II SA/Wr 85/14

Uzasadnienie

Rada Miejska W. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] w W.. W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stwierdzono, że projekt planu miejscowego jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę wniosła spółka A., zaskarżając ją w części obejmującej § 4 ust. 9 i § 7 ust. 18 uchwały.

Zaskarżonym przepisom uchwały zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, polegające na ustanowieniu w § 4 ust. 9 i § 7 ust. 18 zaskarżonej uchwały zakazów i przyjęciu rozwiązań, które mogą uniemożliwiać lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nadto zarzucono niezgodność postanowień § 4 ust. 9 i § 7 ust. 18 zaskarżonej uchwały z przepisami wyższego rzędu, to jest z przepisem art. 2, 8, 20, 22, 31 ust. 3 oraz 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz przekroczenie władztwa planistycznego gminy określonego w przepisach art. 4 i 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 9 i § 7 ust. 18 uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zaskarżonej uchwale zawarto między innymi § 4 ust. 9 w brzmieniu: "dopuszcza się lokalizację nowych nadawczych urządzeń i obiektów radiowych i radiotelekomunikacyjnych, w tym dla telefonii komórkowej, na terenach kategorii oznaczonych symbolami "UC" i "UP", w zasięgu lokalizacji dominant oraz na znajdujących się na innych terenach budynkach o wysokości przekraczającej 25 m, z zastrzeżeniem, że szkodliwe oddziaływanie wymienionych obiektów i urządzeń nie może sięgać istniejących i nowych budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, w tym poza obszarem niniejszego planu miejscowego" oraz § 7 ust. 18 w brzmieniu: "wysokość masztów, anten i innych urządzeń ustawianych na budynkach nie może przekraczać 15 m, a 12 m wolnostojących masztów, np. flagowych".

Następnie skarżąca stwierdziła, że zgodnie przepisem art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, "przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego". W uzasadnieniu projektu tej ustawy zaznaczono, iż "w przepisie przyznaje się przedsiębiorcom telekomunikacyjnym oraz Prezesowi UKE legitymację czynną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy wyjaśnić, że w aktualnym stanie prawnym skargi przedsiębiorców telekomunikacyjnych na takie uchwały, w szczególności zawierające zakazy prowadzenia działalności telekomunikacyjnej, są odrzucane przez sądy administracyjne z uwagi właśnie na brak legitymacji czynnej, łączonej z prawem własności lub użytkowania wieczystego, pomimo ewidentnego naruszenia przez postanowienia planu interesu prawnego tych przedsiębiorców związanego z wolnością działalności gospodarczej" (zob. druk nr 2546, Sejm RP VI kadencji). W przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych brak definicji przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Definicja legalna przedsiębiorcy telekomunikacyjnego została zawarta w przepisie art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Wobec czego stwierdzono, że skarżąca spółka jako właściciel sieci [...] jest przedsiębiorcą, który zajmuje się zarówno dostarczaniem publicznych sieci telekomunikacyjnych, jak i świadczeniem usług telekomunikacyjnych.

Przechodząc do omówienia zarzutów skargi podano, że zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nadto przywołano fragment uzasadnienia projektu ustawy i dodano, że realizowanie inwestycji w postaci budowy czy instalowania urządzeń telekomunikacyjnych stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i zgodnie z przepisem art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przechodząc w tym kontekście do analizy treści zaskarżonej uchwały, skarżąca uznała, że nie do odparcia jest zarzut, iż w zakresie telekomunikacji doszło do naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego planu. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne, gdyż może być realizowane na podstawie i w granicach prawa, stąd przepisy rangi ustawowej mogą wprowadzać ograniczenia w tym zakresie. Jednym z takich przepisów jest w szczególności przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepis ten, stosownie do przepisu art. 75. ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, czyli także do zapisów zaskarżonego planu miejscowego.

