tj. dachu i budowie nowego dachu oraz budowie dachu nad tarasem (na słupach), a także przebudowie ściany wschodniej budynku do parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego - w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w miejscowości N. gmina [...]". Inwestor przedłożył zgodę właściciela nieruchomości na rozbiórkę części budynku, tj. dachu. Działka nr [...] znajduje się w obszarze, w którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z.. Zgodnie z załącznikiem graficznym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajduje się w obrębie dwóch jednostek strukturalnych planu o symbolu M1 - teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej oraz o symbolu KZ – drogi (ulice) zbiorcze. Wojewoda zgodził się ze Starostą, że przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu w zakresie przeznaczenia jednostek strukturalnych. Wojewoda podkreślił, że nowa konstrukcja i pokrycie dachu stanowi dostosowanie kąta nachylenia dachu do wymagań miejscowego planu i wykorzystuje istniejącą ściankę kolankową. To zaś stanowi realizację postanowień § 36 ust. 3 miejscowego planu. Ponadto projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w projekcie zagospodarowania terenu względem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wojewoda wskazał, że projekt budowlany posiada niezbędne uzgodnienia i opinie, a projektanci, posiadający odpowiednie uprawnienia, dołączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Organ odwoławczy nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania.

W odniesieniu do zarzutu, że autor projektu niewłaściwie sporządził analizę zacieniania sąsiedniego budynku, Wojewoda wskazał, iż analiza zacieniania załączona do projektu budowlanego została sporządzona przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Skarżąca zwróciła uwagę na niezgodności projektu budowlanego w kwestii szczegółowych wymiarów w analizie przesłaniania, ale nie przedstawiła dodatkowych dowodów podważających analizę zacieniania przedstawioną przez projektanta. Organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w kwestii przesłaniania.

W odpowiedzi na zarzut, że nie wyjaśniono w projekcie budowlanym zabezpieczenia drogi publicznej nr [...] w czasie prowadzenia robót budowlanych, organ odwoławczy wskazał, że projektant załączył do projektu budowlanego informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, która stanowi podstawę do sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, ten zaś winien zawierać również zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich potencjalnie narażonych w trakcie prowadzenia robót budowlanych na oddziaływanie robót budowlanych. Wojewoda wyjaśnił, że plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia jest sporządzany przez kierownika budowy legitymującego się stosownymi uprawnieniami budowlanymi.

Ponadto w odniesieniu do zarzutu, że organ pierwszej instancji w trakcie postępowania opierał się na wyjaśnieniach autora projektu zamiast dokonać samodzielnego zbadania sprawy, Wojewoda wskazał, że autor projektu odpowiada swoimi uprawnieniami budowlanymi za sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła E. R., zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania: art. 7, art. 77, art. 80, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.;

2) art. 5 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 13, § 57 ust. 2 i § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

3) § 4 ust. 2 i § 36 pkt 2 i 3 uchwały nr XXVIII/161/04 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 kwietnia 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa: Brzezinka, Brzoskwinia, Karniowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice.

Skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy H. K. i J. K. podnieśli, że projekt budowlany został sporządzony prawidłowo i opiera się na właściwie wykonanych pomiarach, zaś wymogi dotyczące zacieniania sąsiednich budynków zostały spełnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1286/11, oddalił skargę.

W wyniku skargi kasacyjnej, wniesionej przez E. R., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 997/12, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1286/11, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a nadto zasądził od Wojewody na rzecz E. R. kwotę 500 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Spośród zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz mający z tym naruszeniem związek zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uznał przy tym za niedopuszczalne, aby pierwszym i jedynym sądem oceniającym dowody był sąd drugiej instancji. Powoduje to, że wyrok sądu pierwszej instancji musi być uchylony, a sprawa w tym zakresie powinna być przez ten sąd ponownie rozpoznana. Podobnie zasadny - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - okazał się zaś zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uchybił temu przepisowi przez to, że nie odniósł się w uzasadnieniu swego wyroku do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Natomiast za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 w zw. z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 i § 36 pkt 3 oraz § 37 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa Brzezinka, Brzoskwinia, Karniowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice oraz art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności wielu z podnoszonych w nich zarzutów.

Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę związany jest zatem interpretacją przepisów, zaleceniami i oceną prawną, wyrażoną w powołanym wyżej wyroku z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 997/12. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w nim już niezasadność zarzutu naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie). Jak wskazał, zgodnie z powyższym przepisem odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co w przypadku obiektów przesłaniających nie wyższych niż 35 m uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania, przy czym wysokość przesłaniania mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że stanowisko skarżącej można ująć jako pogląd, iż odległość, o której mowa w § 13 ust. 1 rozporządzenia to zawsze odległość pomiędzy budynkiem przesłanianym i przesłaniającym, niezależnie od tego, która część budynku przesłaniającego rzeczywiście przesłania. Przyjmując taką wykładnię nie będzie istotne jaka część obiektu przesłaniającego w rzeczywistości przesłania, lecz istotne będzie to w jakiej odległości od budynku przesłanianego znajduje się najbliższa mu część budynku, w którym znajduje się część przesłaniająca. Stosując taką wykładnię w okolicznościach sprawy nie będzie istotne, że rzeczywiście przesłaniającym elementem budynku przesłaniającego jest połać dachu, którego końcową krawędzią jest kalenica. Wysokość przesłaniania liczona do poziomu kalenicy też będzie musiała być mniejsza niż odległość pomiędzy ścianami budynku przesłaniającego i przesłanianego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka wykładnia jest jednakże oczywiście niezasadna. Skoro § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia reguluje kwestię naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, to chodzi w nim o rzeczywiste przesłanianie. Potwierdza to § 13 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w którym uregulowano sposób liczenia wysokości przesłaniania. Zgodnie z tym przepisem należy uwzględniać poziom najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego, a więc w rozpoznawanej sprawie kalenicę. Do tej kalenicy (ściślej jej rzutu poziomego) zatem także należy liczyć odległość pomiędzy budynkiem przesłanianym a obiektem przesłaniającym. Trafnie więc w rozpoznawanej sprawie wymaganą według § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia odległość relatywizuje się w zależności od tego co jest krawędzią obiektu przesłaniającego, czyli do okapu i do kalenicy. Z uwagi na powyższe tracą na znaczeniu zarzuty skarżącej dotyczące błędów w określeniu wymiarów koniecznych do zastosowania § 13 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Z twierdzeń skarżącej wynika, że ewentualne błędy nie są istotne. Zdaniem E. R. odległość pomiędzy budynkami przesłanianym i przesłaniającym wynosi 9,32 m (strona 5 skargi). Z projektu budowlanego wynika, że kalenica ma się znajdować w odległości 5,15 m od tej ściany. Zatem wiarygodne jest ustalenie, że odległość pomiędzy budynkiem przesłanianym a kalenicą wynosi co najmniej 14 m, oraz że wysokości przesłaniania, liczone zgodnie z § 13 ust. 2 powołanego rozporządzenia, od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonego okna w budynku przesłanianym, są mniejsze niż odległości od tego budynku do rzutu okapu oraz kalenicy. W pierwszym bowiem przypadku wysokość przesłaniania ustalono na 4,63 m, a w drugim na 9,23 m. Dopiero zatem błędy pomiarów w granicach około 4 m byłyby więc istotne. Skarżąca zaś nigdy nie twierdziła, aby błędy te były tak znaczne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał , że skarżąca w oczywisty sposób przyjmuje też błędne znaczenie innych przepisów rozporządzenia. Wbrew temu co twierdzi, § 6 powołanego rozporządzenia nie ma zastosowania przy obliczaniu wysokości przesłaniania, gdyż sposób obliczenia tej wysokości jest autonomicznie uregulowany w § 13 ust. 2 powołanego rozporządzenia. W świetle § 13 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia żadnego znaczenia nie ma też szerokość okien w budynku przesłanianym. W końcu w istotnej części swoje zarzuty opiera na wykorzystaniu skrótu myślowego zastosowanego przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Otóż organy administracji i Sąd pierwszej instancji używają skrótu myślowego przyjmując, że obiektem przesłaniającym jest okap oraz kalenica. Obiektem przesłaniającym jest będący przedmiotem rozbudowy budynek, zaś jego okap i kalenica są najwyżej położonymi zacieniającymi krawędziami tego obiektu, o których mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia. Okap i kalenica są też krawędziami jednej płaszczyzny, mianowicie połaci dachu. W związku z tym nie było konieczne, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, wyjaśnianie dlaczego tylko te dwa elementy budynku uznano za obiekty przesłaniające, a nie inne jego części, jak połać dachu, ściany itp. To wszystko powoduje, że mimo nieścisłości w przyjętych wymiarach zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 rozporządzenia nie jest zasadny.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej oznaczona jako P.b.) Prawa budowlanego w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 i § 36 pkt 3 oraz § 37 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów w części obejmującej sołectwa Brzezinka, Brzoskwinia, Karniowice, Kobylany, Młynka, Niegoszowice, Nielepice, Pisary, Radwanowice, Rudawa, Więckowice uchwalonego uchwałą Rady Gminy Zabierzów nr XXVIII/161/04 z dnia 15 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Województwa Małopolskiego nr 152, poz. 1834 ze zm.) nie jest zasadny. Nie są usprawiedliwione twierdzenia, że w projekcie budowlanym, którego dotyczy sprawa, sprzecznie z tym przepisem zastosowano ściankę kolankową. Z projektu budowlanego wynika, że w budynku, którego dotyczy kwestionowany projekt, już istnieje ścianka kolankowa i nie będzie ona podwyższana. Zmiana wysokości domu będzie zatem tylko i wyłącznie skutkiem zmiany kąta nachylenia połaci dachu, co nie narusza ustaleń planu. Zwiększenie wysokości domu jest w świetle wskazanych postanowień planu miejscowego dopuszczalne i to niezależnie od § 37 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego. W tym przepisie ustalono, że wysokość budynków ogranicza się do 9 m. Jest to jednakże przepis, który stosuje się do nowej zabudowy. Istniejącej zabudowy dotyczy § 36 i ten nie został naruszony. Prawidłowa zatem wykładnia § 36 i § 37 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego prowadzi do wniosku, że nie jest sprzeczne z planem zwiększenie wysokości istniejącego budynku nawet ponad 9 m, jeżeli jest to skutkiem zmiany kształtu dachu. Tym samym zarzut naruszenia powołanych przepisów nie jest zasadny.

