II SA/Go 389/14

Uzasadnienie

Rada Miejska uchwałą Nr XXXVIII/250/14 z 27 stycznia 2014r. przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2014 r.

Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz., 856, dalej: u.o.z).

Pismem z [...] marca 2014 r. Fundacja [...], działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszania prawa poprzez uchylenie tej uchwały.

29 kwietnia 2014 r. Fundacja [...] nadała w urzędzie pocztowym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., za pośrednictwem Rady Miejskiej, na uchwałę Nr XXXVIII/250/14 żądając jej uchylenia. Skarżąca Fundacja podniosła, że uchwała narusza:

1. art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieskonkretyzowanie schroniska dla zwierząt w którym Gmina zapewni miejsce dla bezdomnych zwierząt,

2. art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieskonkretyzowanie obowiązku odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy,

3. art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewskazanie gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich,

4. art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewskazanie podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

5. art. 7 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i tym samym wykroczenie poza granice prawa, poprzez uregulowanie w § 4 ust. 2 pkt 2 Programu kwestii związanej z "egzekwowaniem przepisów prawa, w tym lokalnego, w zakresie obowiązków właścicieli zwierząt domowych"

6. art. 7 Konstytucji przez przekroczenie delegacji ustawowej i tym samym wykroczenie poza granice prawa, poprzez uregulowanie w § 4 ust. 2 pkt 1 oraz § 4 ust. 4 Programu kwestii związanej z "Edukacją mieszkańców"

7. art. 11a ust. 5 u.o.z w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez nieuregulowanie w Programie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu.

Wykazując interes prawny do złożenia skargi na ww. uchwałę wskazano, że zgodnie z § 7 statutu Fundacji "Fundacja powołana została w celu ochrony zwierząt, a także w celu ochrony środowiska i ochrony dziedzictwa narodowego, a w szczególności:

1. przeciwdziałania wszelkim formom stosowania okrucieństwa wobec zwierząt,

2. działania na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, objęcia ich ochroną i otoczenia opieką,

3. kształtowania w społeczeństwie postaw proekologicznych,

4. upowszechniania w społeczeństwie znajomości przepisów dotyczących ochrony zwierząt, ochrony środowiska, a także ochrony dziedzictwa narodowego".

Zaznaczono, że w § 8 statutu Fundacji wskazano sposoby realizacji wyżej

wymienionych celów, wśród nich m.in. "4) czynne uczestnictwo w postępowaniach sądowych w sprawach naruszenia przepisów Ustawy o ochronie zwierząt; 5) podejmowanie działań mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie bezdomności zwierząt, przede wszystkim poprzez: e) opiniowanie uchwał dotyczących bezdomnych zwierząt i realizacji przez gminy zadań własnych w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie, a także podejmowanie stosownych kroków prawnych w przypadku naruszenia przez gminy obowiązków związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom opieki oraz ich wyłapywania".

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, z powodu braku interesu prawnego Fundacji w zaskarżeniu uchwały. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 8 sierpnia 2013 r. II SA/Rz 463/13 (Lex nr 1377131) w którym sąd stwierdził, iż : "Brak jest możliwości zaskarżenia przez organizację społeczną uchwały, która nie dotyczy bezpośrednio interesów prawnych lub uprawnień tej organizacji, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań tej organizacji. W judykaturze wielokrotnie wskazywano, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 Usg nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi chociażby w interesie publicznym. Sąd w tym składzie podziela to stanowisko wyrażane w judykaturze, wedle którego skarga złożona w powyższym trybie nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, Baza Orzecznicza Lex nr 1311573). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, Lex nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 Usg nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, Lex nr 1217253). Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 Usg skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku".

Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie dotyczy bezpośrednio interesów prawnych lub uprawnień Fundacji, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych jej działań, stąd brak jest możliwości zaskarżenia uchwały.

Ponadto organ wskazał, że [...] stycznia 2014r. Burmistrz w wykonaniu obowiązku określonego w art. 90 ust. 1 u.s.g przekazał uchwałę Wojewodzie. Organ nadzoru nie wszczął postępowania, nie dopatrując się naruszenia prawa. Nadto przed jej podjęciem uchwała była konsultowana z Powiatowym Lekarzem Weterynarii, Nadleśnictwem, Obwodami Łowieckimi i Towarzystwem Opieki nad Zwierzętami. Nie wniesiono do niej żadnych uwag. Organ dodał także, że uchwała funkcjonuje także dzięki umowom zawartym w celu jej właściwego wykonania. Umowy te dotyczą opieki weterynaryjnej świadczonej przez dwa Gabinety Weterynaryjne oraz Hotel dla zwierząt. Gmina regularnie przeprowadza kontrole prawidłowości realizacji umów. Corocznie otrzymuje raporty o adopcji zwierząt i ich dalszym losie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2014 roku. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g i art. 11a u.o.z.