Zdaniem skarżącej, ustalając przeznaczenie terenu i określając sposoby jego zagospodarowania należało zastosować się do wymogu wynikającego z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Tymczasem Rada Miejska W. w rozdziale I planu miejscowego zatytułowanym "Ustalenia ogólne" w § 4 ust. 9 i § 7 ust. 18 wprowadziła dla terenów objętych planem niedopuszczalne ograniczenia w zakresie realizowania stacji bazowych telefonii komórkowej. Rada Miejska W. z naruszeniem przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ustanowiła takie ograniczenia, które w konsekwencji uniemożliwiają de facto lokalizowanie na tym terenie jakichkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej przez operatorów sieci bezprzewodowych.

Z analizy § 4 ust. 9 zaskarżonej uchwały wynika, że dopuszczalna jest lokalizacja nowych nadawczych urządzeń i obiektów radiowych i telekomunikacyjnych, w tym dla telefonii komórkowej, na terenach kategorii oznaczonych symbolami "UC" i "UP", w zasięgu lokalizacji dominant oraz dopuszczalna jest lokalizacja nowych nadawczych urządzeń i obiektów radiowych i telekomunikacyjnych, w tym dla telefonii komórkowej, na znajdujących się na innych terenach budynkach o wysokości przekraczającej 25 m – z zastrzeżeniem, że szkodliwe oddziaływanie wymienionych obiektów i urządzeń nie może sięgać istniejących i nowych budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, w tym poza obszarem niniejszego planu miejscowego.

W ocenie skarżącej należy z całą mocą podkreślić, iż na terenie objętym planem znajduje się tylko jeden budynek o wysokości przekraczającej 25 m, którego właściciel notabene nie jest zainteresowany udostępnieniem skarżącej powierzchni dachu budynków pod instalację stacji bazowej. Z kolei zgodnie z postanowieniem § 7 ust. 18 zaskarżonej uchwały, wysokość masztów, anten i innych urządzeń ustawianych na budynkach nie może przekraczać 15 m, a wolnostojących masztów, np. flagowych – 12 m. Powyższy zapis znajduje zastosowanie dla całego obszaru objętego planem miejscowym. Oznacza to, że nawet na tych terenach, na których z pozoru dopuszczalna jest lokalizacja stacji bazowych telefonii komórkowej, to jest na terenach oznaczonych symbolem "UC" i "UP", w rzeczywistości uprawnienie to jest iluzoryczne.

Abstrahując od nieostrego pojęcia zawartego w § 4 ust. 9 uchwały, wprowadzone ograniczenie wysokościowe z § 7 ust. 18 uchwały stawia pod znakiem zapytania jakąkolwiek inwestycję polegającą na budowie wieży/masztu telekomunikacyjnego, na którym można by zainstalować urządzenia telekomunikacyjne składające się na stację bazową telefonii komórkowej. Obiekty skarżącej muszą mieć bowiem określoną wysokość, aby objąć zasięgiem zamierzony obszar. Brak przy tym uzasadnienia dla wykluczenia dopuszczalności budowy wolnostojących masztów telefonii komórkowej na całym obszarze objętym planem. Jeżeli zatem z ustaw nie wynikają uprawnienia gminy do wprowadzenia określonych ograniczeń w przeznaczeniu terenów, to gmina nie może w dowolny sposób kształtować miejscowego porządku prawnego w tym zakresie. Wszelkie ograniczenia prawa własności, jeżeli nie mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, skutkują nieważnością wprowadzających je postanowień. Z oczywistych względów nie można wymagać, aby dla realizacji stacji bazowej w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem niezbędne było, aby tworzyła ona harmonijną całość z istniejącym zespołem zabudowy, albowiem, aby mogła ona spełniać swoje funkcje (takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie terminali ruchomych, takich jak telefon komórkowy, pager z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej), jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby górować nad istniejąca zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych.

