I SA/Ke 150/14

Uzasadnienie

1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania

1.1. Decyzją z dnia [...]nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) utrzymał w mocy decyzję z dnia

[...] r. nr [...] r., którą odmówił B. W. umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 2 kwartału 2004 r. do października 2012 r. w kwocie 6067 zł.

1.2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że B. W. wniosła

o umorzenie odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wniosek uzasadniła trudną sytuacją materialną. Do wniosku dołączyła karty informacyjne leczenia szpitalnego syna K., zaświadczenia lekarskie, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności własne oraz syna, faktury na zakup środków farmakologicznych za okres od 28 czerwca 2013 r. do 4 listopada 2013 r. na łączną kwotę 339,53 zł.

1.3. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że dzieci zobowiązanej K., K., K. pobierają rentę rodzinną z KRUS po zmarłym mężu w łącznej kwocie 639,84 zł miesięcznie. Wskazano ponadto, że

w związku z wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni nie prowadzi działalności rolniczej, mieszka wraz z trójką dzieci w wynajętym dwupokojowym mieszkaniu w Sandomierzu oraz posiada dom z 1950 r., który wymaga kapitalnego remontu i zabudowania gospodarcze w miejscowości G. O. Organ ustalił także miesięczne wydatki zobowiązanej: za wynajem mieszkania 600 zł, energię elektryczną 100 zł, ogrzewanie 250 zł oraz wskazał, że korzysta z pomocy udzielanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w W. oraz w S.w formie dodatku mieszkaniowego, zasiłków okresowych, zasiłków celowych z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zasiłku celowego bezzwrotnego, dożywiania dzieci w szkole, świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczeń rodzinnych (zasiłek rodzinny wraz z dodatkami oraz zasiłek pielęgnacyjny), zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup odzieży dla dzieci.

Organ stwierdził, że dokumentacja lekarska załączona do akt potwierdzała problemy zdrowotne w rodzinie wnioskodawczyni, jednak nie stanowiła wystarczających podstaw do umorzenia odsetek. Koszty ponoszone na leczenie nie miały znaczącego wpływu na pogorszenie jej sytuacji materialnej. Zdaniem organu wydatki ponoszone na potrzeby rodziny wynikają z bieżących kosztów jej utrzymania i nie mogą stanowić podstawy do umorzenia. Organ wskazał ponadto na udzieloną dotychczas wnioskodawczyni pomoc w postaci rozłożenia na raty zaległych składek.

W związku z powyższym Prezes KRUS wydał decyzję z dnia [...]We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązana wskazała, że na pogorszenie jej sytuacji materialnej mają wpływ problemy zdrowotne w rodzinie oraz koszty ponoszone na potrzeby rodziny, tj. czynsz i inne opłaty oraz brak środków finansowych na przeprowadzenie kapitalnego remont budynku mieszkalnego

w miejscowości G..

Organ stwierdził, że ponoszenie kosztów inwestycyjnych w gospodarstwie, niewątpliwie koniecznych i kosztownych, nie może stanowić podstawy do umorzenia odsetek na ubezpieczenie społeczne rolników. Ponadto okoliczności, które wnioskodawczyni podała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy były uwzględnione przy rozpatrywaniu wniosku z dnia 4 listopada 2013 r. Organ wskazał, że B. W. nie udokumentowała innych zdarzeń losowych, które miałyby wpływ na pogorszenie jej sytuacji materialnej. W związku z tym stwierdził brak możliwości zmiany decyzji w sprawie umorzenia odsetek i wskazał, że dogodną formą spłaty zaległości są zastosowane ulgi w postaci układów ratalnych. Podniósł, że sytuacja materialna zobowiązanej jest niezadowalająca, co nie oznacza jednak, że jest wyjątkowo trudna i stwarza zagrożenie bytu lub zdrowia.

