II SA/Bk 1154/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (PWINB) z dnia [...] października 2013 r.

nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...], w której umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wniosku E. i M. P. (dalej również jako Skarżący), dotyczącego podniesienia rzędnych terenu działek o nr geod. 3 i 4, położonych w K., gmina C. w stosunku do stanu zgodnego z decyzją Starosty B. Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zlokalizowanych na w/w nieruchomości, w stosunku do których inwestorem jest M. U.

Wymienione rozstrzygnięcia podjęte zostały w następujących okolicznościach faktycznych.

Po rozpatrzeniu wniosku inwestora, Starosta B. decyzją Nr [...]. z dnia [...] marca 2009 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na ww. działkach.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. pełnomocnik Skarżących wystąpiła

do Burmistrza C. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia przez inwestora art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez sztuczne podwyższenie (około 50 cm) działek o nr 3 i 4 powodujące zmianę odpływu wód ze szkodą dla gruntu skarżących, tj. działki o nr geod. 10.

Wniosek ten został przekazany według właściwości do PINB w B., który poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu prawnego utwardzenia części działek o nr geod. 3 i 4. Następnie

w dniach [...] grudnia 2011 r. i [...] kwietnia 2012 r. dokonał kontroli na w/w nieruchomościach, a w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił wstrzymania robót budowlanych przy budowie utwardzenia części tych działek, pełniącego rolę dojazdu do realizowanych przez inwestora budynków. Po rozpatrzeniu zażalenia, PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stwierdzając, że brak jest podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych

z wykonywaniem przez inwestora utwardzenia gruntu, gdyż realizowane jest ono zgodnie z prawem, w sposób nieodbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Po rozpoznaniu skargi E. i M. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. II SA/Bk 581/12, uchylił oba wydane przez organy nadzoru budowlanego postanowienia.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ l instancji wezwał Skarżących do sprecyzowania swoich żądań. W odpowiedzi strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy i wskazała, że wnosi o przywrócenie inwestycji do stanu zgodnie z decyzją udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, tj. ustalenie i obniżenie rzędnych terenu zgodnego z tą decyzją.

Rozprawa administracyjna została przeprowadzona 24 kwietnia 2013 r.

W dniu [...] czerwca 2013 r. organ przeprowadził oględziny, podczas których stwierdzono, że na przedmiotowych działkach wykonane jest utwardzenie terenu (kostką betonową, po bokach obrzeże betonowe) w odległości około 0,8 m od ogrodzenia z posesją nr 10 (własność Skarżących). Utwardzenie jest zrealizowane na szerokości 3,30m i na długości około 80,0m, wskazując niewielki spadek w kierunku działki Skarżących (na szerokości 3,30m spadek wynosił 5 cm). Pomiary rzędnych terenów, stanowią załącznik do protokołu oględzin.

W efekcie, wspominaną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie żądań zgłaszanych przez Skarżących, a dotyczących przywrócenia inwestycji do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę,

z uwagi na brak odstępstw od projektu. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia

[...] października 2013 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

PWINB stwierdził, że spór dotyczy wykonanego przez inwestora podniesienia rzędnych terenu o 50cm względem istniejącego terenu. Wskazał, że w świetle art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie ulega wątpliwości, iż podniesienie rzędnych terenu jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, o ile rozwiązanie takie nie jest przewidziane w projekcie budowlanym.

W ocenie organu podniesienie rzędnych zostało jednak przewidziane przez projektanta, który w opisie technicznym do projektu zagospodarowania działki wskazał: "istniejący poziom terenu pod proj. budynkami zostanie podniesiony

o 0,50m". Ponadto na rysunku 10 zatwierdzonego projektu budowlanego (przekrój

C-C), projektant wyraźnie zaznaczył podniesienie terenu w stosunku do istniejącego poziomu terenu. Tym samym podwyższenie terenu zostało wykonane zgodnie

z projektem budowlanym.