Z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej wyposażona w anteny nadawcze i odbiorcze, wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Tymczasem zastosowanie omawianych przepisów planu miejscowego prowadziłoby do wniosku, że w żadnym wypadku na terenach objętych planem miejscowym, których te zapisy dotyczą, nie jest możliwa realizacja tego rodzaju inwestycji, z uwagi właśnie na wzmiankowane wyżej ograniczenie wysokościowe.

O tym, że wspomniane przepisy uchwały zawierają rozwiązania uniemożliwiające realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej świadczy choćby fakt, iż w przypadku braku planu miejscowego, to jest gdy tego rodzaju inwestycja jest realizowana w oparciu o decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, ustawodawca nie wymaga, aby spełniała ona warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o którym mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Świadczy to o tym, iż ustawodawca, w pełni zdając sobie sprawę ze specyfiki tego rodzaju inwestycji, nie stawia dla ich realizacji warunków niemożliwych do spełnienia, tak jak to czyni Rada Miejska W. w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Należy mieć przy tym na względzie fakt, że zgodnie z przepisem art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jeśli lokalizacja takich inwestycji nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu i nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ustawodawca wskazał przy tym, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zaś przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

W ocenie skarżącej, racje, jakimi kierowała się Rada Miejska W. wprowadzając do uchwały tego rodzaju regulacje, nie są znane, gdyż zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Nie bez znaczenia pozostaje jednak fakt, iż organ ma pełną świadomość tego, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają prawo. Należy bowiem z całą mocą podkreślić, iż w Załączniku nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. (Analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta W.) na str. 22, w punkcie 39 expressis verbis wskazano, że zaskarżona kształtuje "rozwój terenów usługowych i mieszkaniowych na obszarze pomiędzy zabudową zabytkowego Śródmieścia a S.. W chwili obecnej brak podstaw planistycznych do jego zmiany. Zawiera jednak zapisy ograniczające lokalizacje stacji bazowych telefonii komórkowej, co w przyszłości może pociągnąć konieczność zmiany dokumentu.".

Zdaniem skarżącej omawianemu planowi miejscowemu w zakresie § 4 ust. 9 i § 7 ust. 18 należałoby postawić zarzut naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego wyższego rzędu. Zawarte w tych zapisach planu miejscowego ograniczenia w lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej należałoby rozpatrzyć w kontekście przepisu art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Skoro wolność gospodarcza w rozumieniu przepisu art. 20 Konstytucji RP jest wartością chronioną, to plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis prawa gminnego, nie może być uznany za skuteczny sposób ograniczenia swobody działań gospodarczych. Kwestionowane przepisy, w ocenie skarżącej, są także sprzeczne z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiącym, iż wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Nieuzasadnione ograniczenie w planie miejscowym lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej pozostaje w sprzeczności nie tylko z zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej, ale również z zasadą bezstronnej konkurencyjności przedsiębiorców, bowiem preferuje przedsiębiorców, którzy już mają na danym terenie mają umiejscowione stacje bazowe.

Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącej, uchwalając kwestionowane postanowienia organ gminy dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego, którego zakres ustalono precyzyjnie w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w zakres tego władztwa nie wchodzi uprawnienie do radykalnego ograniczania lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Poza tym wspomniane zapisy planu miejscowego są nieprecyzyjne, niejasne i nie spełniają standardów wynikających z normy art. 2 Konstytucji RP – zasady określoności przepisów prawa. Powyższe twierdzenie znajduje swoje potwierdzenie choćby w sformułowaniach: "w zasięgu lokalizacji dominant" czy "szkodliwe oddziaływanie". Taki sposób konstruowania przepisów prawnych w planie miejscowym, który w tych właśnie zapisach ogranicza konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, narusza konstytucyjną zasadę określoności przepisów prawa. Kwestionowane przepisy planu miejscowego nie dość, że w sposób nieuprawniony (bez ustawowej kompetencji, poza zakresem władztwa planistycznego) ograniczają zasadę swobody działalności gospodarczej, to jeszcze czynią to w sposób nieprecyzyjny, budząc istotne wątpliwości przy ich wykładni i stosowaniu.