Przed przystąpieniem do rozważań o charakterze merytorycznym odnieść się należy do podnoszonych w odpowiedzi na skargę argumentów, które zmierzały do wykazania, iż skarżąca Fundacja nie ma interesu w kwestionowaniu treści uchwały. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, iż skarga w sprawie niniejszej została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z zacytowanego przepisu wynika, iż autor skargi musi wskazać istnienie związku pomiędzy kontestowaną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną i wykazać, że uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną. Jednakże ocena interesu prawnego w przypadku organizacji społecznych musi być powiązana z badaniem ich ustawowych oraz statutowych zadań i kompetencji, tym bardziej w przypadku, gdy chodzi o ochronę zwierząt, które same swojego interesu prawnego i uprawnień bronić nie mogą (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 339/07, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Fundacja [...] jest organizacją, której statutowym zadaniem jest ochrona zwierząt, ochrona środowiska i ochrona dziedzictwa narodowego, co potwierdza § 7 statutu Fundacji. Nadto w § 7 statutu wskazano, że celem Fundacji jest przeciwdziałanie wszystkim formom stosowania okrucieństwa wobec zwierząt, działania na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, objęcia ich ochroną i otoczenia opieką, kształtowania w społeczeństwie postaw proekologicznych, upowszechnienie w społeczeństwie znajomości przepisów dotyczących ochrony zwierząt, ochrony środowiska, a także ochrony dziedzictwa narodowego. W § 8 statutu Fundacji wskazano sposoby realizacji wyżej wymienionych celów, wśród nich m.in. czynne uczestnictwo w postępowaniach sądowych w sprawach naruszenia przepisów Ustawy o ochronie zwierząt, podejmowanie działań mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie bezdomności zwierząt, przede wszystkim poprzez opiniowanie uchwał dotyczących bezdomnych zwierząt i realizacji przez gminy zadań własnych w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie, a także podejmowanie stosownych kroków prawnych w przypadku naruszenia przez gminy obowiązków związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom opieki oraz ich wyłapywania.

Wyjątkowa rola organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, wynika już z samych przepisów u.o.z, której np. przepisy art. 11 ust. 4 i art. 40 przyznają szczególne uprawnienia takim organizacjom. Z tego też względu Fundacja [...], w ocenie sądu, ma prawo do kwestionowania uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. Pogląd analogiczny zajął m. in. Naczelny Sad Administracyjny (por. np. wyroki NSA: z 22 maja 2012 r., sygn. akt: II OSK 636/12; z 3 listopada 2011 r., sygn. akt: II OSK 1628/11; z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt: II OSK 339/07), jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (por. np. wyroki WSA w Kielcach: z 29 maja 2012 r., sygn. akt: II SA/Ke 249/12; z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt: II SA/Ke 822/11).

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi należało stwierdzić, że zarzuty te są w całości uzasadnione.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 tego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Dokonując wykładni ww. przepisów nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wykładnia celowościowa przepisu art. 11 a u.o.z, który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Dlatego też uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z powinna zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8, jako obligatoryjne i ze skonkretyzowaniem ich treści. Ponadto powinna wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także sposób i źródła finansowania, a to wobec brzmienia przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z (wyrok WSA w Opolu z 31.07.2014 r., sygn. akt II SA/Op 325/14).

Wypełnieniem obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 1, 7 i 3 w zw. z art. 11 u.o.z jest wskazanie konkretnego schroniska, celem zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, wskazanie gospodarstwa rolnego, w którym zapewnione będzie miejsce dla zwierząt gospodarskich oraz wskazanie konkretnego podmiotu, który będzie zajmował się odławianiem zwierząt bezdomnych. Tymczasem w § 2 pkt 2 zaskarżonego programu określono, że ilekroć w uchwale jest mowa o Schronisku, należy przez to rozumieć schronisko dla zwierząt, do którego docelowo trafiają bezdomne zwierzęta. Działania związane z zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom na terenie Gminy realizowane są poprzez: zapewnienie zwierzętom bezdomnym miejsc w Schronisku oraz objęcie ich opieką pelengacyjną i weterynaryjną (§ 4 ust. 1 pkt 2), umieszczanie we wskazanym gospodarstwie rolnym, z którym Gmina ma podpisaną stosowną umowę bezdomnych zwierząt gospodarskich (§ 4 ust. 1 pkt 7), wyłapywanie z terenu Gminy zwierząt bezdomnych, w pierwszej kolejności chorych, rannych lub takich, które stanowią zagrożenie dla mieszkańców (§ 4 ust. 1 pkt 1). Zasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1, 7 i 3 u.o.z.

Odnośnie zapisu § 4 ust. 1 pkt 5 załącznika do programu dotyczącego zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych, sąd stwierdza, że powyższy zapis jest niezgodny z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z, gdyż tak jak w poprzednich uwagach z zapisu tego nie wynika, które konkretnie schronisko będzie realizowało ten obowiązek zapewnienia dyżuru lekarza.

Zaskarżony program w § 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że ograniczenie liczby zwierząt bezdomnych realizowane jest poprzez egzekwowanie przepisów prawa, w tym lokalnego, w zakresie obowiązków właścicieli zwierząt domowych. Słusznie wskazała skarżąca, iż upoważnienie ustawowe, które wynika z art. 11a u.o.z nie obejmuje swoim zakresem egzekwowania przepisów w zakresie obowiązków właścicieli zwierząt domowych. Zasadny zatem okazał się zarzut sformowany w pkt 5 skargi.

Ponadto podzielić należy zarzut skarżącego, iż ujęcie w § 4 ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 4 zaskarżonego programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Wobec tego rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień.

Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Zasadny okazał się zatem także zarzut skargi, iż zaskarżony program nie wskazuje sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Z § 5 programu wynika, że finansowanie powyższych działań realizowane będzie ze środków budżetowych zawartych w budżecie Gminy na 2014 w wysokości 34000 zł. Z przepisu tego wynika zatem tylko wielkość środków pieniężnych służących realizacji zadań określonych w przedmiotowym programie, nie ma zaś żadnych zapisów wskazujących, jak środki te będą wydatkowane.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a orzeczono jak w wyroku. O wykonalności orzeczenia postanowiono na podstawie art. 152 P.p.s.a.