Powyższa wykładnia przepisów odniesiona szczegółowo do stanu faktycznego sprawy, który nie uległ zmianie, wiąże skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznający sprawę obecnie. Uwzględniając, że E. R. w skardze kasacyjnej podnosiła zarzuty zbieżne z tymi, na których oparła swoją ustalenia i ocena prawna dokonywana obecnie jest analogiczne do wyżej prezentowanej w tym samym stanie faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast, że w trakcie rozpoznawania sprawy przez Sąd pierwszej instancji po raz pierwszy, doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2 i § 60 ust. 1 rozporządzenia. W tym zakresie wytknął, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 60 ust. 1. Z kolei organ odwoławczy skwitował go stwierdzeniem, że wobec spełnienia przesłanek § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia "nie ma podstaw do badania dodatkowo czasu zacieniania". Stanowisko takie jest jednakże sprzeczne z § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, jak słusznie twierdzi skarżąca, że uznaje się, iż odległość pomiędzy budynkiem z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwia naturalne oświetlenie tych pomieszczeń jeżeli są spełnione warunki określone zarówno w punkcie pierwszym, jak i drugim tego przepisu. Konieczne więc było rozważenie czy zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i § 60 rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji tej kwestii w ogóle nie rozważył, czym także naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro bowiem według tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze to konieczne jest także odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Nieodniesienie się przez sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 60 ust. 1 rozporządzenia powoduje, że sąd drugiej instancji nie może ocenić wyroku sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Jakkolwiek można przyjąć, że jest oczywiste, iż w rozpoznawanej sprawie nie będzie miał zastosowania § 57 powołanego rozporządzenia, to jednakże nie sposób tak samo stwierdzić w odniesieniu do § 60 tego rozporządzenia, zawierającego także wymogi odnoszące się do pokoi mieszkalnych. Zauważyć też należy, że w toku postępowania były przedstawiane dowody mające na celu ustalenie, czy wymogi zawarte w tym przepisie i odnoszące się do pokoi mieszkalnych zostały spełnione (tak zwana linijka słońca). Te dowody winny być ocenione przez Sąd pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji w składzie, rozpoznającym sprawę obecnie, miał zatem obowiązek ponownie przeanalizować sprawę we wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresie, tj. pod kątem prawidłowości zastosowania § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 60 ust. 1 przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Należy przy tym podkreślić, że Sąd odwoławczy w wyroku z dnia 24 września 2013r., sygn. akt II OSK 997/12, w sposób wyraźny przesądził również, że zastosowania w niniejszej sprawie nie może mieć § 57 rozporządzenia.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

W myśl § 60 ust. 1 rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8:00-16:00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7:00-17:00.