Podsumowując skarżąca stwierdziła, że przyjęte w omawianym planie miejscowym rozwiązania mogą uniemożliwiać lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zdaniem skarżącej, wobec tego, że § 4 ust. 9 i § 7 ust. 18 zaskarżonej uchwały naruszają przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, żądanie stwierdzenia nieważności tejże uchwały w zaskarżonej części jest w pełni uzasadnione.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W ocenie organu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ustanawia zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani też nie uniemożliwia lokalizowania tych inwestycji. Uchwalając zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, rada określiła natomiast zasady rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Takie zasady odnośnie do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zostały zawarte w przedmiotowym planie, właśnie w § 4 ust. 9 oraz § 7 ust. 18.

Zdaniem organu należy zauważyć, że wprawdzie § 4 ust. 9 wprowadza zasadę określającą tereny objęte ustaleniami planu, na których dopuszcza się lokalizację nowych urządzeń nadawczych, niemniej jednak treść § 7 ust. 18 wyraźnie wskazuje, że lokalizowanie masztów, jakimi niewątpliwie są urządzenia nadawcze, dopuszczalne jest na całym obszarze planu. Co więcej, wbrew twierdzeniom skarżącej, rada nie wprowadziła w kwestionowanym planie miejscowym zakazu budowy wolnostojących masztów telefonii komórkowej. Przedmiotowy plan nie zawiera zapisu wprowadzającego taki zakaz. Plan ten odnosi się do wysokości masztów, anten i innych urządzeń ustawianych na budynkach, nie wprowadza natomiast zakazu lokalizacji innych masztów. Wręcz przeciwnie, w § 7 ust. 18 wskazano wprost, że dopuszczalna jest budowa masztów wolnostojących, bez ograniczenia odnośnie rodzajów tych masztów, z zastrzeżeniem, że maszty te muszą spełniać wymogi określone w tej regulacji.

Należy zauważyć, że na terenach objętych kwestionowanymi regulacjami, tj. na terenach "UC" i "UP" albo już istnieją dominanty, na których zrealizowano albo można zrealizować wnioskowane inwestycje, albo ustalono miejsca pod ich realizację (co jako zapis planu zostało zrealizowane m.in. na obiekcie wybudowanego hotelu). Podkreślenia wymaga, że również na innych terenach objętych planem miejscowym dopuszczona jest realizacja takich inwestycji, wszędzie tam gdzie istnieje lub dopuszczalna jest zabudowa o wysokości przekraczającej 25 m. Same przepisy planu zostały skonstruowane w taki sposób, aby po ich realizacji nikt nie mógł kwestionować prawidłowości ulokowania infrastruktury telekomunikacyjnej, nawet w przypadku funkcjonowania zabudowy mieszkaniowej. Sytuacja taka nie tylko nie ogranicza, ale wręcz zabezpiecza interesy podmiotów telekomunikacyjnych w trakcie rozwijania na tym obszarze nowej zabudowy.

Dalej stwierdzono, że omawiany plan, wbrew twierdzeniom skargi, nie zawiera przepisów, wprowadzających wymogi, aby dla realizacji stacji bazowej w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem, niezbędne było, aby tworzyła ona harmonijną całość z istniejącym zespołem zabudowy, aby mogła ona spełniać swoje funkcje, takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy też aby spełniała inne wymogi wskazane w treści skargi.

