II SA/Po 88/14

Uzasadnienie

W dniu 7 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. otrzymał od Wójta Gminy S. informację, iż M. D. zgłosił przystąpienie do eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków w miejscowości [...], położonej na działce o nr [...], będącej jego własnością. W piśmie wskazano, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków nastąpiła bez zgody Gminy S. Wójt Gminy S. poinformował, że miejscowość [...] posiada sieć kanalizacji sanitarnej i właściciel nieruchomości jest zobowiązany do przyłączenia się do tej sieci.

W dniu 11 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie w sprawie wybudowania bez wymaganego zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w miejscowości [...].

Postanowieniem z dnia [...] 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia:

dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego tj.

• oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

• szkice, rysunki

projektu zagospodarowania działki

zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto w sentencji postanowienia umieszczony został zapis, iż jednocześnie wzywa się inwestora do uzyskania w celu legalizacji obiektu – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz zamieścił zapis o treści: cyt. “Prosimy o poinformowanie Organu Nadzoru w W. o złożeniu wniosku o uzyskanie decyzji o warunkach i zagospodarowania terenu. Wystąpienie inwestora o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy – stanowić będzie podstawę do zawieszenia postępowania.

Pismem nadanym w Urzędzie Pocztowym w W. 7 sierpnia 2013 r. M. D. poinformował organ, iż w odpowiedzi na w/w postanowienie przesyła wszelkie dokumenty w sprawie, to jest oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością, szkice i rysunki związane z oczyszczalnią ścieków. Do pisma dołączono kserokopię pierwszej strony decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku pieczarkarni na działce nr [...] w [...], kserokopię odpisu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., a obejmującej działkę nr [...] w [...], gmina [...], kserokopie dokumentacji dotyczącej przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym oraz kserokopię mapy do celów projektowych aktualnej na dzień 22 kwietnia 2003 r. stanowiącej fragment dokumentacji związanej z wewnętrzną instalacją gazową pieczarkarni z naniesionym długopisem odręcznym rysunkiem.

Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał M. D. rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5m3/dobę, na działce nr [...] w miejscowości [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż z informacji udzielonych przez Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w W. wynika, iż M. D. 27 maja 2013 r. zgłosił budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na działce [...] w miejscowości [...] określając jednocześnie, iż roboty budowlane rozpoczną się w dniu 27 maja 2013 r. Inwestor nie przedłożył dokumentów zawierających akceptację Gminy S. na budowę oczyszczalni. W dniu 17 czerwca 2013 r. Starostwo Powiatowe przekazało do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wniosek M. D. dotyczący zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przeprowadził w dniu 26 czerwca 2013 r. kontrolę budowy przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków w trakcie, której ustalił, iż na działce [...] w [...] znajduje się wybudowana w maju 2013 r., przydomowa oczyszczalnia ścieków z drenażem rozsączającym. Oczyszczalnia ta jest eksploatowana od momentu wybudowania. W trakcie kontroli przedstawiono aprobatę techniczną [...] na zbiornik bezodpływowy z laminatu [...] firmy X oraz atest higieniczny nr [...]. Oczyszczalnia posiada zbiornik dwukomorowy o pojemności [...] litrów. Według przedstawionej dokumentacji oczyszczalnia jest przydomową oczyszczalnią, a ilość ścieków nie przekracza 5 m3 na dobę. Oczyszczalnia zlokalizowana jest zgodnie szkicem wykonanym na mapie do celów projektowych dołączonych do zgłoszenia z dnia 24 maja 2013 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w W. w dniu 27 maja 2013 r.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wyjaśnił, iż w świetle art. 29 ust 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m3 na dobę wymaga zgłoszenia. Z kolei, zgodnie z § 36 i § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemąjących możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Jeśli natomiast nie istnieją warunki przyłączenia sieci kanalizacyjnej, działka może być wykorzystana pod zabudowę, pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę.

Ponieważ z informacji udzielonej przez przedsiębiorstwo A w S. wynika, że nieruchomość nr [...] (działka nr [...]), jest przyłączona do sieci kanalizacji sanitarnej od dnia [...] 1999 r., to w ocenie organu nadzoru przedmiotowa oczyszczalnia ścieków nie mogła zostać zrealizowana. Niemniej według organu I instancji, przytoczone powyżej argumenty nie przekreślają jednoznacznie, że niemożliwa jest legalizacja wybudowanej i użytkowanej przydomowej oczyszczalni ścieku.