W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia (§ 60 ust. 2 rozporządzenia).

W świetle wskazań, wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało ocenić, czy organy w sposób prawidłowy zbadały spełnienie wymogów, wynikających z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 60 rozporządzenia. Organy miały bowiem obowiązek ustalenia, czy odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi umożliwia naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, zaś dla spełnienia tego wymogu niezbędne jest m. in. zapewnienie właściwego czasu nasłonecznienia, sprecyzowanego w przepisie § 60 rozporządzenia.

Zaznaczyć należy, że kwestia ta – jako okoliczność w sprawie istotna – podlegała ustaleniu zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego oraz pozostałymi przepisami k.p.a., dotyczącymi postępowania wyjaśniającego. Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że błędne jest przekonanie organów administracji architektoniczno – budowlanej, jakoby fakt sporządzenia analizy zacieniania przez uprawnioną osobę oznaczał, że to projektant ponosi pełną odpowiedzialność za zgodność przeprowadzonej analizy z obowiązującymi przepisami prawa, zaś organ był z oceny tych okoliczności zwolniony. Z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. wynika bowiem wprost, że to właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, do których niewątpliwie zalicza się rozporządzenie (art. 7 ust. 1 pkt 1 P.b.). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że sporządzenie analizy nasłonecznienia przez osobę mającą odpowiednie przygotowanie zawodowe w tym zakresie nie zwalnia ani organów administracji, ani sądu administracyjnego od wszechstronnej i obiektywnej oceny takiego dowodu (tal Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010r., sygn. akt II OSK 508/09, Lex Omega nr 597655; podobnie w wyroku z dnia 25 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010/6/111). Obowiązkiem organu pierwszej instancji, a następnie organu odwoławczego jest nie tylko zbadanie czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1138/10, Lex Omega nr 1083543). Projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 rozporządzenia bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 927/10, Lex Omega nr 1083708).

Należy dalej mieć na uwadze, że w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za nieprawidłowe uznał stanowisko organu, jakoby wobec spełnienia przesłanek § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia nie było już podstaw do badania dodatkowo czasu zacieniania, uznając taką tezę za sprzeczną z § 13 ust. 1 rozporządzenia. Wskazać trzeba, że wymóg zapewnienia naturalnego oświetlenia nie może być sprowadzony do spełnienia jedynie kryterium braku zacieniania; oprócz tego, pomieszczenia muszą posiadać odpowiedni dostęp do światła słonecznego, na co zacienianie może mieć wpływ. Braku przesłaniania i odpowiedniego dostępu światła słonecznego nie można utożsamiać; są to różne czynniki, które – jak wynika z rozporządzenia – łącznie wpływają na zapewnienie naturalnego oświetlenia pomieszczeń. Organ administracji architektoniczno – budowlanej musi dysponować dokumentami, potwierdzającymi spełnienie obu tych wymogów. Nie jest zatem wystarczająca jedynie analiza przesłaniania. Konieczne jest również sporządzenie analizy nasłonecznienia – tzw. linijki słońca, przedstawiającej sposób naświetlenia pomieszczeń mieszkalnych sąsiedniej zabudowy (zob. A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lex/el 2011).

W projekcie budowlanym (dokładniej w stanowiącym jego część projekcie zagospodarowania działki) znajdują się m. in. dwie mapy sytuacyjno wysokościowe (obie oznaczone jako 27B). Pierwsza z nich opisana jest jako "naturalne oświetlenie pomieszczeń w budynkach sąsiednich", druga zaś zawiera szereg obliczeń. Na obu mapach projektant wpisał informację, że "wszystkie pomieszczenia w budynkach sąsiednich posiadające okna mają zapewnione naturalne oświetlenie zgodnie z § 13. Między ramionami kąta większego niż 60° nie występuje przeszkoda wyższa niż odległość do niej". Oznacza to, że projektant uwzględnił jedynie przesłankę, o której mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Natomiast ani z rysunku, ani z opisu do niego nie wynika, aby oceniał spełnienie przesłanki, wskazanej w § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, czyli m. in. wymogów z § 60. Ani w części graficznej, ani opisowej omawianych map nic nie wskazuje bowiem, aby projektant brał pod uwagę godziny nasłonecznienia, co jest nieodzowne przy ustaleniu realizacji wymogów z § 60.

Na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji projektant przedłożył dodatkową informację z dnia 7 lutego 2011r. (k. 121 akt organu pierwszej instancji), w której podał treść wyłącznie § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przedstawił obliczenia i stwierdził, że "naturalne oświetlenie pomieszczeń p. E. R. w sposób oczywisty jest spełnione". Wskazał też, że w załączeniu przedstawia szkic tzw. "linijki słońca". Podał treść § 60 rozporządzenia i wskazał, że od godziny 9:00 cień dachu spornego budynku znajduje się poniżej parapetów okien pokoju (nie wskazał, jakiego) oraz że "od godz. 9:00 – 17:00 budynek p. K. nie zacienia budynku p. E. R.". Do pisma dołączona została część graficzna – "linijka zacieniania" (k. 118 akt organu pierwszej instancji), wyrysowana dla godziny : 9:00, 10:00 oraz 11:00. Na piśmie dodano jednak informację, że załączona "linijka słońca" została sporządzona w celach informacyjnych i nie stanowi części projektu.

Kwestia spełnienia wymogów z § 60 rozporządzenia nie była przedmiotem rozważań w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z wyjątkiem stwierdzenia, że badanie tej kwestii stało się zbędne wobec spełnienia wymogów § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, co – jak wskazano wyżej – jest stanowiskiem nieprawidłowym, i co wynika także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, organy administracji publicznej na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego dowodów nie miały podstaw do przeprowadzenia prawidłowej oceny realizacji przesłanki, o której mowa w § 60 rozporządzenia, pomijając ją zresztą w rozważaniach. Przede wszystkim żadnych dokumentów pozwalających tę kwestię wyjaśnić nie zawierał sam projekt budowlany, a to właśnie jego zgodność (dokładniej zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu) z przepisami techniczno – budowlanymi powinien ocenić organ (art. 35 ust. 2 P.b.). Braku tego nie usuwa pismo projektanta z dnia 7 lutego 2011r., zawarte w nim wyjaśnienia oraz "linijka zacienienia". Przede wszystkim dokumenty te nie stały się częścią projektu. Nadto na podstawie "linijki zacieniania" nie da się stwierdzić, czy zrealizowany został wymóg z § 60 rozporządzenia, ponieważ ta kwestia nie została przedstawiona graficznie. Sam fakt braku zacienienia i to bez bliższej analizy nie może być natomiast uznany za równoznaczny z właściwym (zgodnym z przepisami) nasłonecznieniem pomieszczeń. Projektant nie wskazał dla jakich dni zobrazował zacienienie, ani też według jakiego czasu podaje godziny w analizie. Dodatkowo, graficzne przedstawienie obejmuje okres dwóch pełnych godzin (od 9:00 do 11:00), podczas gdy w świetle § 60 istotne jest nasłonecznienie przez trzy godziny. Na podstawie tak skompletowanych materiałów dowodowych nie było możliwe prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tj zgodności projektu zagospodarowania z przepisem § 60 rozporządzenia.

W postępowaniu sądowym przedłożone zostały nowe dokumenty (k. 37 – 43 akt sądowych), w tym kolejna linijka zacieniania z dodatkowymi informacjami, gdzie podano m. in. na jaką datę została sporządzona i według jakiego czasu podano godziny zacieniania.

Braków tych nie mogło sanować przedłożenie kolejnych dokumentów na etapie postępowania sądowego. Nie jest bowiem rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji publicznej w wykonywaniu obowiązków koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, a te w sprawie niniejszej organy w ogóle nie poddały własnym rozważaniom sygnalizowanych obecnie zagadnień, przyjmując błędnie, że są zwolnione z obowiązku dokonania choćby formalnej kontroli dokumentacji, której sporządzenie wymaga posiadania wiedzy specjalnej. Przedłożone w toku postępowania sądowego dodatkowe materiały uzupełniające zawierają informacje o charakterze opinii wymagającej wiadomości specjalnych. Materialny nośnik (forma pisma, rysunku) mógłby sugerować, że są dokumentami, z których dowód mógłby zostać uzupełniająco dopuszczony na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W istocie jednak rozstrzygające jest treść i funkcja takich dowodów, mających charakter zbliżony do opinii biegłego, dla przeprowadzenia których brak upoważnienia w powyższym przepisie.

Należało zatem uznać, że w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione prawidłowo wszystkie istotne okoliczności faktyczne. Doszło więc do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzenia tych uchybień, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda zastosuje się do wskazań, wynikających z niniejszego wyroku oraz wcześniejszego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniając przede wszystkim, czy projekt budowlany zgodny jest z § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 60 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie II. sentencji wyroku.