II OSK 2811/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/12, po rozpoznaniu skargi T. S. i J. S., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu wniosku T. S. i J. S., decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. (nr 87/1) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Warszawskiego-Zachodniego z dnia 15 września 2009 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego z szambem na dz. nr ew. [...] obr. Bronisze, przy ul. [...], gm. Ożarów Maz.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania T. i J. S. – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przytoczył art. 16 § 1 k.p.a. i wskazał, że jednym ze sposobów wzruszenia decyzji ostatecznej jest stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest możliwe jeśli spełnione są m.in. przesłanki podmiotowe. Organ przytoczył art. 157 § 2 k.p.a. zgodnie z którym postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Następnie zacytował art. 28 k.p.a. i wyjaśnił pojęcie interesu prawnego podkreślając, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa dającymi podstawę do żądania podjęcia czynności przez organ administracji.

Organ wskazał, że podstawą ustalenia czy wnioskodawcy posiadają przymiot strony jest relacja art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a. ograniczającego pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, opierając się na orzecznictwie, że w sprawach o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmienia się ich zasadniczy przedmiot, zatem krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wg stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności.

Ponadto organ zaznaczył, iż to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast organ winien podjąć czynności kontrolne, a gdy stwierdzi, że wniosek złożył podmiot uprawniony, jego obowiązkiem jest skontrolowanie, niezależnie od argumentów wniosku, czy decyzja jest wolna od wad z art. 156 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestycję zaprojektowano na działce nr ew. [...]. Wnioskodawcy prawo do kwestionowania ww. decyzji opierają na fakcie, że ww. działka obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym polegającym na prawie korzystania z drogi prywatnej biegnącej wzdłuż granicy działki nr 7 do szosy na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 6. Wskazują, że są właścicielami działki nr ew. 1/2 powstałej po podziale działki nr ew. 6, zatem przysługuje im służebność przejścia i przejazdu przez działkę inwestycyjną. Skarżący złożyli dokumenty wskazujące, że są właścicielami działek nr ew. 1/2 i 14/1 oraz dokumenty potwierdzające ww. służebność.

Zdaniem organu obciążenie działki inwestora służebnością nie daje podstaw do przyznania właścicielom działki władnącej – w świetle art. 28 ust. 2 – legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Działki nr ew. 1/2, 14/1 nie znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż nie wprowadzi ona żadnego ograniczenia w zagospodarowaniu ich działek oraz nie ogranicza dostępu do drogi publicznej, mediów, światła słonecznego i nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej. Nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania przez osoby uprawnione.

Organ zauważył, że działek skarżących nie uwidoczniono w projekcie zagospodarowania terenu, a analiza map z akt oraz map z portalu geoportal.gov.pl wskazuje, że działka inwestora nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami skarżących. Działkę nr ew. 1/2 oddzielają działki nr ew. 12/1, 13/1 i 25, zaś działkę 14/1 oddzielają działki nr ew. 14/3 oraz 14/4. Ponadto, inwestycja dot. budynku biurowo magazynowego o wys. 8,78 m.

Zdaniem organu, wnioskodawcy nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi bądź zarządcami nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania, a zatem nie są stronami przedmiotowego postępowania.

Organ dodał również, że porównanie aktualnych map miejscowości Bronisze z geoportal.gov.pl z "Planem gruntów folwarku Izabelin w pow. Warszawskim, gm. Blizne" z 1948 r., znajdującym się w aktach GINB znak: [...]; znanym organowi z urzędu – wskazuje, że działkę nr 6 podzielono na działki nr ew. 1/1 i 1/2 oraz, że na dawnej działce nr 7 (obciążonej ww. służebnością) znajdują się obecnie działki o nr ew. 14/1, 14/3, 14/4 i 14/5 oraz 19/2, 20/2, 21/3 i 21/4 oraz działka nr ew. 25 biegnąca wzdłuż zachodniej granicy działek 14/3, 14/4 i 14/5 oraz 19/2 (tj. wzdłuż pasa gruntu objętego służebnością przechodu i przejazdu przez dawną działkę nr 7). Powyższe wskazywałoby, że ww. służebność nie przeszła na działkę inwestycyjną nr ew. [...]. Potwierdza to (w części dot. działki inwestycyjnej) znajdująca się w aktach Starosty Warszawskiego Zachodniego mapa podziałowa działki nr ew. 14/5 na działki nr ew. [...] i 14/7, z której wynika, że wzdłuż zachodniej granicy tych działek obecnie biegnie pas drogi stanowiący działkę nr ew. 25 o przeznaczeniu drogowym.