Zdaniem organu w aktualnym stanie prawnym (ze względu na wyraźną treść art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego) budowę przedmiotowej oczyszczalni traktować należy jako budowę części obiektu budowlanego, objętą hipotezą art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego Nie ma w tym przypadku podstaw, by samowolę taką traktować jako wykonanie urządzenia budowlanego, a więc "inny przypadek" wykonywania robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Z tej też przyczyny organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2013 r., nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia określonych w nich dokumentów w celu legalizacji obiektu.

Dalej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wyjaśnił, iż inwestor mimo upływu terminu nie przedłożył wymaganych dokumentów. Ponadto z informacji uzyskanych z Urzędu Gminy S. wynika, iż inwestor nie wystąpił do tego urzędu z wnioskiem o wydanie opinii dotyczącej lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków na działce o nr [...] w m. [...]. M. D. nie uzyskał także zaświadczenia Wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy dla przydomowej oczyszczalni ścieków na w/w działce

W tej sytuacji zdaniem organu należało orzec o nakazie rozbiórki przydomowej oczyszczalni zgodnie z art. 49 b ust. 1. Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. D. podnosząc, iż Wójt Gminy S. mimo pisemnego wniosku nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie. Podniósł także, iż jego posesja została bezprawnie odłączona od sieci wodociągowej i kanalizacyjnej co skutkowało licznymi poważnymi uciążliwościami. Między innymi powyższe okoliczności spowodowały, że podjął on kroki w celu budowy własnej oczyszczalni ścieków, która w żaden sposób nie skutkuje wywołaniem uciążliwości dla właścicieli działek sąsiednich, a materiały z których powstała zostały dostarczone przez firmę zewnętrzną.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 stosuje ust. 1. W myśl art. 49b ust. 1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Jak wynika z akt sprawy M. D. nie wywiązał się z obowiązków nałożonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] 2013 r. nr [...], bowiem nie przedłożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu na działce nr [...] w miejscowości [.] przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5m3 na dobę.

Zdaniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za dokumenty odpowiadające treści obowiązku zawartego w ww. postanowieniu, nie można uznać kopii pierwszej strony decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2003 r. znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania ternu dla inwestycji polegającej na budowie budynku, w którym prowadzona będzie uprawa [...] przewidzianej do realizacji w [...] na działce nr ewid. gruntów [...], a także kopię z odpisu księgi wieczystej nr KW [...].

Skoro zatem M. D. nie wywiązał się z obowiązków na niego nałożonych postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2013 r., to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję.

Według Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do jego kompetencji nie należy regulowanie kwestii związanych z relacjami pomiędzy Wójtem Gminy w S., "podmiotami eksploatującymi wodę", a mieszkańcami danej gminy. Zadaniem organu nadzoru budowlanego było ustalenie, czy w niniejszej sprawie przedmiotowa oczyszczalnia ścieków powstała w drodze samowoli budowlanej.

Organ zauważył nadto, iż jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji na nieruchomości położonej w miejscowości [...] w dniu 26 czerwca 2013 r., M. D. przedmiotową przydomową oczyszczalnię ścieków wykonał w maju 2013 r. A zatem przystąpił do realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków z naruszeniem art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, tj. przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w W., bowiem zgłoszenie M. D. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynęło w dniu 27 maja 2013 r. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. słusznie uznał, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków powstała w ramach samowoli budowlanej i przeprowadził właściwą procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 49b ustawy Prawo budowlane, którą zakończył wydaniem zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. D. powtarzając argumentację i zarzuty przytoczone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto stwierdzając, iż nie jest prawdą, że nie mógł dysponować swoją nieruchomością i nie przedłożył stosownego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kontrola prowadzona z ramienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. miała wyjaśnić wszelkie okoliczności związane ze sprawą, w tym także te kwestie. Ponadto brak wyjaśniana konfliktu na linii lokalne władze samorządowe oraz podmiot eksploatujący sieć wodociągową i kanalizacyjną stawia skarżącego w sytuacji z góry przegranej w relacjach ze wszelkimi instytucjami.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) , sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r. ze zm., dalej Prawo budowlane) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Jednocześnie art. 30 ust. 1 pkt 1, a jednocześnie w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy budowa taka wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ustawodawca wprost wskazał, iż zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Powyższe oznacza, iż rozpoczęcie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę przed upływem terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia stanowi budowę bez wymaganego zgłoszenia, a więc samowolę budowlaną.

