II GSK 236/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. o sygn. akt I SA/Sz 621/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...].

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

I

[...] (dalej: wnioskodawca lub skarżący) wnioskiem z [...] lutego 2012 r., powołując się na przepis art. 11 pkt 1a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232, poz. 1378, dalej: ustawa), wystąpił o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z uwagi na ich przedawnienie.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych pismem z dnia [...] lutego 2012 r. zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego i zobowiązał do złożenia dokumentów dotyczących sytuacji majątkowej, finansowej, zdrowotnej i rodzinnej.

W dniu [...] marca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) - działając na podstawie art. 83 ust 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) - wydał decyzję, w której skarżącemu odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia własne za okres od marca 2002 r. do grudnia 2004 r.

Organ ten stwierdził w uzasadnieniu, że zadłużenie dotyczy składek na ubezpieczenia własne jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą oraz że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające umorzenie długu. Organ ten wskazał, że przedawnieniu uległy zaległości wnioskodawcy za okres od listopada 2001 r. do lutego 2002 r. Z kolei zobowiązania skarżącego za okres od marca 2002 r. do grudnia 2004 r. nie uległy przedawnieniu. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. - zaległe składki podlegają 10-letniemu okresowi przedawnienia. Od dnia 1 stycznia 2012 r. okres przedawnienia został skrócony do 5 lat, ale w odniesieniu do składek, których bieg przedawnienia rozpoczął się w dniu 1 stycznia 2012 r. lub później. Odnośnie do składek stanowiących przedmiot niniejszej decyzji, podstawowy okres przedawnienia wynosi 10 lat.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku, [...], powołując się na przepisy ustawy stwierdził, że jego zaległości z okresu od marca 2002 r. do grudnia 2004 r. uległy przedawnieniu z dniem 1 stycznia 2010 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. decyzji stwierdził, że powołane okoliczności nie dają podstaw do zmiany decyzji, a zatem utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawa o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, która wprowadziła od 1 stycznia 2012 r. 5-letni okres przedawnienia należności z tytułu składek, wprowadziła również przepisy przejściowe, regulujące przedawnienie w przypadku, gdy jego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. W myśl uregulowań wynikających z art. 27 cyt. ustawy do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust.1). Takie uregulowanie oznacza, że w odniesieniu do składek, których bieg terminu przedawnienia rozpoczął się przed wejściem w życie ustawy, stosuje się 5-letni okres przedawnienia, liczony jednakże nie wcześniej niż od dnia 1 stycznia 2012 r. Natomiast w przypadku gdy przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. okresem przedawnienia wcześniej, wówczas przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2). Wprowadzenie takiego zapisu w art. 27 ust. 2 pozwoliło w odniesieniu do zobowiązań wnioskodawcy zastosować wcześniejsze przepisy, według których zadłużenie do grudnia 2004 r. ostatecznie przedawni się - jeżeli nie nastąpi przerwanie ani zawieszenie biegu terminu przedawnienia - w styczniu 2015 r. W przypadku liczenia terminu przedawnienia zgodnie z zapisem art. 27 ust. 1 - bez zawieszenia, czy przerwania jego biegu - ostateczne przedawnienie mogłoby nastąpić 1 stycznia 2017 r. ZUS nie może zastosować nowego, krótszego okresu przedawnienia do należności, które stały się wymagalne i ich termin przedawnienia zaczął biec według wcześniejszych zasad, gdyż prawo to nie działa wstecz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uzasadniając uchylenie decyzji obu instancji wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. wskazał, że obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w sytuacji - gdy minął podstawowy termin ustalony dla przedawnienia, to jest 5 lat - obowiązujący do końca 2002 r., oraz 10 lat obowiązujący od 1 stycznia 2003 r. do 1 stycznia 2012 r., kiedy to ponownie objęto składki pięcioletnim terminem przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy systemie ubezpieczeń społecznych zmienionego przez art. 11 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców - było ustalenie kwoty istniejących należności składkowych, wciąż obciążających skarżącego. Nie może bowiem toczyć się postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności, które już wygasły. Takie postępowanie z chwilą przedawnienia należności z tytułu składek - staje się bezprzedmiotowe.