W ocenie strony przeciwnej, nie można przy tym również zgodzić się z twierdzeniem skargi, że o uniemożliwianiu przez skarżony plan miejscowy realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej świadczy chociażby fakt, że w przypadku, braku planu miejscowego, gdy inwestycja taka realizowana jest w oparciu o decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, nie jest wymagane, aby spełniała ona warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Brak jest bowiem podstaw prawnych do utożsamiania wymogów dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego formułowanych zgodnie z dyspozycją ustawodawcy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z wymogami wynikającymi dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie organu również pozostałe zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia. Wbrew twierdzeniom skargi, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o naruszeniu wynikającej z art. 22 Konstytucji RP zasady swobody działalności gospodarczej oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegającej na nieuzasadnionym ograniczeniu lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej, co też, jak podnosi skarżąca, skutkuje naruszeniem zasady bezstronnej konkurencyjności przedsiębiorców i preferowaniem tych przedsiębiorców, którzy już mają na danym terenie umiejscowione stacje bazowe.

Bezzasadny pozostaje również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegający na przekroczeniu władztwa planistycznego. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o radykalnym ograniczeniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w sytuacji, gdy plan miejscowy określa zasady lokalizacji takich inwestycji na obszarze objętym jego ustaleniami.

Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 2 Konstytucji RP, co miałoby nastąpić przez nieprecyzyjność i niejasność zakwestionowanych zapisów planu. Zaskarżone regulacje planu są sformułowane w sposób prawidłowy i umożliwiają ich zastosowanie oraz wykonanie na etapie realizacji postanowień planu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 3 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej poparła skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik organu podtrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały podnieść należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm), w dalszej części uzasadnienia powoływanej też w skrócie jako u.z.p, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Dodać bowiem należy, że wedle art. 91 ust. 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Nadto stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1).

Odrębną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności uchwały stanowi art. 28 u.z.p, w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten stanowi uregulowanie szczególne względem przytoczonych artykułów ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustanawia dwie przesłanki dla kontroli zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – sprowadzającą się do konieczności uwzględnienia zasad sporządzania planu; formalnoprawną – obejmującą wymóg zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Co istotne, przesłanka materialnoprawna jest dalej idąca, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje tu każde naruszenie prawa. Ustawodawca w tym przypadku nie wskazuje na istotne naruszenie prawa jako na warunek unieważnienia uchwały. Taka regulacja stwarza po stronie organów gminy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego – również w przypadku uchwalania jego zmiany.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego).

Dokonując wykładni przesłanki materialnej organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego. Tylko w tych granicach można bowiem wyznaczyć władztwo planistyczne gminy. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma oczywiście charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego. Ustawodawca szczegółowo uregulował tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (patrz wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. II OSK 1922/09). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada zobligowana jest zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 elementy. W konsekwencji niezamieszczenie w planie miejscowym ustaleń w związku z niezaistnieniem okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń nie będzie oznaczać naruszenia zasad sporządzania aktu planistycznego i nie będzie skutkować nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części.

Przedmiotem zaskarżenia a więc i kontroli Sądu w niniejszej sprawie są przepisy § 4 ust. 9 i § 7 ust. 18 uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] w W..

Aby jednak Sąd mógł przystąpić do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, dokonuje najpierw oceny posiadania przez skarżącą Spółkę legitymacji skargowej. Strona skarżąca A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, położonej na obszarze, objętym zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem stan ten wyklucza legitymację do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który to przepis podała strona skarżąca w treści skargi. Jednakże uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego w zakresie telekomunikacji przewiduje przepis szczególny, a mianowicie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). W tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), legitymowany jest do wniesienia skargi, bez wymogu wykazywania naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie zakresu telekomunikacji.