Niewątpliwie sytuacja takowa zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem M. D. dokonał zgłoszenia właściwemu staroście budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce [...] w miejscowości [...] w dniu 27 maja 2013 r., co oznacza, iż przed dniem 27 czerwca 2013 r. nie był uprawniony do podejmowania jakichkolwiek robot budowlanych w tym zakresie. Jednocześnie bezspornym zaś jest, iż w dniu przeprowadzonej 26 czerwca 2013 r. kontroli przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków była już wybudowana i funkcjonowała.

Dla oceny działania M. D. polegającego na budowie przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków jako samowoli budowlanej bez znaczenia pozostają przy tym motywy jakimi kierował się realizując tą inwestycję przed upływem terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, w tym podnoszone przez niego okoliczności związane z konfliktem, czy też sporem z Wójtem Gminy S. czy też lokalnym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

W tym stanie rzeczy za prawidłowe uznać należy wszczęcie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej przewidzianego w art. 49b Prawa budowlanego, w którym to przepisie uregulowane są zagadnienia związane między innymi z postępowaniem w sprawie obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Zgodnie z przepisem art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.

W art. 49b ust. 2 tej samej ustawy prawodawca wskazał natomiast, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane określa zatem prawne podstawy odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od obowiązku wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części.

Stosując powyższy przepis Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał postanowienie z dnia [...] 2013 r., nr [...], w którym nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia:

dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego tj.

• oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

• szkice, rysunki

projektu zagospodarowania działki

zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospdarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto w sentencji postanowienia umieszczony został zapis, iż jednocześnie wzywa się inwestora do uzyskania w celu legalizacji obiektu – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jest ze swej istoty postępowaniem dowodowym mającym na celu zgromadzenie określonych dokumentów i pism, dających podstawę do podjęcia procedury legalizacyjnej (podobnie: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Lublinie z 21 czerwca 2007 r., sygn. II SA/Lu 364/07 i w Olsztynie z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Ol 452/08 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] 2013 r. nie kończyło zatem postępowania w sprawie przeprowadzonych przez skarżącego robót budowlanych. Jednocześnie art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Prawo budowlane przewiduje szereg przypadków wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków na mocy postanowienia organu nadzoru budowlanego. I tak, postanowienia wydawane są w trybie art. 48 ust. 2 i 3, art. 49b ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy, jednakże jedynie przepis art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego, stanowi o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Oznacza to, że stronie nie służy zażalenie na postanowienie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, skoro w przepisie tym nie przewidziano takiego prawa.

Powyższe nie oznacza jednakże pozbawienia strony w tym zakresie ochrony prawnej. Z mocy art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. W sytuacji gdy adresat postanowienia nie wykona obowiązków w nim nałożonych organ nadzoru budowlanego zmuszony będzie wydać decyzję co do istoty sprawy. Od decyzji takiej służy odwołanie, w ramach którego strona może zaskarżyć postanowienie o wstrzymaniu robót i nałożeniu obowiązków. Tak więc, ustawa - Prawo budowlane przewiduje możliwość badania legalności postanowienia z art. 49b ust. 2, lecz na późniejszych etapach postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych.

Biorąc pod uwagę, iż zgodnie z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego niespełnienie obowiązków nałożonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49 ust. 2 tej samej ustawy skutkować musi wydaniem przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu oczywistym jawi się, iż kontrola takiej decyzji obejmować musi również kontrolę zgodności z prawem nałożenia na stronę określonych obowiązków.

Zauważyć zaś w tym miejscu należy, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. nie wynika by organ ten dokonał analizy prawidłowości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] 2013 r., nr [...]. Zarzuty dotyczące tegoż postanowienia nie były wprawdzie podnoszone w odwołaniu, to jednak nie zwalniało to organu II instancji od obowiązku zbadania sprawy w tym zakresie, albowiem w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Nadto organ odwoławczy działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie.

Stwierdzone naruszenie przez organ odwoławczy wskazanych powyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skoro zdaniem organu II instancji to właśnie fakt, iż M. D. nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] 2013 r., nr [...] organu I instancji uzasadniał ocenę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nakazującej rozbiórkę jako prawidłowej, to kluczowym dla sprawy było dokonania kontroli zgodności prawem tego postanowienia.

Dokonując powyższej oceny w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w toku swojego obowiązywania był kilkukrotnie nowelizowany, z których to zmian dla niniejszej sprawy najistotniejsza jest nowelizacja wprowadzona w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 września 2009 r., sygn. P 46/2008 ( Dz. U. Nr 160, poz. z 2009 r.). Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W następstwie tego wyroku ustawą z 6 maja 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 121, poz. 809) dokonano zmiany art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w ten sposób, że usunięto z jego treści dwukrotnie występujące tam wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania".