T. i J. S. w skardze na powyższa decyzję zarzucili naruszenie:

– art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

– art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – poprzez ich błędną interpretację;

– art. 6 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne decyzji;

– art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego istotnego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

– art. 8 k.p.a. poprzez zlekceważenie zarzutów odwołania i podważenie zaufania obywateli do działania organów Państwa;

– art. 290 § 2 k.c. poprzez błędnie, aprioryczne przyjęcie, iż w wyniku podziału działki obciążonej służebność nie przechodzi na nieruchomości powstałe w wyniku podziału.

W uzasadnieniu wskazali, że analizując mapy miejscowości Bronisze i "Plan gruntów folwarku Izabelin w pow. Warszawskim, Gm. Blizne" z 1948 r. organ wyciągnął nielogiczny wniosek, jakoby podział działki nr 7 na działki mniejsze (w tym działkę 14/5, z której wydzielono działkę [...]) spowodował, że służebność przysługująca działce nr 6 (w tym działce 1/2 skarżących) nie przeszła na działkę nr ew. [...]. Stwierdzenie to podważa zasadność wpisu służebności drogowej i zmierza do faktycznego uwolnienia dz. nr [...] od służebności i pozostaje w sprzeczności z art. 290 § 2 k.c., zgodnie z którym w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział.

Organ pominął art. 28 k.p.a. uznając, że w tej sprawie stroną może być wyłącznie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, ale stwierdził jednocześnie, że obciążenie działki inwestycyjnej służebnością nie daje podstaw do przyznania – w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – legitymacji do udziału w postępowania w charakterze strony właściciela działki władnącej.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, że ich działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania. Ponownie przytoczyli zapis o obciążeniu działki nr 7 ograniczonym prawem rzeczowym i wskazali, że po jej podziale obciążone są również działki utworzone. Według skarżących krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. oraz stanowiący lex specialis w odniesieniu do niego, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Inne podmioty wywodzić mogą zaś swój interes prawny w postępowaniu nieważnościowym z art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt ustawy.

Strony podniosły, że w postępowaniu nieważnościowym stroną mogą być nie tylko podmioty postępowania zwykłego, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Nie ma więc wątpliwości, że wydanie pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...] miało wpływ na ich sytuację poprzez pozbawienie prawa do korzystania ze służebności, a tym samym dostępu do drogi publicznej. Organ wprawdzie zdefiniował interes prawny powołując orzecznictwo, ale je zignorował. Wziął pod uwagę jedynie przepisy Prawa budowlanego w oderwaniu od przepisu generalnego art. 28 k.p.a.

Skarżący ponownie przytoczyli art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy i piśmiennictwo wskazując, że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej powinien być uwzględniony przy wydaniu pozwolenie na budowę np służebność drogi koniecznej. Organ może zażądać by budynek był usytuowany tak, aby nie naruszał możliwości korzystania z drogi koniecznej. Brak możliwości wykonywania służebności sprawia, że inwestycja wprost oddziałuje na nieruchomość skarżących, skarżący mają zatem osobisty, własny, indywidualny interes prawny wynikający z art. 28 k.p.a.

Organ wydający decyzję pominął, że działka o nr ew. [...] została wydzielona z tej samej nr 7, co działka o nr ew. 14/1 należąca do skarżących. Oznacza to, że w przeszłości obie te działki stanowiły część działki o nr 7. Nie ma zatem wątpliwości, że każdorazowemu właściciele działki utworzonej w wyniku podziału działki większej przysługiwać będzie interes prawny w postępowaniu dotyczącym działek powstałych w wyniku podziału. Działka o nr ew. 14/1 znajduje się w obszarze oddziaływania działki o nr ew. [...], gdyż poprzednio składały się one na jedną działkę. Warunki wymienione zarówno w art. 28 k.p.a. jak i art. 28 § 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 20 zostały spełnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że co do zasady, trafne i zgodne z utrwalonym orzecznictwem były uwagi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazujące, że w sprawach o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmienia się ich zasadniczy przedmiot, zatem krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a. ograniczającego pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie w każdym jednak przypadku art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego spowoduje wyłączenie stosowania art. 28 k.p.a.

Zdaniem Sądu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża jedynie, ale nie powoduje, że art. 28 k.p.a. jest całkowicie wyłączony przy ustalaniu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 k.p.a. może znajdować zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Okoliczność, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., nie oznacza zatem, iż art. 28 k.p.a. nie może mieć zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego, będą zatem inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu albowiem postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących praw.

Skarżący tak we wniosku jak i skardze wskazywali, że wydanie decyzji pozwalającej na budowę na działce o nr ew. [...] miało wpływ na ich sytuację prawną poprzez pozbawienie – w wyniku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – prawa do korzystania z przysługującej im służebności (a tym samym dostępu do drogi publicznej). Działka nr 7 (po podziale której powstała m.in. działka [...]) obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci prawa korzystania z drogi prywatnej biegnącej wzdłuż jej zachodniej granicy na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 6 (po podziale której powstała min. działka 1/2 stanowiąca własność skarżących).

Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, skoro istnienie własnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. skarżący wywodzili z treści przepisu art. 285 § 1 k.c. wskazując, że sporna nieruchomość pozbawi ich prawa korzystania z ww. służebności.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

– naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że T. i J. S. jako podmioty służebności gruntowej (korzystający z prawa przechodu i przejazdu przez działkę inwestycyjną), posiadają z tej racji przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (o pozwoleniu na budowę), podczas gdy posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego – na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie powoduje posiadania przymiotu strony w powyższym postępowaniu administracyjnym;

– naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona.

Zdaniem organu krąg stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej po dniu 11 lipca 2003 r. winien zostać ustalony w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego, który stanowi normę szczególną względem art. 28 k.p.a. Nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 ze zm.), która weszła z życie z dniem 11 lipca 2003 r., wprowadzono art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. nie oznacza, iż przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Następnie organ przywołując wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r., II OSK 626/08 wywiódł, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Tak więc tylko te podmioty mogą być stronami w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (o ile ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu), ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego fakt obciążenia działki inwestycyjnej służebnością przejścia i przejazdu (tj. ograniczonym prawem rzeczowym) na rzecz skarżących nie daje podstaw do przyznania podmiotom uprawnionym z tytułu tej służebności – w świetle obowiązujących przepisów, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Obecnie obowiązujące przepisy prawa nie wiążą żadnych uprawnień prowadzących do przyznania statusu strony podmiotom legitymującym się posiadaniem któregokolwiek z katalogu ograniczonych praw rzeczowych regulowanych przepisami prawa cywilnego.

Interesu skarżących nie można zatem wywieść z powoływanego przez nich faktu istnienia służebności przejazdu przez działkę inwestycyjną. Na poparcie słuszności takiego stanowiska przywołał wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II OSK 1456/09, w którym uznano, że skoro służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym, co wynika wprost z ari 244 § 1 k.c, to skarżącemu przysługiwać mogą jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego, czy też zarządu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że skarżący niewątpliwie posiadają interes faktyczny, wywiedziony z ograniczonego prawa rzeczowego – służebności gruntowej, nie posiadają natomiast interesu prawnego, gdyż nie należą do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto organ podniósł, że roszczenia związane ze służebnościami prawa przechodu i przejazdu są poza kontrolą w postępowaniu administracyjnym i mogą być one dochodzone w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Nie mają one jednak wpływu na ocenę przymiotu stron skarżących w postępowaniu nieważnościowym. Zaznaczono, że wskutek realizacji spornej inwestycji skarżący nie utracą przysługującego im prawa służebności, o ile realizacja inwestycji może spowodować ewentualne ograniczenia w sposobie korzystania z powyższego prawa, to nawet wówczas nie spowoduje to zniesienia tegoż prawa. Tym samym skarżący będą mieli w dalszym ciągu zapewniony dostęp do drogi publicznej.