Organ podkreślił, że cały teren ma spadek w kierunku działki strony odwołującej się, a skoro podwyższenie zostało przewidziane w projekcie

i zaakceptowane przez organ udzielający pozwolenia na budowę, to kwestia ewentualnego zalewania, czy też zmiany stosunków wodnych zdaniem tutejszego organu powinna być rozpoznawana przez organ samorządu terytorialnego tj. właściwego wójta.

W skardze złożonej do Sądu pełnomocnik Skarżących wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzuciła, że na podstawie treści zebranego materiału dowodowego PWINB błędnie ustalił, iż wykonane przez inwestora podniesienie rzędnych terenu działek o nr geod. 3 i 4 (uprzednio działka o nr geod. [...]) o 0,50 m zostało wykonane zgodnie z projektem budowlanym, gdyż projektant w Opisie technicznym do projektu zagospodarowania działki nr geod. [...], przewidział podwyższenie terenu na całej działce. Zdaniem strony skarżącej w dokumentacji projektowej istnieje wyraźne wskazanie projektanta co do miejsc w których możliwe jest podwyższenie terenu o 0,50 m tj. wyłącznie pod projektowanymi budynkami. Organ nie wyjaśnia, na jakiej podstawie z treści zebranego materiału dowodowego wysnuł wniosek, że "poziom terenu pod projektowanymi budynkami" odnosi się do całego terenu działki tzn. pod projektowanymi budynkami, wokół nich jak również na całym pozostałym wolnym terenie aż po granice z działkami sąsiednimi.

Autorka skargi podniosła ponadto zarzuty naruszenia: (-) art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię i w konsekwencji nie zastosowanie w sytuacji, gdy zmiana ukształtowania terenu na działce poprzez nadsypanie gruntu (czyli zmiana rzędnej wysokościowej terenu) w trakcie prowadzonych robót budowlanych jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i jest dopuszczalna jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Podwyższenie terenu zostało przewidziane wyłącznie pod projektowanymi budynkami a nie na terenie wykraczającym poza budynki jak np. na całej szerokości pasa drogi dojazdowej (do budynków przewidzianych w projekcie) znajdującej się przy granicy z działką Skarżących; (-) art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy zmiana spływu wód opadowych powodująca skierowanie ich na teren działki Skarżących jest efektem bezprawnego zachowania inwestora tj. podwyższenia całego terenu działki aż po granicę z działką Skarżących w sytuacji, gdy zatwierdzony projekt zagospodarowania działki tego nie przewidywał a wręcz przeciwnie - projektant zawęził teren, co do którego możliwe jest podwyższenie rzędnych terenu; (-) § 28

i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niezastosowanie przez organ przepisu wymagającego zapewnienia skutecznego odprowadzania wody opadowej z zabudowanej dziatki budowlanej do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, bądź w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. W związku z tym, że żaden z powyższych elementów nie został przewidziany na działce o nr geod. [...] organ powinien zwrócić uwagę, że w wyniku podwyższenia terenu działki został zmieniony spływ wód opadowych

i przez to skierowany na teren sąsiedniej nieruchomości co jest naruszeniem

§ 29 rozporządzenia. Jedyną bezpieczną metodą zatrzymywania wody na terenie własnej działki zgodnie z § 28 rozporządzenia (spływającej z podwyższonego terenu działki na teren usytuowanej niżej) jest wykonanie po granicy działki (nr geod. 10) murku oporowego zabezpieczającego przez spływem wód; (-) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających

do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności. Organ dokonał błędnych ustaleń

na podstawie zebranego materiału dowodowego, w związku czym zeznania świadków (tj. projektanta oraz K. K. Dyrektora Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w B.) byłyby dla organu niezwykle pomocne dla dokonania prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisu prawa. Ponadto strona skarżąca wnosiła o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego w celu sporządzenia opinii wodnoprawnej. Powyższy wniosek został przez organy pominięty; (-) art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w związku z art. 19 i 20 Kpa. Organ powinien z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej. Strona skarżąca wnosiła uprzednio do Burmistrza C. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia art. 29 ustawy Prawo wodne, jednak wniosek został przekazany według właściwości do organu nadzoru budowlanego, po czym organ ten uznał się

za właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej sprawy, o czym poinformował strony wszczynając postępowanie administracyjne. W związku z powyższym podniesiony na tym etapie zarzut w sprawie naruszenia właściwości rzeczowej organu z uwagi na art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jest chybiony i całkowicie bezzasadny w odniesieniu do strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór w sprawie dotyczy zasadności żądania Skarżących dotyczącego przywrócenia inwestycji realizowanej na działkach nr 3 i 4 do stanu zgodnego z decyzją udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę. W ocenie strony inwestor samowolnie zmienił rzędne terenu, podwyższając je o co najmniej 50cm względem istniejącego terenu. Rację w tym sporze Sąd przyznaje organom nadzoru budowlanego, które zasadnie stwierdziły, że podwyższenie terenu wykonane zostało zgodnie z projektem budowlanym. Tym samym nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego.

Trzeba zaznaczyć, że przedmiotowa sprawa jest kontynuacją sporu wokół inwestycji realizowanej na ww. działkach na podstawie ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany

i udzielającej M. U. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Próby wzruszenia tej decyzji nie odniosły pożądanego przez Skarżących skutku.

Skarżący podjęli następnie próbę zakwestionowania stanu robót ziemnych i budowlanych wykonywanych na przedmiotowych działkach. Organy nadzoru budowlanego odmówiły jednak wstrzymania robót budowlanych przy realizacji wskazanej inwestycji uznając, że na ówczesnym etapie postępowania inwestorowi nie można zarzucić istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (postanowienie PINB w B. z dnia [...] września 2011 r. utrzymane w mocy postanowieniem PWINB z dniu [...] listopada 2011 r.).

Kolejny etap działań Skarżących to wniosek z dnia [...] października 2011 r., skierowany pierwotnie do Burmistrza C., o wszczęcie postępowania

w sprawie naruszenia przez inwestora art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez sztuczne podwyższenie (około 50 cm) działek o nr 3 i 4 powodujące zmianę odpływu wód ze szkodą dla ich gruntu. Po przekazaniu tego żądania do PINB w B., organ ten w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymanym w mocy postanowieniem PWINB w B. z dnia [...] maja 2012 r., odmówił wstrzymania robót budowlanych przy budowie utwardzenia części tych działek, pełniącego rolę dojazdu do realizowanych przez inwestora budynków.

Rozpoznając skargę Skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku uchylił ww. postanowienia uznając za bezprawne określenie przedmiotu postępowania z urzędu jako "wstrzymanie robót budowlanych", bez wcześniejszej konsultacji z wnioskodawcami. Zdaniem Sądu organ l instancji winien w pierwszej kolejności zobowiązać wnioskodawców do sprecyzowania bądź zmiany wniosku z dnia [...] października 2011 r. poprzez określenie, jakiego rodzaju roszczenia wysuwają wobec spornej inwestycji i jakie oczekiwania wiążą

z czynnościami organu nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu, organy naruszyły

art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli budowa obiektu budowlanego została zakończona, to organ nadzoru budowlanego nie może postanowieniem, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wstrzymać prowadzenia robót budowlanych (bądź też odmówić wstrzymania), gdyż postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Sąd stwierdził, że roboty budowlane w postaci: utwardzenia terenu kostką brukową, na szerokość 3,30m, na długość 90m i w odległości ok. 0,8m od ogrodzenia z posesją Skarżących - zostało już zrealizowane przed datą wydania postanowienia przez organ I instancji, co wynika z protokołów kontroli przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2011 r. i [...] kwietnia 2012 r. oraz ze zdjęć dołączonych do akt sprawy (wyrok z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. II SA/Bk 581/12).