W stanie prawnym obowiązującym zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i postanowienia z dnia [...] 2013 r. art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego miał brzmienie przytoczone już powyżej w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przepis ten stanowił, iż organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Porównanie treści powyższej regulacji z treścią sentencji postanowienia z dnia [...] 2013 r. pozwala na stwierdzenie, iż w orzeczeniu tym organ I instancji bez podstawy prawnej nałożył na stronę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy obowiązujące w czasie orzekania przepis nie przewidywał wymogu by decyzja ta była ostateczna na dzień wszczęcia postępowania legalizacyjnego.

Taki sposób sformułowania sentencji postanowienia niezgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego mógł niewątpliwie wprowadzić stronę w błąd co do możliwości doprowadzenia do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej i co za tym idzie mógł mieć negatywny wpływ na podejmowane przez stronę działania.

Dalej wskazać należy, iż wprawdzie dosłowna treść art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wydaje się nie pozostawiać wątpliwości. iż organ nadzoru budowlanego nie może wyznaczyć w postanowieniu, którym zobowiązuje do przedłożenia dokumentów, innego niż 30 dni terminu wykonania obowiązku, to jednak wątpliwości dotyczące właściwego zrozumienia powołanego przepisu rodzą się, gdy uwzględnić jego zmiany, będące następstwem przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 września 2009 r., sygn. P 46/2008. Konsekwencją tego wyroku jest bowiem dopuszczenie uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w trakcie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, uregulowanego w art. 49b Prawa budowlanego. Ponadto, dla zgodnego z Konstytucją wykonania tego wyroku konieczne jest przyjęcie, że uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w tym postępowaniu nie może być ograniczone terminem 30 dni od doręczenia postanowienia, nakładającego obowiązek jej przedłożenia. Zastrzeżenie, aby decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, w którym zobowiązuje się do jej dostarczenia powoduje bowiem, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, eliminujący z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", nie miałby praktycznego znaczenia. Skorzystaliby bowiem z niego nieliczni samowolni inwestorzy, którzy wystąpili o decyzję o warunkach zabudowy przed wszczęciem postępowania w sprawie samowoli budowlanej i w tym czasie ją uzyskali, lecz w dniu wszczęcia postępowania nie była ona jeszcze ostateczna. Poza tym skorzystałaby z niego jeszcze mniej liczna grupa samowolnych inwestorów, którzy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wystąpili przed wszczęciem postępowania w sprawie samowoli budowlanej i taką decyzję uzyskali po dniu jego wszczęcia. W końcu skorzystać by z niego mogła już najbardziej hipotetyczna grupa inwestorów, mianowicie takich którzy dopiero na skutek zobowiązania ich do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy wystąpią o jej wydanie. W każdym jednak z tych przypadków skorzystanie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w jego aktualnym i zgodnym z wyrokiem Trybunału brzmieniu zależałoby od zaistnienia, nie zawsze zależnych od samowolnego inwestora, różnych okoliczności, od których zależy to czy decyzja administracyjna staje się ostateczna. Od samowolnego inwestora zależy bowiem niewątpliwie to kiedy złoży podanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże takie okoliczności jak chociażby skuteczne i szybkie doręczenie decyzji innym stronom postępowania oraz rezygnacja przez te strony z wniesienia odwołania jest już poza jego wpływem. Bardzo często, to kiedy decyzja administracyjna staje się ostateczna zależy po prostu od przypadku (na przykład kwestią przypadku jest nieobecność strony w miejscu zamieszkania, co powoduje konieczność dwukrotnego awizowania jej doręczenia decyzji - art. 44 k.p.a., co z czternastodniowym terminem na wniesienie odwołania prawie w całości pochłania 30 dniowy termin, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego). Tak więc nawet organ administracji nie zawsze ma wpływ na to, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Nawet wtedy, gdy załatwia sprawę niezwłocznie decyzja może stać się ostateczna znacznie później. W istocie więc kryterium doboru nielicznej grupy samowolnych inwestorów, którzy skorzystaliby z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu zgodnym z Konstytucją w dużej mierze byłby przypadek. Takiego kryterium nie sposób zaakceptować i to tym bardziej, że nie ma ono nic wspólnego z uzasadnionym różnicowaniem podmiotów prawa w kontekście konstytucyjnej zasady równości. Odwołanie się do tej zasady jest w rozpoznawanej sprawie jak najbardziej uzasadnione, gdyż Trybunał Konstytucyjny w wyroku dotyczącym art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego właśnie art. 32 ust. 1 Konstytucji uznał za wzorzec, z którym przepis ten okazał się niezgodny.