Skarżąca Spółka, jak wykazała, jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, a skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie 60 dni od dnia wezwania, na które organ gminy nie udzielił odpowiedzi (wezwanie doręczono Radzie Gminy w dniu 12 listopada 2013r., skargę złożono w dniu 3 stycznia 2014 r.). Stąd też dochowano wymogów formalnych z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skarga nie mogła jednak odnieść zamierzonego skutku, jako że kwestionowane postanowienia przepisu § 4 ust. 9 i § 7 ust. 18 zaskarżonej uchwały nie naruszają obiektywnie pojętego porządku prawnego w dacie podjęcia uchwały. Zaskarżona uchwała nie narusza bowiem zasad sporządzania planu miejscowego ani też sąd administracyjny nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, bądź naruszenia właściwości organów, co z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkowałoby nieważnością uchwały w zaskarżonym zakresie. Przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza bowiem zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego, jakim jest łączność publiczna, ale określa zasady budowy i rozbudowy systemów infrastruktury technicznej, co jest zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Lokalizowanie urządzeń nadawczych w postaci masztów dopuszczalne jest na całym terenie objętym planem (§ 7 ust. 18), zaś w § 4 ust. 9 Rada wprowadziła zasady lokalizowania nowych urządzeń nadawczych na określonych terenach. Wprowadzone więc w planie miejscowym zasady i wymogi co do lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym planem oznacza, że Rada Miasta W. w chwili uchwalaniu planu miejscowego nie naruszyła zasad jego sporządzania. Zarzuty skargi i ich argumentacja koncentrują się zaś na wymogach jakie wprowadził przepis art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) w stosunku do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej. W tych okolicznościach żądanie skargi co do stwierdzenia nieważności przepisów § 4 ust. 9 i § 7 ust. 18 nie jest słuszne. Przytoczona w skardze argumentacja nie daje żadnych podstaw do ferowania zarzutu nadużycia tzw. władztwa planistycznego z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jest oparta – jak już wyżej zostało to zaznaczone – o przesłanki przepisu art. 46 ust. 1 powołanej ustawy, a więc przepisu który został uchwalony po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Z mocy art. 75 ust. 1 tej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, przepis art. 46 ust. 1 miał zastosowanie również do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie, lecz tryb dostosowania takich planów do wymagań z art. 46 ust. 1, przewidziano w uchylonych już przepisach ust. 2-8 art. 75 powołanej ustawy. Przepisy te mówiły o "dostosowaniu" przez rady gmin treści m.p.z.p. do wymogów art. 46 ust. 1 lub wojewodę, który był zobowiązany "zmienić plan" poprzez wydanie zarządzenia zstępczego. W żadnym z tych przepisów ustawodawca nie przewidywał sankcji nieważności dla tych ustaleń m.p.z.p. obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z 7 maja 2010 r., które nie odpowiadały wymogom art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, licząc się niewątpliwie ze skutkami daleko idącymi, jakie niesie stwierdzenie nieważności całości lub części aktu generalnego, na podstawie którego wydawane są bowiem decyzje administracyjne. Na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2012.1256), uchylono przepisy art. 75 ust. 2-8, a więc przepisy zobowiązujące właściwe organy do dostosowania, w określonym terminie, m.p.z.p. do wymogów art. 46 ust.1. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że ani w ustawie z 7 maja 2010 r., ani też w ustawie zmieniającej z 12 października 2012 r. ustawodawca nie zawarł przepisu, który groziłby sankcją nieważności w stosunku do przepisów planu miejscowego obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r., który niekoresponduje z wymogami art. 46 ust. 1 powołanej ustawy.

W tym miejscu podkreślenia wymaga jeszcze, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 12 października 2012 r. ( druk sejmowy nr 541) wskazano, że podstawowym celem ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych było zapewnienie rozwoju dostępu do telekomunikacji, w szczególności dostępu szerokopasmowego do Internetu. W dalszej części podkreślono, że: "Zgodnie z postulatami wojewodów i samorządów w art. 75 zrezygnowano z konieczności dostosowywania przez gminy treści miejscowych planów do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i weryfikowania ich przez wojewodów, zstępując zasadą, zgodnie z którą nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe umożliwi realizację inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć przez wojewodów."