W konsekwencji tego wyroku organy orzekające w tej sprawie poczyniły kroki w celu uzyskania sprecyzowanego stanowiska Skarżących i następnie przeprowadziły postępowanie zmierzające do ustalenia, czy podniesienie terenu inwestycji jest zgodne z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem stron, przeprowadzono oględziny nieruchomości, podczas których dokonano pomiarów rzędnych terenu. Przeanalizowano również kompletny projekt budowlany, którego analiza nie daje podstaw do uznania, że podwyższenie terenu zostało wykonane niezgodnie z jego założeniami. Organy nadzoru budowlanego podjęły zatem czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz

do załatwienia sprawy, zebrały wyczerpujący materiał dowodowy i rozpatrzyły

go zgodnie z dyrektywami jego swobodnej oceny. Fakt, że nie dopuszczono dowodów wnioskowanych przez stronę nie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania. Jak wyjaśnił PWINB wniosek o przesłuchanie świadków dotyczył okoliczności stwierdzonych projektem budowlanym. Podkreślenia zaś wymaga, że

w prowadzonym postępowaniu dokument ten miał o tyle istotne znaczenie, że to jego analiza miała doprowadzić do ustalenia, czy wystąpiły odstępstwa w zakresie wskazywanym przez Skarżących. Brak wypowiedzi organu w zakresie wniosku

o powołanie biegłego w celu sporządzenia opinii wodnoprawnej nie mógł zaś mieć wpływu na wynik tej sprawy, której przedmiotem było zbadanie zgodności inwestycji w zakresie wskazanym przez Skarżących z zatwierdzonym projektem budowlanym. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 i 2 Kpa.

Nie można się wreszcie zgodzić, że podwyższenie terenu zostało przewidziane wyłącznie pod projektowanymi budynkami a nie na terenie wykraczającym poza budynki. Owszem, zatwierdzony projekt budowlany w części tekstowej przewiduje, że istniejący poziom terenu pod projektowanymi budynkami zostanie podniesiony o 0,50m. Jednocześnie jednak z rysunków nr 8, 9 i 10 dokumentacji projektowej wynika, że projektant zaznaczył podniesienie terenu również wokół budynków w stosunku do istniejącego poziomu terenu. Tę niespójność projektu należy interpretować w ten sposób, ze projekt przewiduje podwyższenie gruntu o pól metra również na obszarze objętym inwestycją w części usytuowania utwardzonego dojazdu do budynków. Interpretacja sugerowana przez skarżącą czyniłaby postanowienia projektu budowalnego niewykonalnymi, gdyż trudno sobie wyobrazić techniczna możliwość wykonania półmetrowego podwyższenia budynku gruntem w stosunku do terenu przyległego.

Oględziny przeprowadzone [...] czerwca 2013 r. wykazały, że na działkach 3 i 4 wykonane zostało utwardzenie terenu (kostką betonową, po bokach obrzeże betonowe) w odległości około 0,8m od ogrodzenia z posesją Skarżących, zrealizowane na szerokości 3,30m i na długości około 80,0m, wskazując niewielki spadek w kierunku działki Skarżących (na szerokości 3,30m spadek wynosił 5 cm).

Wobec powyższego w pełni uprawnione stało się stwierdzenie PWINB, że podwyższenie terenu zostało wykonane zgodnie z projektem budowlanym. Tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten przewiduje konsekwencje nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a takie nie zostało w sprawie stwierdzone. Takie stwierdzenie obligowało zaś organ nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania w sprawie żądań zawartych we wniosku z dnia [...] października 2011 r., sprecyzowanych

w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. oraz podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 24 kwietnia 2013 r. Postępowanie to było bowiem bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 Kpa).

Zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz § 28

i 29 rozporządzenia nie mogły odnieść pożądanego przez stronę skutku, ze względu na charakter przeprowadzonego w sprawie postępowania. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do oceny szkód poczynionych przez wody opadowe na gruntach sąsiednich. Przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jest domeną odrębnego trybu administracyjnego, gdzie właściwym organem jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wskazane przepisy rozporządzenia również nie mogły być stosowane w niniejszym postępowaniu, w którym badano zgodność inwestycji w zakresie wskazanym przez stronę z zatwierdzonym ostateczną decyzją projektem budowlanym. Trafnie wskazał PWINB, że naruszenie stosunków wodnych, które wystąpiło w związku z legalnie prowadzonymi pracami budowlanymi, powinno być rozpatrywane przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).