Należy jeszcze zwrócić uwagę na poziomą sprzeczność przepisów Prawa budowlanego, mianowicie, będącego przedmiotem rozważań art. 49b ust. 2 oraz art. 48 ust. 3, w zakresie przewidzianych w tych przepisach terminów wykonania obowiązków, mających na celu legalizację samowoli budowlanej. Pierwszy przepis, mimo że dotyczy mniej groźnych, bo związanych z robotami budowlanymi o mniejszym rozmiarze, samowoli budowlanych charakteryzuje się w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków większym rygoryzmem, gdyż ustala, jak by wynikało z dosłownego jego brzmienia, nieprzekraczalny termin 30 dni, gdy tymczasem w drugim przepisie, dotyczącym groźniejszych samowoli budowlanych, ustawodawca zdecydował się na większą swobodę, gdyż określenie terminu pozostawił organowi administracji. Rozwiązanie takie ocenić należy jako nieracjonalne.

Z tych wszystkich względów uznać należy, iż uwzględniając argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 września 2009 r. w sprawie P 46/2008, należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie występującego w tym przepisie terminu 30 dni do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem organu nadzoru budowlanego i przyjąć, że w razie, gdy organ nadzoru budowlanego nakłada na samowolnego inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, to jest zobowiązany do takiego określenia terminu wykonania tego obowiązku, aby w okolicznościach sprawy inwestor mógł rzeczywiście obowiązek wykonać, co oznacza, że w tych przypadkach organ ten nie jest związany tym, iż ustawa w powołanym przepisie wprost wskazuje termin 30 dni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2011 r., II OSK 261/10, dostępny Lex nr 1071228).

Wątpliwości dotyczące prawidłowej wykładni art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego miał także jak się wydaje orzekający w sprawie organ I instancji na co wskazuje zamieszczenie w postanowieniu zapisu, iż jednocześnie wzywa się inwestora do uzyskania w celu legalizacji obiektu – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego uzasadnieniu sformułowania, o treści: cyt. “Prosimy o poinformowanie Organu Nadzoru w W. o złożeniu wniosku o uzyskanie decyzji o warunkach i zagospodarowania terenu. Wystąpienie inwestora o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy – stanowić będzie podstawę do zawieszenia postępowania".

W powiązaniu jednakże ze sposobem sformułowania zasadniczej części sentencji, gdzie wskazano na potrzebę przedłożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powyższych zapisów nie można uznać za wystarczające, albowiem były one niejasne i uniemożliwiały stronie prawidłowe zrozumienie treści nałożonych na nią obowiązków.

Kolejną wadliwością postanowienia z dnia [...] 2013 r., nr [...] było nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego tj. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz szkiców i rysunków bez wskazania o jakie konkretnie szkice i rysunki chodzi. Odpowiednich wyjaśnień w tym zakresie nie zawierało również uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Samo zaś wskazanie, iż chodzi o dokumenty, o których mowa w art. 30 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego nie mogło wyjaśnić stronie zakresu nałożonych na nią obowiązków, skoro art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego posługuje się kategorią odpowiednich szkiców lub rysunków przedkładanych w zależności od potrzeb, a ust. 4 tego samego artykułu dotyczy projektu zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane odnośnie budowy, o której mowa w ust. 1 pkt 4, to jest budowy obiektów małej architektury w miejscach publicznych, co ma się nijak do przedmiotu postępowania jakim jest budowa przydomowej oczyszczalni ścieków.

Sformułowanie postanowienia nakładającego na stronę w sposób niejasny i nieprecyzyjny określone obowiązki, niezrealizowanie których sankcjonowane jest orzeczeniem rozbiórki obiektu, stanowiło zaś niewątpliwie naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, 8 i 9 k.p.a.

Kolejnym uchybieniem organu I instancji nie dostrzeżonym przez organ odwoławczy, a mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia był brak właściwej reakcji na pismo M. D. nadane w Urzędzie Pocztowym w W. dnia 7 sierpnia 2013 r., w którym poinformował on organ, że stanowi ono odpowiedź na postanowienie z dnia [...] 2013 r. oraz, że przy tym piśmie przesyła wszelkie dokumenty w sprawie, to jest oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością, szkice i rysunki związane z oczyszczalnią ścieków.