Organ powołał treść art. 41a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r.

o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403) dalej "u.u.s.r." oraz wskazał na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia. Dodał, że wydatki funduszu emerytalno-rentowego wielokrotnie przekraczają wpływy z tytułu wpłat składek. Brakującą kwotę wydatków na realizację gwarantowanych przez KRUS świadczeń emerytalno-rentowych dla ogółu ubezpieczonych, pokrywa zaś budżet Państwa w kwocie określonej ustawą. Natomiast stan funduszu składkowego uzależniony jest jedynie od wpływów ze składek ubezpieczonych i funkcjonuje bez udziału dotacji budżetowej, zapewniając finansowanie świadczeń gwarantowanych

z ubezpieczenia wypadkowo-chorobowo-macierzyńskiego. W związku z powyższym każde umorzenie należności składkowych pogarsza stan finansów obu funduszy, ograniczając przewidywane wpływy i jest sprzeczne z interesem ubezpieczonych.

2. Skarga do Sądu

2.1. Na decyzję opisaną w pkt 1 B. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Nie precyzując kierunku rozstrzygnięcia wskazała, że zaskarżona decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca.

2.2. W ocenie skarżącej organ ocenił jej sytuację zbyt pobieżnie. Nie zwrócił uwagi, że od kilkunastu lat borykała się z problemem alkoholowym męża. Sama musiała zadbać o dzieci. Jej zdaniem fakt samotnego wychowywania trójki dzieci jest przesłanką do pozytywnego załatwienia jej wniosku. Na tej sytuacji tracą dzieci. Zaznaczyła, że nauka trójki dzieci kosztuje, a zadbanie o ich przyszłość spoczywa całkowicie na skarżącej.

2.3. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)

i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno – rentowego i składkowego może umorzyć należności Kasy z tytułu składek w całości lub w części. Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.), zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera postać decyzji. Zgodnie

z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 poz. 267, dalej "K.p.a.") w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu

z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 K.p.a.). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zasada ta ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Jego istotą i celem jest zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, przy zapewnieniu obiektywizmu

i bezstronności przy jej rozpatrzeniu. Reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 15 września 2011 r.

sygn. akt. II GSK 831/10 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przywołując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 "jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. – wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. (...). Podsumowując powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że tylko Prezes KRUS jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dotyczy to jednak pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej (...)". Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GSP 4/12 (dostępna na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wyrażono pogląd, że

art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego

w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w 127 § 3 K.p.a. Jakkolwiek teza uchwały dotyczy poprzednio obowiązującego stanu prawnego,

tj. poprzedniego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., to zachowuje aktualność

w obowiązującym stanie prawnym.

3.2. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż

w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana decyzja podpisana przez upoważnionego przez organ pracownika, który podpisał decyzję wydaną pierwotnie, choć osoba ta podlegała wyłączeniu. Zarówno bowiem decyzja z dnia 3 stycznia 2014 r. jak i decyzja z dnia 27 listopada 2013 r. zostały podpisane z upoważnienia Prezesa KRUS przez: zastępcę dyrektora Ireneusza Pietraszka. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie zarówno pierwsza decyzja, jak i decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zostały wydane przez tego samego pracownika organu, nie będącego piastunem urzędu.

Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest zatem kwalifikowaną wadą formalną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu m.in. stosownie do

art. 24 K.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy p.p.s.a.).

3.3. Niezależnie od wskazanej wady formalnej zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że proces decyzyjny organów został przeprowadzony wadliwie.

Z brzmienia art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy

i wydaniu rozstrzygnięcia działa w ramach uznania administracyjnego. W przypadku stwierdzenia przesłanki może zatem wniosek uwzględnić lub odmówić jego uwzględnienia, ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 K.p.a. W przypadku decyzji uznaniowych ich uzasadnienie ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Powinno być przekonywujące zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Kwestią pierwszorzędną dla uruchomienia postępowania w sprawie umorzenia należności jest ustalenie czy w konkretnej sprawie występuje przesłanka umorzenia, tj. ważny interes zainteresowanego. Przesłanka ta powinna być ustalana przy uwzględnieniu możliwości płatniczych wnioskodawcy oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie jak również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej oraz majątkowej wnioskodawcy ze szczególnym uwzględnieniem jego możliwości płatniczych. Następnie odniesienie takiego stanu faktycznego do wysokości zadłużenia względem KRUS. W przeciwnym razie decyzja negatywna dla wnioskodawcy staje się nieuzasadnioną i dowolną, a powody odmowy organu orzekającego nieznane dla strony. W związku z powyższym w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, organ ma obowiązek ustalić wysokość osiąganych przez skarżącą dochodów oraz ponoszonych przez nią i jej rodzinę wydatków oraz relacji pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji zobowiązanej i jej rodziny.

Wymaga przy tym wyjaśnienia, że omówione wyżej ustalenia powinny być dokonane zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do instytucji ponownego rozpatrzenia sprawy odnosi się bowiem określona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna rozpoznana

i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala

w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, uzupełniając

o nowe okoliczności, które zaszły lub ujawnione zostały po wydaniu decyzji pierwszo-instancyjnej, ewentualnie uległy zmianie.

3.4. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie sprostały stawianym im wymaganiom. Uznając, że wnioskodawczyni nie znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji finansowej, stwarzającej zagrożenie bytu lub zdrowia, organ nie tylko nie ustalił relacji pomiędzy uzyskiwanymi przez skarżącą i jej rodziną dochodami,

a ponoszonymi wydatkami, ale nawet nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji precyzyjnie wydatków i dochodów. Ograniczył się tylko do wskazania wydatków za wynajem mieszkania, energię elektryczną, ogrzewanie oraz zakup środków farmakologicznych. Pominął natomiast kwestię podstawowych wydatków związanych z codzienną egzystencją skarżącej i jej dzieci, w tym wydatków na żywność czy naukę dzieci, co skarżąca podnosi w skardze. Błędów tych nie usprawiedliwia fakt niewykazania przez skarżące tych wydatków. Jakkolwiek postępowanie w sprawie umorzenia należności jest inicjowane wnioskiem zobowiązanego i w jego interesie leży podanie do wiadomości organów rozpatrujących wniosek wszystkich okoliczności sprawy przemawiających za zrezygnowaniem z należności, to organy nie są zwolnione, w sytuacji, kiedy dane przedstawione przez wnioskującego o ich umorzenie są niekompletne od podjęcia działań zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nieprawidłowym przy tym jest stwierdzenie organu, że wydatki ponoszone na potrzeby rodziny wynikają z bieżących kosztów jej utrzymania i nie mogą stanowić podstawy do umorzenia. Wprawdzie sama potrzeba ponoszenia takich wydatków takiej podstawy w istocie nie stanowi to jednak, co już wcześniej wskazano, ich ustalenie ma zasadnicze znaczenie dla kwestii relacji

z dochodami, a w konsekwencji oceny czy po ich uiszczeniu w dyspozycji skarżącej pozostaną wolne środki umożliwiające jej spłatę odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Nie do zaakceptowania jest również rozstrzygnięcie organu w zakresie dotyczącym ustalenia dochodów uzyskiwanych przez skarżącą i jej rodzinę. Precyzyjne określenie dotyczy jedynie uzyskiwanej przez dzieci wnioskodawczyni renty po zmarłym ojcu. Ustalenia w zakresie środków uzyskiwanych przez rodzinę skarżącej z pomocy społecznej są natomiast zbyt ogólne. Organ ograniczył się do wskazania form udzielanej pomocy rodzinie, nie wskazując natomiast na wysokość pobieranych zasiłków czy dodatków.

Konsekwencją wskazanych nieprawidłowości jest stwierdzenie, że organ rozpoznając wniosek skarżącej o umorzenie odsetek od zaległości składkowych nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

3.5. Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie dowodowe i dokonają ustaleń dotyczących sytuacji materialnej, z uwzględnieniem dochodów oraz wydatków wnioskodawczyni i jej rodziny, rozważą wszechstronnie zebrany materiał i dokonają oceny możliwości płatniczych skarżącej w kontekście przesłanek ważnego interesu i stanu funduszów KRUS, przedstawiając wynik

w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji gdy funkcję organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie wykonywał upoważniony pracownik, Prezes KRUS ponadto zapewni by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy.

3.6. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c", art. 135 oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.