T. i J. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zgodny jest pogląd Sądu Wojewódzkiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w sprawach o pozwolenie na budowę prowadzonych w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. W zarzutach kasacyjnych zakwestionowane zostało natomiast stanowisko Sądu, zgodnie z którym przepis art. 28 k.p.a. nie jest całkowicie wyłączony przy ustalaniu stron w sprawie pozwolenia na budowę i można na jego podstawie posiłkowo ustalać interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Według organu, wychodząc z takiego właśnie założenia, Sąd błędnie przypisał skarżącym przymiot strony w niniejszej sprawie wskazując, że istnienie ich interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika z faktu przysługującej im służebności gruntowej obciążającej nieruchomość objętą sporną inwestycją.

Akceptując zasadniczo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku, poczynić należy zastrzeżenia co do argumentacji zawartej w jego uzasadnieniu, w zakresie związanym z zarzutami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowany jednolicie problem stosowania przepisów art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przy ustalaniu kręgu stron w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, co dostrzeżone zostało w piśmiennictwie (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 3, C.H. Beck, s. 335-336).

Odnosząc się zatem do relacji obu przepisów odwołać się należy do utrwalonego kierunku orzeczniczego, według którego okoliczność, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. nie oznacza, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Wskazuje się mianowicie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść pojęcia "strona" do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora (por. wyrok NSA z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11, wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13).

Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy brak legitymacji skarżących w sprawie wywiódł z tego, że inwestycja zaprojektowana na działce nr [...] nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiących ich własność (działki nr 1/2 i 14/1), w szczególności w zakresie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, ponadto nie pozbawia dostępu do światła słonecznego oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że wymienione działki nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio, a sporne przedsięwzięcie budowlane nie narusza prawa własności skarżących i nie utrudnia im korzystania z przedmiotowych nieruchomości. Zarówno w decyzji, jak i w skardze kasacyjnej organ przyjął, że sam fakt obciążenia działki inwestycyjnej służebnością drogi koniecznej na rzecz skarżących nie daje podstaw do przyznania im statusu stron, skoro stanowiące ich własność nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego.

Wadliwość takiego stanowiska wynika zasadniczo z błędnej interpretacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zwłaszcza niewłaściwego rozumienia pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu".

Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że obecnie obowiązujące przepisy, w tym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, "nie wiążą żadnych uprawnień prowadzących do przyznania statusu strony podmiotom legitymującym się posiadaniem któregokolwiek z katalogu ograniczonych praw rzeczowych regulowanych przepisami".

Wbrew argumentacji organu, nawiązującej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2010 r., II OSK 1456/09, nie jest tak, że skoro przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w katalogu podmiotowym wymienia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to statusu strony nie może uzyskać podmiot, któremu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe m.in. służebność gruntowa.

Zgodnie z art. 285 § 1 k.c., nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega m.in. na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej. Ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżącym jako właścicielom nieruchomości stanowiących działki oznaczone nr 1/2 i 14/1 (powstałe po podziale działki nr 6) przysługuje prawo korzystania z drogi prywatnej biegnącej wzdłuż zachodniej granicy działki nr 7 (po podziale m.in. dz. nr [...]) przeznaczonej pod realizację spornej inwestycji.

Nie budzi wątpliwości, że na mocy art. 290 § 1 i 2 k.c. służebność gruntowa utrzymuje się na wszystkich częściach (oznaczonych jako odrębne działki) powstałych wskutek podziału nieruchomości władnącej i obciążonej. W takiej sytuacji aktualny pozostaje związek rzeczowy pomiędzy nieruchomościami należącymi do skarżących oraz inwestora. Podkreślenia przy tym wymaga, że w myśl art. 251 k.c. do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności.

Oznacza to, że tak jak na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego chroniony jest interes prawny właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, tak też odpowiednio na mocy art. 251 k.c. do kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę zaliczyć należy podmiot, któremu przysługuje służebność obciążająca nieruchomość przeznaczoną pod realizację określonej inwestycji.

Oczywiście nie można w sposób generalny przesądzić, że podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe związane z nieruchomością inwestora stają się automatycznie stroną postępowania o pozwolenie na budowę. W piśmiennictwie wskazano, że należałoby raczej w każdym przypadku zbadać, czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiej osoby, a jeżeli tak, to dopiero wówczas można ją uznać za stronę. Zależeć to będzie od okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, s. 333).

W przypadku gdy nieruchomość objęta inwestycją ma status nieruchomości obciążonej, to istotne znaczenie będzie miał wpływ realizowania inwestycji na wykonywanie służebności gruntowej. W tym zatem znaczeniu można mówić, że nieruchomość władnąca pozostawać może w obszarze oddziaływania określonego obiektu budowlanego.

Jak bowiem wynika z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowaniu tego terenu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11).

Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 i 222 k.c.). W szczególności ograniczenia w możliwości zagospodarowania określonej działki mogą mieć zawiązek z istnieniem służebności gruntowej (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., II OSK 1842/12).

W świetle przytoczonych uwag wnioskować należy, że przymiot strony przysługuje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora z tytułu ochrony związanej z wykonywaniem służebności gruntowej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy dokonując zawężającej wykładni pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" nie zbadał oddziaływania spornego obiektu budowlanego na możliwość wykonywania służebności drogowej przez skarżących, będących właścicielami nieruchomości władnącej.

W skardze kasacyjnej nietrafnie podniesiono, że jakiekolwiek roszczenia wynikające z prawa rzeczowego w postaci służebności drogi koniecznej powinny być dochodzone w stosownej procedurze przed sądem powszechnym i nie mogą być uwzględniane przez organ administracyjny w sprawie pozwolenia na budowę. Takie podejście do omawianego zagadnienia jest wynikiem niewłaściwego rozumienia instytucji Prawa budowlanego i obowiązków spoczywających na organach administracji orzekających w tym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe były uwagi poczynione przez autora skargi kasacyjnej w odniesieniu do kwestii ograniczeń i zniesienia prawa służebności. W sprawie nie miało znaczenia to, że w aspekcie cywilnoprawnym realizacja inwestycji nie skutkuje utratą prawa przejazdu i przechodu przez oznaczoną nieruchomość.

Rzeczą jednak organu było uwzględnienie stanu prawnego nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości sąsiednich w kontekście istniejących praw rzeczowych oraz ewentualnych ograniczeń w ich wykonywaniu w związku z realizacją obiektu budowlanego. Skoro ustanowienie służebności gruntowej ma zapewnić właściwe korzystanie z oznaczonej nieruchomości, to nie można doprowadzać do sytuacji, że wskutek decyzji o pozwoleniu na budowę wykonywanie uprawnień właścicielskich w zakresie służebności będzie ograniczone, czy nawet zniweczone.

Wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wymaga, aby przy rozstrzyganiu sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę właściwy organ uwzględnił, że warunki realizacji inwestycji nie mogą ograniczać cywilnoprawnych uprawnień właścicieli do korzystania z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania danego obiektu budowlanego.

Powyższe okoliczności muszą być brane pod uwagę, przy ustalaniu kręgu podmiotów mających status stron w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym.

Jeżeli zatem obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa rzeczowe właściciela sąsiedniej nieruchomości w zakresie jej zagospodarowania, to taki właściciel ma przymiot strony na mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

Wniosek skarżących o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w piśmie z dnia 29 listopada 2012 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, nie został złożony w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., a zatem podlegał oddaleniu.