Pomimo takiej treści pisma nie dołączono do niego w/w oświadczenia, lecz jedynie kserokopię odpisu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. Organ administracji nie zweryfikował w żaden sposób tej rozbieżności pomiędzy treścią pisma przewodniego mówiącego o przekazaniu oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością, a dołączonymi załącznikami, w tym w szczególności nie zweryfikował czy nienadesłanie w/w oświadczenia nie stanowiło prostej omyłki strony. Organ I instancji nie zweryfikował także z jakich przyczyn skarżący dołączył do w/w pisma kserokopię jedynie pierwszej strony decyzji Wójta Gminy S. z dnia 20 maja 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie całą decyzję. Biorąc pod uwagę treść art. 7 k.p.a. stanowiącego, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 8 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, takie działanie organu uznać należy za naruszenie w/w przepisów postępowania, bowiem biorąc pod uwagę słuszny interes strony i konieczność respektowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w takiej sytuacji procesowej koniecznym było wezwanie strony do uzupełnienia pisma procesowego z dnia 7 sierpnia 2013 r. w określonym przez organ terminie poprzez dołączenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i kompletnego odpisu decyzji z dnia 20 maja 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W świetle art. 9 k.p.a. organ winien nadto pouczyć stronę, iż dokument potwierdzający posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości nie zastępuje oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem choć właściciel nieruchomości co do zasady posiada prawo jej zabudowy, to jednak może być ono wyłączone bądź ograniczone w następstwie stosunku obligacyjnego.

Reasumując uznać należy, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły w wyniku przeprowadzenia postępowania z naruszeniem szeregu przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz z naruszeniem przepisu prawa materialnego - art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, co uzasadniało ich uchylenie. Spełnione zatem zostały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lt. c p.p.s.a.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest dużym nagromadzeniem uchybień proceduralnych w działaniu organu I instancji uniemożliwiającym konwalidowanie tychże braków przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Wobec stwierdzenia, iż zasadnicze uchybienia organów nadzoru budowlanego zaistniały w związku z wydaniem postanowienia z dnia [...] 2013 r., nr [...] zasadnym było również uchylenie tegoż postanowienia, co Sąd uczynił na podstawie art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien wydać postanowienie na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w którym precyzyjnie i zgodnie z aktualnym stanem prawnym określi obowiązki nakładane na stronę. Określając termin zrealizowania tych obowiązków organ uwzględni wykładnię art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego dokonaną w niniejszym uzasadnieniu, co oznacza, iż w sytuacji gdy, gdy organ nadzoru budowlanego nałoży na samowolnego inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, to jest zobowiązany do takiego określenia terminu wykonania tego obowiązku, aby w okolicznościach sprawy inwestor mógł rzeczywiście obowiązek wykonać, co oznacza, że w tych przypadkach organ ten nie jest związany tym, iż ustawa w powołanym przepisie wprost wskazuje termin 30 dni.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać w tym miejscu należy na wątpliwość jaka wiąże się z odwołaniem przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji do regulacji zawartych w § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami). Przepis ten dotyczy bowiem dopuszczalności wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi działki nie mającej warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a nie sytuacji budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce już tak wykorzystywanej.

Odnosząc się do zarzutów wprost wyartykułowanych w skardze zauważyć natomiast należy, iż okazały się one oczywiście bezzasadne. Skoro bowiem dla wyniku postępowania dotyczącego samowoli budowlanej i co za tym idzie jej ewentualnej legalizacji istotne jest jedynie, czy spełnione zostały przesłanki o jakich mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, to jest czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, to brak jest podstaw dla weryfikowania przez organ nadzoru budowlanego w tym postępowaniu okoliczności dla postępowania legalizacyjnego nieistotnych, do jakich zaliczają się powody dla jakich strona dopuściła się samowoli budowlanej i powody dla jakich uznaje przedmiotową inwestycję za niezbędną, w tym okoliczności związane z konfliktem strony z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i Wójtem Gminy S. oraz rzekomym odcięciem strony skarżącej od wody i możliwości odprowadzania ścieków. W tym też zakresie za trafne uznać należy stanowisko Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zadaniem organu nadzoru budowlanego było wyłącznie ustalenie, czy przedmiotowa oczyszczalnia ścieków powstała w drodze samowoli budowlanej oraz czy może zostać zalegalizowana, a do jego kompetencji nie należało badanie zagadnień związanych z relacjami pomiędzy Wójtem Gminy w S., przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i mieszkańcami gminy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.