W tych okolicznościach nie sposób stwierdzić, iż Rada Miasta W. w chwili podjęcia uchwały ( dnia [...]r.) rażąco naruszyła przepis art., 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., skoro przepis ten wszedł do porządku prawnego z dniem 17 lipca 2010 r. Nie można bowiem wymagać od Rady Miasta W., by stosowała się do prawa, którego nie było, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu stanowi przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012.270), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 p.p.s.a.

Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić ani uchylić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.

Stosownie też do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Oczywistym jest także, że wojewódzkie sądy administracyjne są władne do stwierdzenia nieważności uchwały, o ile akt ten w dacie uchwalania naruszał w sposób kwalifikowany prawo. Sąd bada bowiem legalność działalań organów administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego w dacie podjęcia aktu a nie w dacie wyrokowania sądu.

Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności ma charakter aktu deklaratoryjnego, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania aktu stwierdzającego nieważność aktu administracyjnego dotkniętego wadą. Dla oceny wadliwości aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie jego wydania.

Akt stwierdzający nieważność innego aktu uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu nieważnego, a organ nadzoru lub sąd administracyjny, podejmujący rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt. W stosunku do aktu, którego nieważność stwierdzono w całości lub w części, upada razem z nim domniemanie legalności i prawidłowości, a to niesie ze sobą ważną konsekwencję w kwestii oceny działania organu administracyjnego, które może być kwalifikowane jako wadliwe i powodujące szkodę uzasadniającą wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi.

Powyższe znajduje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100, który w odpowiedzi na pytanie prawne w innej sprawie (pytanie NSA z dnia 4 marca 2002 r., II SA/Kr 3761/01, dotyczyło kwestii zgodności z Konstytucją RP pominięcia w art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. "podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej") wyraził pogląd: "Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Należy wziąć pod uwagę, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, bowiem służy mu domniemanie legalności (rozstrzygnięcie obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem NSA), a wykonanie obowiązków zeń wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego".

Przedstawione wyżej rozważania skłaniają zatem do wniosku, że przepis art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. należy tak odczytywać, iż w sytuacji gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny będzie zamierzał realizować inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej na danym terenie objętym planem miejscowym uchwalonym przed datą 17 lipca 2010 r., a istniejące zapisy planu będą zawierać zakazy albo będą przyjmować rozwiązania uniemożliwiające lokalizowanie tych inwestycji, to wówczas organ administracji publicznej załatwiający sprawę pozwolenia na budowę inwestycji z zakresu łączności publicznej, obowiązany będzie pomijać te zapisy planu miejscowego, które wprowadzają takie ograniczenia, pod warunkiem, że taka inwestycja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Taka interpretacja przepisu art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy jest dozwolona i konieczna ze względu na fakt polepszenia sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego na rynku inwestycji celu publicznego dotyczących telekomunikacji. Prawidłowe stosowanie tego przepisu należy także oprzeć o wykładnię systemową, a więc mając na uwadze jego powiązanie z otoczeniem. Hierarchiczna budowa systemu prawa umożliwia usuwanie sprzeczności (niejasności) między normami wyższymi i niższymi poprzez uznanie, że w takim wypadku te ostatnie tracą moc prawną. Zapewnienie tego, by system prawa zachował wewnętrzną harmonię należy tak do prawodawcy jak i do organów stosujących prawo w związku z dokonywaniem właściwej jego wykładni. Ważne jest również do interpretacji art. 46 ust. w zw. z art. 75 zastosowanie wykładni funkcjonalnej, gdyż znaczenie decydujące ma nie znaczenie słowne ustawy lecz zawarte w nim dążenie do realizacji celu, jakim jest niewątpliwie w tym wypadku przyspieszenie i ułatwienie przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu realizowanie inwestycji telekomunikacyjnych.

Sąd nie stwierdził również aby Rada Miasta W. podejmując uchwałę w zakresie zaskarżonym naruszyła przepisy art. 2, 8, 20, 22, 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepis art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Mając na uwadze powyższe skargę jako nieuzasadnioną należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić.