II OSK 2844/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 433/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania M. S. i R. S.; w punkcie II. stwierdził, że zaskarżona decyzja opisana w pkt I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ustalił na wniosek M. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 szt. tuczników (poniżej 40 DJP), ustawienie 2 silosów stalowych o pojemności do 60 ton przeznaczonych do magazynowania zboża wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną – realizacja w zabudowie zagrodowej, przewidzianej do lokalizacji na części działki o nr ewid. gruntu [...] położonej we wsi P., gminy J.

Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wnieśli E. R. i K. R. oraz M. S. i R. S., którzy nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Odwołanie złożyli w terminie przewidzianym dla stron postępowania.

W uzasadnieniu odwołania wskazali, że są właścicielami nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji i organ powinien był przeprowadzić analizę, czy mają oni prawo uczestniczyć w takim postępowaniu, a nie automatycznie uznać, że jedynie właściciele i użytkownicy nieruchomości sąsiednich mogą być uczestnikami postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie odwołujących się, naruszenie interesu prawnego wynikało z naruszenia § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich użytkowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877). Inwestor prowadzi już taką hodowlę tuczników i uciążliwe zapachy, a także inne uciążliwości (plaga much, szczury) powodują, że inwestycja ta oddziałuje na ich nieruchomości, utrudniając znacznie zamieszkiwanie na działce, a także szkodliwie wpływając na zdrowie ich mieszkańców.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania złożonego wspólnie przez E. i K. R. oraz M. i R. S. uznając, że nie są oni stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy krąg stron tego postępowania należy określać na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Powołując zatem treść przepisu art. 28 k.p.a. organ stwierdził, że przymiot stron w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będą mieli wnioskodawcy, podmioty mające tytuł prawny do terenu inwestycji oraz nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą narażone na jego oddziaływanie. W grupie tej oprócz podmiotów legitymujących się prawem własności mieścić się będą również władający nieruchomościami posiadający inne prawa rzeczowe, swoim zakresem zbliżone do prawa własności. Kolegium stwierdziło, że małżonkowie R. oraz małżonkowie S. nie posiadają prawa własności do terenu inwestycji, jak również do terenu sąsiedniego oraz terenu, na którym ta inwestycja będzie oddziaływać, w związku z czym nie posiadają statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla wskazanego przedsięwzięcia. W związku z powyższym Kolegium w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie z odwołania złożonego wspólnie przez E. i K. R. oraz M. i R. S.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli M. S. i R. S., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 i 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Skarżący ponownie podnieśli naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich użytkowanie, w kontekście tego, że usytuowanie planowanych obiektów powoduje, iż uciążliwości związane z tą inwestycją będą odczuwalne na nieruchomości skarżących. Podkreślili również, że działka położona między nieruchomościami skarżących a działką, której dotyczy decyzja jest również własnością E. P. i stanowi z działką nr [...] de facto jedną nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być, o ile wykaże interes prawny, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Zaaprobowanie poglądu, że tylko właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją może być stroną w tym postępowaniu prowadziłoby, zdaniem Sądu, do swoistego automatyzmu w określeniu interesu prawnego pozostałych, prócz inwestora podmiotów, uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby nadmierne uproszczenie, nieuwzględniające w ogóle tego, czym jest ten interes prawny i uniemożliwiałaby w efekcie udział w postępowaniu podmiotowi, którego sfery indywidualnych praw i obowiązków, wynikającej z konkretnego przepisu prawa, dotyczy.

Jak wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego. Tym samym interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa, będzie przysługiwał nie tylko inwestorowi, ale także osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Wpływ należy tutaj rozumieć szeroko, jako oddziaływanie.

Jak podkreślił Sąd, stosownie do art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich może należeć właściciel nie tylko sąsiedniej nieruchomości, ale również właściciel nieruchomości, na którą inwestycja oddziałuje. Ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnej fazie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływania inwestycji. W każdej zatem konkretnej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie musi badać czy – a jeśli tak, to jak daleko – sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. To zaś oznacza, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (p. wyrok NSA z dnia 8.IX.2004r., sygn. akt OSK 394/04, LEX 160631).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd wskazał, że zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących nie został ustalony przez organ odwoławczy, mimo że odwołujący wskazywali, w jaki sposób to oddziaływanie występuje, nie podano nawet numeru ewidencyjnego działki skarżących i jej odległości od nieruchomości, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Skarżący na rozprawie określił, że jest to odległość zaledwie 15 m. Skarżący twierdzą, że odczuwali oddziaływanie tego rodzaju działalności przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestor prowadził tę działalność wcześniej bez pozwolenia.

Jak zauważył Sąd, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jedynie, że odwołujący nie posiadają prawa własności do terenu inwestycji, jak również do terenu sąsiedniego oraz terenu, na którym ta inwestycja będzie oddziaływać, w związku z czym nie posiadają statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla wskazanego przedsięwzięcia. To stanowisko organu jednak nie zostało niczym uzasadnione, a kwestia oddziaływania nie była przedmiotem badania organu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, koniecznego do ustalenia czy skarżący posiadają status strony w niniejszej sprawie, oraz art. 107 § 3 k.p.a., określającego składniki decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji powinno bowiem zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Udzielając organowi stosownych wskazówek Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie odwołanie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zobowiązane będzie zbadać na wstępie występowanie interesu prawnego skarżących, mając na uwadze w szczególności wpływ zamierzenia inwestycyjnego na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, będącej ich własnością.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały wniesione przez M. P., reprezentowanego przez adwokata, oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, reprezentowane przez radcę prawnego.

M. P., zaskarżając wyrok ten w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 54 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), polegające na przyjęciu, że skarżący są stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy w tym postępowaniu ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem skarżący nie mają w tym postępowaniu przymiotu strony i w konsekwencji uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, podczas gdy decyzja ta nie zawiera uchybień, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy."

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie wyjaśnił zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących, a tym samym nie wyjaśnił, czy skarżący posiadają status strony, co w efekcie, zdaniem Sądu, doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W dniu 4 kwietnia 2014 r. R. S. nadesłał do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2014 r. uchylającą decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta J. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni tuczu trzody chlewnej wraz z infrastrukturą niezbędna do prawidłowego funkcjonowania na działce nr ewid. [...], i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji Kolegium stwierdziło, że wadliwość tej decyzji polega na braku dokonania stosownej analizy prawnej i oceny, czy M. i R. S. oraz E. i K. R. są stronami postępowania głównego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Uwzględniając charakter inwestycji organ odwoławczy zaznaczył, że analizie i ocenie podlegać będzie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza pod kątem spełnienia wymogów z art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a zwłaszcza w aspekcie kumulacji oddziaływań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wydana została w sprawie dotyczącej warunków zabudowy inwestycji, której charakter i rozmiar świadczy o tym, że może być ona zaliczona do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe wynika z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Kwestia ta ma niewątpliwie istotne znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania dotyczącego zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Wymagać będzie bowiem uwzględnienia wszystkich właścicieli działek, jakie znalazły się w obszarze oddziaływania takiej inwestycji, który to obszar niejednokrotnie wykraczać będzie poza działki sąsiednie.

W niniejszej sprawie nie sposób uznać, by przy wydawaniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organ w sposób należyty zbadał przymiot strony uprawniający M. S. i R. S. do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2012 r. ustalającej na wniosek M. P. warunki zabudowy dla zlokalizowanej na działce nr [...] we wsi J., inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 szt. tuczników, ustawienie 2 silosów stalowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Przyjmując, że odwołujący nie posiadają przymiotu strony, organ odwoławczy uwzględnił jedynie fakt, iż działka skarżących nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym została inwestycja zaplanowana. Jak właściwie stwierdził Sąd I instancji, uwzględnienie jedynie tej okoliczności nie mogło być uznane za wystarczające, pominięto bowiem istotną w niniejszej sprawie kwestię oddziaływania planowanej inwestycji, która z uwagi na swój charakter, co wyjaśniono na wstępie, wiązać się może ze znaczącym wpływem na sposób wykonywania własności działek dalej położonych. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, iż badanie przymiotu strony w tym postępowaniu wymagało znacznie szerszego rozważenia kwestii oddziaływania planowanej inwestycji, co wiązać się musiało ze zgromadzeniem odpowiedniego materiału dowodowego. Jako niewystarczające w tej mierze należało uznać ustalenie kręgu stron jedynie w oparciu o wytyczone przez inwestora granice oddziaływania inwestycji. Powyższe świadczyło o uchybieniu normom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Tym samym jako uzasadnione należy uznać rozstrzygnięcie Sądu, który w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania M. S. i R. S.

Z uwagi na powyższe, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skarg kasacyjnych nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.