Sąd I instancji wywiódł, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s. dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest objęcie postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Dlatego jeżeli zobowiązany w swoim wniosku o umorzenie należności zasadnie wskazałby również składki, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ I instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to Zakład powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie w pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W każdym przypadku wniosku o umorzenie zaległych składek niezbędne jest ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Tylko prawidłowe określenie kwoty należności pozwala na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez dłużnika.

Zdaniem WSA, w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. organ wskazał, że przedawnieniu uległy zaległości wnioskodawcy za okres od listopada 2001 r. do lutego 2002 r. Z kolei zobowiązania wnioskodawcy za okres od marca 2002 r. do grudnia 2004 r. nie uległy przedawnieniu. Organ ten prawidłowo wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r. zaległe składki podlegają 10-letniemu okresowi przedawnienia. Od dnia 1 stycznia 2012 r. okres przedawnienia został skrócony do 5 lat, ale w odniesieniu do składek, których bieg przedawnienia rozpoczął się w dniu 1 stycznia 2012 r. lub później. Organ ten stwierdził, że w odniesieniu do składek stanowiących przedmiot niniejszej decyzji, podstawowy okres przedawnienia wynosi 10 lat.

Natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. wydanej w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten stwierdził, że powołane przez wnioskodawcę okoliczności nie dają podstaw do zmiany decyzji. Organ ten nie wyjaśnił, okoliczności w odniesieniu do składek za miesiące marzec i kwiecień 2002 r. A jak już Sąd I instancji wskazał powyżej, jeżeli przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to Zakład powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd I instancji podkreślił, że w każdym przypadku wniosku o umorzenie zaległych składek niezbędne jest ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Tylko prawidłowe określenie kwoty należności pozwala na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez dłużnika.

Sąd I instancji podniósł, że ponownie rozpatrując sprawę organ orzekający, winien uwzględnić powyższe rozważania i stosownie uzupełnić materiał dowodowy. W pierwszej kolejności organ powinien zbadać, czy objęte decyzją składki nie uległy przedawnieniu, a jeżeli termin przedawnienia został przerwany, to kiedy i czy nastąpiło to skutecznie. Rozważania dotyczące zasadności prowadzonego postępowania wobec składek, których formalnie okres przedawnienia upłynął wymagają wskazania okoliczności, które ten bieg przerwały lub zawiesiły, winny znaleźć odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji nawet wówczas, jeżeli nie jest to okoliczność sporna, a tym bardziej w sytuacji gdy jest to okoliczność na którą powołuje się strona.

Sąd I instancji podkreślił, że nie może zastępować organu i przesądzać kwestii przedawnienia składek. To organ obowiązany jest odnieść się do tego zagadnienia w uzasadnieniu decyzji i wskazać zdarzenia, które spowodowały przerwanie, bądź zawieszenie biegu terminu przedawnienia oraz wskazać termin, kiedy upływa przedawnienie. Sąd natomiast kontrolując decyzję oceni ustalenia organu w tej materii zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie została tym samym przesądzona kwestia, czy w rozpatrywanej sprawie nastąpiło, czy też nie nastąpiło przedawnienie, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Sąd wskazuje jednak, że zagadnienie to wymaga jednoznacznego wyjaśnienia.

II

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwą interpretację polegającą na tym, że organ rentowy prowadząc postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma obowiązek ustalić kwotę istniejących należności składkowych obciążających uczestnika na dzień wydania decyzji w sprawie; zdaniem skarżącego powinien on rozpoznawać wysokość zadłużenia na dzień złożenia wniosku o umorzenie i w decyzji dotyczącej kwestii umorzenia należności odnosić się do wszystkich zaległości obciążających zobowiązanego, czym innym jest bowiem umorzenie zaległości, a czym innym niemożność ich egzekwowania z powodu ich przedawnienia.

Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu podniósł, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na to, że czym innym jest ulga w postaci umorzenia należności, a czym innym dochodzenie roszczeń z tytułu składek. Przedawnienie z tytułu składek powoduje niemożność ich dochodzenia. Ubezpieczony zawsze może zwrócić się z wnioskiem o ustalenie wysokości zaległości na dany dzień w trybie art. 83 u.s.u.s. Umorzenie należności jest natomiast ulgą w postaci stwierdzenia, że ZUS anuluje zadłużenie z tytułu składek. W sprawie o umorzenie Sąd powinien badać jedynie, czy ZUS zachował procedurę prowadzącą do podjęcia decyzji w sprawie umorzenia lub jej odmowy, a także czy decyzja o umorzeniu, bądź odmowy jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast kwestie dotyczące przedawnienia roszczeń nie powinny być objęte postępowaniem umorzeniowym.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Wniesiona skarga kasacyjna obejmuje jedną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwą interpretację polegającą na tym, że organ rentowy prowadząc postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma obowiązek ustalić kwotę istniejących należności składkowych obciążających uczestnika na dzień wydania decyzji w sprawie, zaś zdaniem skarżącego powinien on rozpoznawać wysokość zadłużenia na dzień złożenia wniosku o umorzenie i w decyzji dotyczącej kwestii umorzenia należności odnosić się do wszystkich zaległości obciążających zobowiązanego, czym innym jest bowiem umorzenie zaległości, a czym innym niemożność ich egzekwowania z powodu ich przedawnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie zarzut ten jest niezasadny. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organ miał rację, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. zaległe składki podlegają 10-letniemu okresowi przedawnienia. Od dnia 1 stycznia 2012 r. okres przedawnienia został skrócony do 5 lat, ale w odniesieniu do składek, których bieg przedawnienia rozpoczął się w dniu 1 stycznia 2012 r. lub później. Powołując dodatkowo przepisy przejściowe ustawy, organ ten stwierdził, że w odniesieniu do składek stanowiących przedmiot niniejszej decyzji, podstawowy okres przedawnienia wynosi 10 lat.

Jednocześnie jednak Sąd I instancji stwierdził, że organ nie wyjaśnił, czy należności składkowe za miesiące marzec i kwiecień 2002 r. uległy przedawnieniu, czy są należnościami istniejącymi. Zdaniem Sądu I instancji w każdym przypadku wniosku o umorzenie zaległych składek niezbędne jest ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Jak podkreślił Sąd I instancji, jeżeli przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to Zakład powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek ZUS, organ nie powinien rozstrzygać o tym, czy należności te uległy przedawnieniu, czy są należnościami isrtniejącymi. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że kwestie przedawnieniem roszczeń nie są objęte postępowaniem umorzeniowym.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane przez ten Sąd w orzecznictwie, iż umorzyć można bowiem tylko należności istniejące, zatem stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 421/07, z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09, z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1073/09. Bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu.

Reasumując, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, skład orzekający NSA podziela pogląd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może bowiem zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. Stwierdzenie przedawnienia skutkowałoby tym samym koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2013/11). Słusznie zatem stwierdził Sąd I instancji, że jeżeli w dniu wydania zaskarżonej decyzji ZUS należności za marzec i kwiecień 2002 r. przedawniłyby się, to ZUS powinien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej tych przedawnionych należności oraz w tym zakresie umorzyć postępowanie w pierwszej instancji.

Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w każdym przypadku wniosku o umorzenie zaległych składek organ powinien ustalać wymagalność należności z tytułu składek na dzień wydania decyzji, nie zaś – jak utrzymuje skarżący kasacyjnie – na dzień złożenia wniosku o ich umorzenie.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.